封面观点 | 关于浦东“引领区”综合性改革的思考

投沙斋 2021-09-13

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前滩综研课题组

《“引领区”意见》正式公布已近两月，相关研讨逐渐深入。本院课题组通过《全球智库动态》研究报告（2021年卷第168~171期），连续分享了关于改革等内容的初步思考。现转载如下：

思考一

人们曾经挂在嘴边的综合配套改革，

到底是什么？

当中国特色的改革探索行进到新世纪深水区，单项式、条块型、碎片化的动作，正越来越多地引发不平衡、不配套、难衔接、难协同等问题（往深层次讲，就是合成谬误和制度缝隙）。

国家相关部委牵头的制度供给，逐渐把兴奋点和聚焦点转移到综合配套改革，乃至今后的系统集成上。

有领导说，“就现在全国来看，单项的改革，单兵突进已经不行了，关系到打断骨头连着筋的事情，你动了这项那项不动都不行，所以一定要搞综合的、配套性的改革。”

智敏的浦东在第一时间向部委建言，“我们愿意先行先试，浦东本来就是改革开放的产物，改革是浦东开发的一个根本属性。”

部委的反馈是，“希望浦东不要把注意力放在优惠政策上，一定要做一个综合配套改革的方案。”

浦东所拟的国家综合配套改革试点预案，以“3 6”的形式深深打动了部委。“3不要”：不要政策，不要项目，不要资金。“6个化”：经济运行市场化、商务环境国际化、功能开发区域化、增长方式集约化、公共事务社会化、政府管理法治化。2005年6月，国务院常务会议批准浦东进行综合配套改革试点。

截至目前，全国已有12个“国家综合配套改革试验区”。分别是上海浦东新区（2005.6）、天津滨海新区（2006.5）、重庆市、成都市（2007.6）、武汉城市圈、长株潭城市群（2007.12）、深圳市（2009.5）、沈阳经济区（2010.4）、山西省（2010.12）、义乌市（2011.3）、厦门市（2011.12）、黑龙江省“两大平原”（2013.6）。

若对上述试验区进行“分层分类”便可发现：有的偏顶层、更宏观，有的偏专项、更鲜明。譬如重庆、成都的综合改革试验，侧重城乡统筹；武汉和长株潭侧重“两型社会”；沈阳侧重新型工业化；山西侧重资源经济；义乌侧重国际贸易；厦门侧重两岸交流；黑龙江侧重现代农业。除此以外，我们还有金融改革试验、华侨经济文化合作试验、陆海统筹试验、沿边开发开放试验等。

理解综合配套改革，要结合我国治理能力和治理现代化的时间线，找准它的坐标，感知它的方向、强度和节奏。

回顾改革开放40多年的历程，我们先是“补课”——补市场经济课（十一届三中全会到“入世”），然后是“赶考”——赶全球化之考（“入世”到我们倡议“一带一路”、设立自由贸易试验区），再是“领路”——领中国式现代化新道路（从浦东建设“引领区”、深圳建设先行示范区、浙江建设共同富裕示范区开始），贯穿其中的主线就是在“大胆试、大胆闯、自主改”的同时，越来越强调要素集合、系统集成、改革联动。国家据此选择有关区域，开展综合配套改革试点工作，解决试点地区的属地性、阶段性、功能性矛盾和问题，通过局部示范、以点促面，为有效解决面上共性问题提供借鉴。

从纵向的角度看，是尽量放权的问题。从横向的角度看，是充分集成的问题。从经济学的角度看，是帕累托改进（Pareto Improvement）的问题。从政治学的角度看，是“整体政府（小政府）建设”的问题。从管理学的角度看，是复杂适应系统的功能涌现的问题。从社会学的角度看，是更加以人（自然人、法人）为本的问题。从法学的角度看，是市场运转和政府作为的正当性问题。

思考二

远远超越综合配套改革，

综合性改革要打造新的比较优势

从综合配套改革到自贸试验区再向“引领区”、综合性改革迈进，改革一直在路上，改革是进行时。但是包括笔者在内，很多人难免迷糊，犯一些认知错误，亟待厘清概念。

综合配套改革试点，是立地的，地方综合，中央配套，以地方改革为主。

当时比较强调浦东有着完整的经济社会形态，具有比较完整的综合改革试验空间，要通过自费改革、自觉改革和制度创新，实现经济体制转轨、经济增长方式转变、城市发展模式转型，大胆推动根植于上海和浦东实际的具有原创性的体制建设，保持制度设计的先进性，体现重点攻坚的先发效应。

而综合性改革试点，是顶天的，通过国家批量化、清单式授权，赋予地方改革空间，以自上而下为主，地方落实。这和庆祝设立深圳经济特区40周年之际宣布的支持深圳实施综合授权改革试点一样，是新时代推动浦东改革开放再出发的重大举措、关键招数。

有资深专家友情批评、提醒：不能认为综合性改革试点是综合配套改革的升级版、加强版，两者没有关系；否则，就是理解不准确，站位太低。

当然，综合配套改革和综合性改革，都有改革系统集成的内容。前者更强调“属地化”，就地、横向集成更多。后者更强调“属权性”，纵向、横向、斜向，应该是全息、全维地集成。这也正是“从事物发展全过程、产业发展全链条、企业发展全生命周期出发谋划设计改革”的要求，努力实现“办成一件事”、“做强一个产业”，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。

浦东综合性改革试点方案，应该围绕落实“引领区”意见，呼应之，对应之，打造新的比较优势。

思考三

“引领区”的综合性改革，可以怎么改

企业家说：“一业一证”耳熟能详，好东西，关键是要彻底。如何“彻底”？真正“一”到底。不要证外有证、证下有证、证上有证。

生活家说，美好生活就是工作不耽误生活，生活不影响工作，工作生活一体化，场景交融。你不能规定这个空间载体（譬如“居和非居”）只能干这、不能干那；未来弹性工作、非正规就业、灵活就业越来越多，已经不是过去part-time job的概念了，而是零工经济（Gig economy）。

理论家说，经济社会是复杂巨系统，综合性改革就是优化它的动力机制，现在还是管得太多，在真实世界里，职能部门的管理者是经济社会实践者的学生，没有能力大包大揽地管理和评判，怎么办，只有还权（不仅仅是放权）给社会主体、市场主体，更多地推动自律和共管。

有人说，最重的担子，有的时候是自己想象出来的，哪里那么多“清规戒律”（担子），就是自己想多了，以为这不行那不行，于是自己这一关真不行了，也不让市场主体和社会主体通行。

有人说，最硬的骨头，是职能部门自己啊。市场主体和社会主体要生存发展，都是极尽变通之能事的“软骨头”。

综合性改革的源头、原点，是人民群众具象而多样化的需求。我们要识别这些需求的结构、趋势和场景。规则、规制、管理、标准，既是对外的，更是对内的。到群众中去，以人为本。不能以本部门为本，以本人为本。不能靠想象，也不能简单地靠对标。

浦东在建设“引领区”中推动综合性改革的最大特点，是场景丰富，地域大、领域多、纵深广、要素全、关系复杂、服务国内要求高、参与国际斗争局面紧迫。国内无出其右者，包括深圳和海南。

举一个国家很重视、实操中需强化的综合性改革案例——国资国企综合改革试验。这无疑是符合“基础性和具有重大牵引作用”要求的。营商环境好不好，关键看国资国企是打遍本地无敌手，还是“双向渗透，国引民进”。人们担心，把骨干国企“圈”在1200平方公里，走不出去，必然导致“内卷”，大家做来做去，都是房东和物业管理公司，各种组合和变形。人们期盼，尽早把“实行与经济发展水平相适应的薪酬制度”红利落实给国企高管。

综合改革，改革综合，是“引领区”的要义，也是看点。

思考四

“引领区”的综合性改革要点建议

首先是，处理好“大1和小1”（新区和新片区）的关系；处理好“1和15”（新区和其他区）的关系；在长三角一体化发展中，更好发挥龙头辐射作用；促进长江经济带高质量发展和“一带一路”建设的深度融合；为更好利用国内国际两个市场两种资源提供重要通道，构建国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，打造现代化国家窗口。

换言之，要通过综合性改革，为推动上海和长三角兄弟地区双向赋能、构建“尖峰－高原－廊道－网络”的生产力布局开辟道路、保驾护航，以浦东这个明证和写照，更好地向世界展示中国理念、中国精神、中国道路。

其次是，在“对标”（最高标准、最高水平）和（与国际通行规则相互）“衔接/接轨”中，率先构建高标准国际化经贸规则体系，从要素开放向制度开放全面拓展，率先建立开放型经济新体制，在浦东全域打造特殊经济功能区。

换言之，我们不是简单地对接、机械地服从传统规则，而是既有诚恳学习、也有系统性创设，在国内外良性交互中，建立新体制，构建高规则。

再次是，创新政府服务管理方式，各部门各领域协同放权、放管衔接、联动服务，宽准入、深改革，“（商事登记）确认制（市场准营承诺）即入制”，“综合许可综合监管”，保障和强化竞争政策基础地位。

换言之，管制、约束的力量在收缩，公平竞争的市场动能被激发，民营经济产权和外商投资合法权益被全面依法平等保护，国企混合所有制改革和整合重组积极稳妥推进。当然，这尚是大写意，后续还需要更多的工笔画。

最后是，完善落实精准考核、奖惩分明的激励约束机制，把“三个区分开来”的要求具体化。这个表述，同样出现在《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》中。

换言之，要强化正向激励，对“敢担当、勇负责、善创新”的改革者，要大胆提拔、热情呵护，试错容错、纠错避错，综合性营造综合性氛围。坚决反对乱打小报告、遇事绕着走、总是放空挡、不肯踩油门等不良文化。

采编：陈萌萌