上海：扛起中国城市更新的大旗

前言

城市更新是城市再繁荣的必然举措，通过城市更新可以实现城市低成本且高质量的内涵式增长。而推进城市更新，关键在于立法，立法的目的在于政策。当前我国已经开展城市更新地方立法的城市分别是深圳、上海和广州（已完成征求意见）。

8月25日，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》），该文件共八章64条，于2021年9月1日起正式实施。

作为直辖市，上海城市更新条例是我国目前行政层级最高的地方立法。作为创制性地方法规，该条例既吸收广东城市更新的经验，又与中央对城市更新的指导意见一脉相承，可以说上海将凭借实力扛起中国城市更新的大旗。它不仅对推动城市更新、提高城市竞争力、提升城市软实力具有重要意义，对全国其他城市的城市更新工作也有高度借鉴意义。

一

条例研读

上海作为全国经济最强、发展最优、政策最活的城市之一，也是中国城市更新与国际接轨的代表性城市，它比广东各城市带着部省合作特殊政策的城市更新政策更具备借鉴意义，从政策实际效用角度来看，其主要亮点包括：

（一）允许协议出让供地。本次上海创新性地提出“按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。”“城市更新涉及旧区改造、历史风貌保护等情形的，可以组合供应土地，实现成本收益统筹。”旨在合规前提下创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新的积极性。据上海城市更新中心工作人员介绍，上海很多旧改项目都涉及风貌保护，该政策主要是针对投入产出倒挂严重的旧改地块和组合供应的资源地块设计的；而广义上来说，未来所有的城市更新项目都可以走协议出让的路子。上海这一探索打破了“广东政策垄断的局面”，为我市城市更新工作提供了新思路。

愚园路

上生新所

（二）多元支持市场融资。除了财政资金保障和地方债支持，上海还鼓励金融机构开展多样化金融产品和服务创新来满足城市更新融资需求；支持市场主体在多层次资本市场开展融资活动；城市更新项目还可享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。多渠道的资金保障将为城市更新行动注入充足动力，推动城市更新裂变发展。

（三）全面支持市场运作。上海新规明确，市场主体（更新统筹主体）不仅要负责推动达成更新意愿、整合市场资源、编制更新方案、推进项目实施，还可以参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等工作。此举有利于实现资源的市场化配置，既减轻政府压力又推动城市更新项目与市场全面接轨。

（四）指定更新统筹主体。上海明确提出，风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等类型的城市更新项目，可以由市、区人民政府指定更新统筹主体，这为引进资金实力雄厚、运营能力突出的大型开发企业的“选商”提供法理支撑和工作便宜。

上海国际时尚中心（原上海第十七棉纺织厂）

（五）灵活实行奖补机制。城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。此举可对市场主体的投资平衡进行兜底，对社会资本参与城市更新的积极性具有较大促进作用。

（六）灵活实行奖补机制。在城市更新中，会遇到产权归集难、更新成本高等堵点，如果少数权利人不配合，更新项目就有可能停摆。为此条例提出了相应的破解路径，明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解 决定 申请执行”的方式。

（七）引导产业转型升级。上海明确要求国企积极向市场释放存量土地，促进存量资产盘活，并由国资委建立考核机制倒逼国企参与城市更新。并鼓励市场主体通过协议转让、物业置换等方式，取得存量产业用地，有利于推动低效工业用地再开发。

半岛1919文创园（大中华纱厂及华丰纱厂旧址）

（八）践行人民城市理念。本次立法坚持践行“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，最大程度体现人民群众意愿、最大限度激发市场活力。例如，物业权利人以及其他单位和个人可以向区政府提出更新建议，发挥社区规划师的技术咨询服务、公众沟通协调等作用，都是体现“以人民为中心”的制度设计。

此外，上海还对地上地下空间开发、基础设施数字化作出相关要求，例如，要求地上地下空间进行综合统筹和一体化提升改造，提高城市空间资源利用效率；要求完善城市信息基础设施，推动经济、生活、治理全面数字化转型。

二

经验借鉴

厦门市自2020年启动城市更新以来，各部门各单位勠力同心实施行动，现已顺利推动两个片区综合开发项目进入试点阶段。但总体来看，还存在一定不足，例如，城市更新政策规范、规划编制、技术标准等体系尚未成型；目前主要聚焦供地环节，成片净地出让仍以房地产开发思维为主、产业关注度相对偏低等。建议下阶段加强对以下问题的关注：

（一）探索协议出让供地。土地供应政策是激活城市更新的根本。在符合法律规定、加强廉政监督的前提下，对城市更新项目用地实行协议出让，可全面激发市场主体参与城市更新活动的积极性和主动性，上海就此作出了重要探索，我市可以适当跟进。建议组织调研组赴上海考察学习，探明政策设计背景、抓手及上级部门意见。

（二）灵活确定市场主体。确定市场主体是城市更新工作的核心环节之一，涉及重大利益分配问题，历来都是一道难题。结合上海城市更新经验来看，针对“特殊”项目将会灵活指定市、区属平台企业、在地区具有历史沿革的国有企业、项目能力强的市场化企业等。以立法为抓手，打通工作症结，这是上海敢为有为之处，厦门作为后发城市可以效仿。

（三）地上地下空间一体化开发。片区综合开发要求对地上地下空间进行一体化复合开发，但是地下空间的高强度开发理念系统、难度较大，很难一蹴而就。建议组织相关部门、规划机构、开发企业等，前往成都、重庆、杭州等城市实地考察项目，加强学习、汲取经验。

（三）注重产业资源导入。在城市更新行动中，房地产开发逻辑不符合中央导向精神，产业发展思维才是新时代城市发展的需要，政企双方都应克服畏难情绪，树立“产业优先”的理念，借助产业门槛进行“选商”，坚决把片区综合开发项目都打造成生产、生活、生态协调发展的高质量项目。

（四）加强关注完整社区。城市更新的出发点是满足人民日益增长的美好生活需要，我市应坚持打造完整社区、促进产城融合的理念，精研市政基础设施、公共服务设施、防灾减灾设施、公共绿地、公共空间等与城市住宅的功能布局和空间关系，构建真正以人民为中心的城市美好生活空间。

三

结语

正如上海市人大城建环保委主任委员崔明华所言，条例出台之后，上海城市更新工作有了更加权威、更高阶位的法规依据，意味着上海从地方性法规层面为有效推进城市更新工作提供了有力法治保障，这对于践行“人民城市”重要理念，提升城市软实力具有重要意义。这次立法遵循的基本思路是坚持“区域更新、整体推进”，通过一系列制度措施设计，更有效地整体激活城市空间、功能、产业、设施等发展全要素活力。

上海作为我国的标杆性城市，在城市更新行动中也起到了领头羊的作用，未来我国的城市更新工作或将以上海为蓝本，结合地方特色推动实施，值得期待。