食用农产品

佟佟cpm5v41jql 2021-09-28

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第一章食用农产品概述

食用农产品的监督管理涉及国之根本，由来已久，据周代《礼记》记载：“五谷不时，果实未熟。不粥于市。”为了保证安全，周代严禁未成熟果实进入流通市场，以防止引起食物中毒。这一规定被认为是我国历史上最早的关于食用农产品安全管理的记录。之后，历朝历代对食用农产品都有监管记载，如汉朝《二年律令》规定：肉类因腐坏等因素可能导致中毒者，应尽快焚毁变质食品，否则将处罚肇事者及相关官员。《唐律疏议》规定知脂肉有毒不速焚构成刑事犯罪。改革开放后，《食品卫生管理条例》颁布实施，首次以法规条例形式将食品、食品原料的概念予以界定。本章将重点介绍食用农产品的概念及当前安全状况。

第一节食用农产品的定义和范围

2006年4月29日颁布《农产品质量安全法》，从法律层面对农产品及其质量安全进行较详细规定。至此，农产品及其质量安全得到法律认可，食用农产品质量安全体系得以确定。2009年颁布的《食品安全法》和2015年修订布的新的《食品安全法》，成为食品安全监管基本法，对食品及其安全、食用农产品及其安全、相关部门管理职责作出了详尽的规定。

一、食用农产品的定义及概念的提出

（一）食用农产品概念的提出

2006年，《中华人民共和国农产品质量安全法》颁布实施，该法第二条第一款规定本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”同时，《（全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农产品质量安全法）（草案）审议结果的报告》进一步明确了农产品的概念：“本法所称农产品，仅指来源于农业的初级产品，即在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过简单处理（分拣、清洗、切、冷冻、包装等）的植物、动物、微生物及其产品。不包括工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品。”据此，食用农产品的概念有了明确表述，但表述中出现的“农业”“农业活动””初级产品”“及其产品”概念模，存在实际监管过程中概念理解不同、产品界定不一、实际监管职责分工不清的间题。

全国人大常委会法工委编写的《中华人民共和国农产品质量安全法》释义进一步明确了农产品的概念，指出“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”。这里所讲的“农业活动”，既包括种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。“植物、动物、微生物及其产品”，是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥売、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其产品的基本自然性状和化学性质。这是目前对农产品最为权威的解释。

2013年，国家对食品药品监管体制进行了改革，将食用农产品进入市场后的监管职责划给了食品药品监管总局。2014年，农业部、国家食品药品监管总局就加强食用农产品质量安全监督管理工作签署了合作协议，随后印发的《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发（2014）14号）中明确定义：

食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、做生物及其产品。“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥売、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。这是对食用农产品有了第一次精确的表述。

（二）食用农产品的定义

2016年，国家食品药品监督管理总局颁布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（总局令第20号）（以下简称20号令）中，对食用农产品的定义进行了“微调”：明确指出“食用农产品是指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分、去皮、剩壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其自然性状和化学性质的产品”，这是食用农产品最基本的定义，表述更加精练、准确。

二、食用农产品的概念辨析

如果要对食用农产品的概念进行辨析，需要涉及另外两个概念：一是食品；二是农产品。

（一）关于农产品的概念

现代汉语词典中，“农产品”是指农业中生产的物品，如稻子、小麦、高粱、棉花、烟叶、甘蔗等。

中国大百科全书（农业）对农产品的解释为：广义的农产品包括农作物、畜产品、水产品和林产品；狭义的农产品则仅指农作物和畜产品。

在世界农业贸易协议中，把来源于农业的未加工和已经加工的产品全部以农产品的形式加以命名和进行贸易上的谈判，农产品包括谷物及其谷物产品、棉花等纤维类农产品、奶及其奶制品、动物及其动物产品、油脂产品、鱼类产品以及林业产品等。协议中农产品的范围已经在各国的农业经济贸易中形成定论，并已经在国际贸易中发挥着非常重要的作用。

《农产品质量安全法》对农产品的定义，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编制的《农产品质量安全法释义》中，对于食用农产品的表述如下：“本法所称农产品，仅指来源于农业的初级产品，即在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过简单处理（分拣、清洗、切割、冷冻、包装等）的植物、动物、微生物及其产品。不包括工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品。”

（二）关于食品的概念

2015年新修订的《食品安全法》附则中明确“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。

食品安全法规定的食品是一个大概念，不仅包括直接食用的各种食物，还包括食品原料；既包括加工食品，也包括食用农产品，囊括了从农田到餐桌的整个食物链中的食品。

（三）食用农产品的概念析

在上述概念汇总中，农产品、食用农产品与食品的概念范畴存在一定的交又与重叠。

可以总结如下图：（略p3）

第一，国际置易中的农产品与各国现行法律规定的农产品概念存在一定的差异，但实际上并非如此。有些国家农产品包括食品，而有些国家则是食品包括农产品，如《乌拉圭回合农产协议》对农产品的界定就包括了食品，面《加拿大农产品法》中的“农产品“则包括了”食品”。在一些国家虽将农产品包含在食品之中，但同时强调了食品加工和制作”这一过程。但不管如何定义与分类，在法律意义上，农产品与食品两者间的法律关系是清楚的。一般而言，在同一个国家内部农产品和食品不会产生法律关系上的混滑，我国也是如此。《食品安全法》与《农产品质量安全法》同是食用农产品的基本法律，两法对食用农产品的规定既有分工，又相互荷接。《食品安全法》中的“食品”包括食用农产品，但考虑到我国在2006年已经制定了《农产品质量安全法》，对包括食用农产品在内的农产品的生产、监督检查等作了规定，为避免法律之间由于适用范围交又可能出现的冲突，《食品安全法》明确食用农产品的质量安全管理，应遵守《农产品质量安全法》的规定，但食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投人品作出规定的，应当遵守本法的规定。由此可见，两部法律对农产品的监管分工做出了明确的界定，法律关系清晰。

第二，食用农产品与食品既有必然联系，也有一定的区别。食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，也是食品原料的主要来源，大部分食用农产品经过加工后变成食品。因此，食品是食用农产品这一农业初级产品的延伸与发展，这就是食用农产品与食品的天然联系。这两者的联系还体现在质量安全上，农产品质量安全问题主要产生于农业生产过程中，如农药、化肥的使用往往降低农产品质量安全水平，而食品的质量安全水平首先取决于食用农产品的安全状况。进一步分析，食用农产品与食品的主要区别如下：食用农产品是直接来源于农业生产活动的产品，具有鲜活、易腐、难储藏、生产周期长、产品规格又不易统一的特点，属于第一产业的范畴；食品主要是经过工业化的加工过程所产生的食物产品，具有典型的工业品特征，具有生产周期短，批量生产，规格统一，包装精致，保质期得到延长，运输、贮存、销售过程中损耗浪费小等特点，属于第二产业的范畴。因此，2005年商务部、财政部和税务总局联合发布了《关于开展农产品连镜经言试点的通知》，其中食用农产品的范围甚至包括饺子皮、腌菜酱菜等，显然与《食品安全法》及《农产品质量安全法》不符，对食用农产品的划分已不适应新监管体下监管的需要，建议从国家层面组织进行修改和另行划分。

第三，由于我国未对“食用农产品”制定目录范围，因此与《食品生产许可管理办法》第十一条和《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号）规定的“粮食加工品”“茶叶及相关制品”和“水产制品”等食品类别及其品种明细易产生混淆，如目前市场上销售的花茶、香菇、木耳等，既有未包装销售的也有包装销售的，既有标注生产标志的也有无任何标志的，面对职业举报人对这类产品标签标识的举报，一线监管人员无所适从。可以认为，由生产企业生产的、具有食品生产许可证的应为食品；而农民自产自销的则可以按照食用农产品管理。有些情况要具体阿题具体分析。当上述产品作为食用农产品销售时，不需要取得许可，应遵守《食品安全法》和《农产品质量安全法》的规定，食用农产品的标识应符合《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》和《农产品包装和标识管理办法》；当上述产品作为食品原料经过生产加工作为预包装食品销售时，取得食品生产许可时，必须遵守《食品安全法》和《食品生产许可管理办法》，预包装食品的包装上应当有标签，标签上标明的事项应符合《食品安全法》第六十七条的规定，食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。预包装食品应符合GB7718《食品安全国家标准预包装食品标签通则》的要求因此，为进一步帮助基层监管执法人员准确把握食用农产品概念，准确区分食用农产品与食品，建议应明确“经过分擦、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻打蜡、分级、包装等加工但已取得食品生产许可生产出来的产品，按食品管理”。