 作品简介 作者：Christian Downie，新南威尔士大学（University of New South Wales）“校长特聘博士后研究学者”（Vice Chancellor’s Postdoctoral Research Fellow），曾任澳大利亚总理内阁部的外交政策顾问和气候变化部的气候政策顾问。2014年出版著作《气候变化谈判的政治》（The Politics of Climate Change Negotiations）。 编译：杨佳霖（国政学人编译员，南京大学-约翰斯·霍普金斯大学中美文化研究中心国际政治硕士研究生） 来源：Downie, C. (2021). Competition, cooperation, and adaptation: The organizational ecology of international organizations in global energy governance.Review of International Studies, 1-21.doi:10.1017/S0260210521000267 归档：《国际关系前沿》2021年第10期，总第37期。 内容提要 在以复杂性为特征的政策领域，任务和治理职能重叠的国际组织（IOs）的互动方式常常对全球治理造成重要影响。然而，国际组织之间互动的动态研究仍有不足。本文以组织生态学理论为基础，对能源领域的国际组织竞争、合作和适应进行了突破性研究。根据实证数据，本文提出了三个相关假说： (1)同一群体中的IOs之间的竞争可能集中在物质性资源上； (2)当IOs拥有共同治理目标时，它们更有可能进行合作； (3)单个IO可以通过改变其目标和边界来适应。基于上述假设，本文强调组织生态学方法的局限性，以及扩大其范围的必要性，从而说明组织间合作的可能性，以及单个国际组织（如国际能源署）适应环境变化的能力。 文章导读 简介 近几十年来，国际组织的激增导致人们日趋关注全球治理安排的复杂性。许多领域被确切地描述为具有“一系列部分重叠、非等级机构”的“机制复合体”。就全球面临的最紧迫的问题而言，国际组织的互动对于决定由谁制定这些问题的议程和规则显得十分重要，当然这也适用于全球能源治理。 然而，国际组织互动的动态研究仍有不足。起初，机制复合体的研究大多集中在因果分析上，具有复杂性和碎片化的特点，但学界已开始转变分析单位，研究国际组织群体（populations of organization），特别是其群体密度增加时可能出现的竞争。 本文借鉴了社会学中常见的组织生态学理论，同时强调这一视角具有局限性，建议参考生态学理论下的变种理论。在此背景下，作者提出一个分析框架，解释国际组织如何在分散的治理领域中竞争，合作和适应。组织生态学假设，同一群体内组织间的竞争是常态，但如果不允许其它形式的互动（如合作），势必造成隧道视觉（tunnel vision），因此变种理论可以使人们关注外围的IO互动形式，拓宽理论框架所及的范围。 全球能源治理呈现出碎片化的特点，不仅没有一个全球性的组织来管理，而且组织间职权重叠、目的相悖。本文旨在分析国际组织之间的竞争在多大程度上集中于物质资源；其次，各组织之间是否可以达成合作；最后，单个国际组织是否能做出适应性改变。 尽管许多研究已经考虑到这些个别组织在能源领域的作用，但国际组织群体在很大程度上被忽略了。因此，本文有三个相关的目标。首先，本文旨在探索国际组织之间的竞争在多大程度上集中在物质资源上。组织生态学认为，竞争是各组织相互作用的“中心机制”，群体就其赖以生存的公共资源池，如资金、专业知识或曝光率等进行竞争。国际组织的存续可能集中于物质性资源，但象征性资源，如合法性，是获得资金的首要条件。易而言之，象征性资源是物质性资源的正反馈回路。 第二，如果竞争是各组织相互作用的中心机制，那么显而易见的问题是它们能否合作？本文主张，同一群体中的组织可以合作，当他们有一个共同的治理目标时，就更有可能合作。换句话说，国际组织能够至少暂时地搁置竞争态势，以交换信息、共享资源，甚至建立正式的合作结构，如联合机构。 第三，本文试图了解单个国际组织是否确乎能够作出适应性改变。组织生态学一般认为国际组织是惰性的，稀缺资源的竞争导致的是最具竞争力的组织类型的选择。是群体在适应环境，而非个体。然而，本文主张个别国际组织能够改变其目标和边界，以适应环境变化。近年来，国际能源署格外成功地改变其职能范围并扩展到新的问题域，如能源效率，以及扩大组织边界，纳入新的成员。 竞争、合作和适应的理论化 机制复合体的本质特征有二：其一是机构重叠，其二是机构之间没有正式等级制度来协调决策和解决冲突。近年来，关于国家为利用这种碎片化治理空间而采取的策略，如“挑选法院”（forum shopping），以及如何管理机制复合体，逐渐成为人们研究的兴趣所在。例如，学者们强调了治理策略，如注册、授权、编排（orchestration）和追随的使用，这些策略有可能协调同一领域的多个行为者。 这些研究表明，行为体之间的关系是可协调的，但关于IO互动性质的研究甚少。因此，作者提出以下三个假设来阐述全球能源治理中的IOs的互动关系。这些假设是按照DerekLayder（2006）的自适应理论方法产生的，该方法强调既有理论思想和从正在进行的数据收集中产生理论的双重影响。 1.1 致力于全球能源治理的国际组织之间的竞争可能集中在物质资源上。 根据组织生态学，竞争是组织间互动的主要形式。这一见解源于“基础生态位”（fundamental niche）概念，即组织赖以生存的公共资源池。如果生态位因其依赖类似的资源而重叠，竞争是肯定的。 那么，使IOs作为一种组织形式而存续的社会、经济和政治条件是什么呢？有学者认为，国际组织的存续依赖于物质资源和象征性资源，即有形资源和无形资源。例如，国际组织可以竞争治理授权（governance mandate），因为这不仅能给它们带来财政资源，还会得到相应的曝光，以增加其在国际社会中的合法性。对一些国际组织来说，新的授权很可能会带来新的自愿捐款流，在不能增加会员费的情况下，这种资金来源备受欢迎。在机构之间没有正式等级的机制复合体中，一些组织将竞相成为特定政策领域的焦点行为者（focal actor），特别是新组织威胁到起主导作用的国际组织时。 1.2 当国际组织有共同的治理目标时，它们更有可能进行合作。 竞争假设往往过于局限，因为合作确实发生了。这种合作的形式可以是简单的信息或其他资源，如专业知识或人员的交流；也可以是联合规划，以及决策和活动执行的协调。这表现为行为体之间签订正式协议、成立联合机构、行使非正式的工具如谅解备忘录（MoUs），以及采用问题的共同定义、行动的共同原则。合作可能与资源创造（resource creation）有关，而共同的目标可以确立新的全球优先事项。 国际组织为支持一个广泛的治理目标，可以同意履行一系列的治理职能，包括：信息的收集和传播、议程设置、能力建设、规则制定、实施和执行，以及监测和遵守等等。不过迄今为止，几乎没有关于目标如何影响治理过程的实证研究。 1.3 国际组织可以改变其目标和边界来进行调整 组织生态学通常假定单个国际组织受制于强大的惯性力量，适应能力不强。例如，人员和设备的沉没成本、政治限制、历史先例，加之变革对组织合法性的风险，都是使组织失去活力的潜在力量。然而随着时间的推移，一些组织生态学的学者已经转变态度，承认组织变革是可能的。 作者看来，组织生态学对适应的关注仍然有限，因此目前尚不清楚是否所有的国际组织都具有适应能力。例如，较小和较新的组织更容易停摆，因为它们调动资金更为困难。而如果单个组织具备适应性，该是如何适应呢？首先，组织可能会寻求改变其目标，以扩展到未曾涉足的新政策领域，或者说服成员国授予更多的治理职能。第二，国际组织可能寻求扩大其组织范围。例如引进新的组织，就像私营公司进行收购一样，或者引进新的成员国。各组织还可以在其结构内建立新的组织单元，从而能够扩大授权，并带来新的治理功能。 国际能源组织群体 首先，为了研究全球能源治理中IOs的互动并论证这三个假设，作者确定了在能源领域发挥作用的IOs群体数目。他采用了一种混合方法，将现有数据库和来自半结构化访谈的定性数据相结合。作者使用了三种数据来源。首先，为了建立一个潜在的候选名单，作者查阅了近期文献中确定为八种不同的绘制全球能源治理地图的研究成果。其次，作者将该名单与近期的数据库相结合，该数据库涵盖过去十年中与G20在全球能源问题上合作的所有参与者。第三，利用定性数据，以补充由能源官员确定的其他组织。这三个来源产生了一个由114个行为体组成的初步名单。 其次，为了将候选范围缩小到致力于全球能源问题的国际组织，作者首先界定了国际组织的群体，即正式的国际组织和非正式的国际组织。正式的国际组织是指通过条约正式成立并有常设秘书处的制度化的政府间国际组织，如IEA、IRENA或OECD。非正式国际组织包括七国集团、二十国集团和清洁能源部长级会议。其中，不能被归类为国际组织的行为体被排除在外。其次，作者聚焦于全球能源治理，而不是欧洲、亚洲或非洲的能源治理，因而排除了区域性的国际组织。第三，当最终的IOs列表确立后，作者通过搜索各个组织的网站、年度报告以及与一些组织的通信来收集信息，以确保数据的有效性。最终，确定了28个从事全球能源治理的国际组织。 最后，为了探索国际组织之间互动的性质，这些数据在2015年至2020年期间，通过进行的68次半结构化访谈从而得到补充。其中，采访对象有29次是从事能源领域的各种国际组织的现任和前任官员，包括CEM、GCF、IEA、IMF、IRENA、OECD、OPEC、SE4ALL、世界银行和联合国等，有39次是G20主要国家的外交和能源机构的国家官员。从第一轮访谈可见，一些国际组织在全球能源治理中发挥着比其他组织更重要的作用，因此这些组织成为访谈的重点。此外，访谈集中在2008-2019年间，因为全球金融危机之后的十年间，不仅成立了一系列新的国际能源组织，而且能源部门本身也发生了变化。 H1：物质资源的竞争 采访时发现，当问及致力于全球能源问题的国际组织之间的互动动态时，绝大多数官员们都认为主题是竞争，这与他们竞争同一组资源的事实直接相关。“只有少数几个捐助者…你必须证明你的价值和独特性。” 但是，实证数据同样强调，象征性资源是物质资源的正反馈回路。以合法性需求为基础而竞争资金，表现在以下几个方面： 首先，国际组织要努力确保声音在关键的论坛上是可以被清晰听见的。例如，自2008年G20升格为领导人峰会以来，它在全球能源治理中发挥了更大的作用，成为“国际组织之间竞争的天然游乐场”。 第二，实逼处此，国际机构显然都渴望寻求与G20相关的治理任务，即使这些任务没有资金支持。这是因为这些活动可以提升他们在关键国家面前的形象，进而提高其在能源效率到能源获取等议题上的合法性，以增加未来获得资金的可能性。国际能源署和世界银行的官员指出，为G20做分析工作有好处，因为它提供了“政治可见度”。当然，这反映了能源领域的职能重叠。例如，官员们指出，“国际可再生能源机构和国际能源署之间存在很多竞争”。 第三，在机构间不存在正式等级制度的机制复合体中，国际组织不仅为具体的治理任务而竞争，也为成为焦点而竞争。估算化石燃料补贴就是一个例子。2009年，G20国家同意“在中期内合理调整并逐步取消低效的化石燃料补贴”。G20协议呼吁IEA、OPEC、OECD和世界银行对能源补贴的范围进行分析报告。2010年，这四个国际组织为G20多伦多峰会撰写了一份联合报告，结合各自模型，提出不同的设想，并将其纳入了IEA发布的《世界能源展望》（World Energy Outlooks）。然而，竞争从未远离，这一点在IMF的干预下尤为明显。2009年，IEA估计补贴总额为3000亿美元，到2014年，这一数字被修正为5000亿美元，国际组织之间对于什么是化石燃料补贴缺乏共识。在此背景下，2013年，IMF偏离了以往的定义，将环境外部性包括在内，估计补贴总额为2万亿美元，并于2015年再次提高估计到5.3万亿美元。正如一位官员所认为的：“IMF在2013年突然发表了这些新的化石燃料数字......他们没有给我们任何提醒，他们根本没有与我们接触。” H2：合作和共同目标 本文提出的第二个假设是，尽管竞争普遍存在，但当国际组织有共同的治理目标时，它们将更有可能合作。几乎所有的受访者都对IOs在全球能源问题上缺乏合作表示遗憾。官员们指出，尽管一些国际组织确实有个体性的合作安排，但不存在促进多个国际组织在能源领域合作的结构。 与这一假设相一致的是，官员们认为促进合作的似乎是建立共同使命或目标，这种不可见的目标可以充当“强力的粘合剂”。此外，实证数据表明，某些类型的目标更有可能激励合作。2015年，联合国通过了17项可持续发展目标（SDGs），旨在为全球实现一个更可持续的未来。SDG7专门针对能源，目的是确保所有人都能获得负担得起的清洁能源。其他可持续发展目标，如关注确保可持续消费的SDG12，也涉及到了能源问题。根据采访数据，与可持续发展目标相关的几个具体特征似乎与合作有关。首先，与假设一致的是创造资源的潜力。此外，假设中没有提到的两个特征也很突出：其一，如果目标本身不能单独实现，国际组织可能必须通过合作来实现它；其二，产生组织结构以促进其实现的实质性目标也将鼓励合作。 H3：国际组织的适应性——以国际能源署为例 第三个假设是单个国际组织可以通过改变其目标和边界来适应变化，作者以国际能源署（IEA）为例进行论证。IEA成立于1974年，旨在确保当时最大的石油消费国如美、日等国的石油安全。如今，IEA有30个成员国，一个约250名工作人员组成的秘书处，预算3000万美元，是资源最丰富的国际能源组织之一。然而在过去的二十年里，其外部环境发生了很大的变化。首先，近半国际能源组织在2000年后成立；其次，有些能源组织在对国际能源署的直接批评声中成立，比如国际可再生能源机构（IRENA）。此外，大多数国际组织的财政资源都来自于同一批捐助方（主要是经合组织的政府），这加剧了对于包括物质资源在内的诸多资源的竞争。 作为回应，国际能源署进行了调整，其方式基本与上文假设一致。首先，就该机构的目标而言，IEA已寻求扩大其授权范围，并涉足新的问题域，向清洁能源转型，最大限度地利用其物质和象征性资源，并保持在能源领域的核心地位。比如，IEA在2019年成立了全球能源效率紧急行动委员会(Global Commission For Urgent Action on Energy Efficiency)，以核查政策如何加快能源效率。 这些调整在能源效率和能源获取等问题域尤为明显。IEA在2019年成立了全球能源效率紧急行动委员会(Global Commission For Urgent Action on Energy Efficiency)，以核查政策如何加快能源效率。在很大程度上，这是由与新IOs的竞争推动的，例如，2009年成立的国际能效合作伙伴关系组织（IPEEC），即旨在加强全球能源效率合作。国际能源署一直寻求成为改善发展中国家能源获取的倡导者，一定程度上也是受到来自联合国“人人享有可持续能源”倡议（SE4ALL）的竞争驱动，SE4ALL是在2016年专门为解决这一问题而成立的。 其次，IEA通过扩大其组织边界来适应变化。其一，该机构吸纳了越来越多的国家。该机构先是吸纳了经合组织的成员国，如墨西哥、爱沙尼亚和波兰等。2015年以后，中国、印度和巴西等新兴经济体也被纳为联系成员国。此外，IEA收购了新的组织。例如，IEA在2016年成功地将清洁能源部部长级会议（CEM）设在该机构内，该会议最初是由美国在2009年倡议建立的。 其二，该组织设立新的组织单元，如可再生能源部门，负责追踪可再生能源的部署和预测市场发展，并在2011年设立了可再生能源行业咨询委员会。此外，2015年制定“现代化计划”之后，IEA还设立了能源效率司。IEA官员证实，这些新的组织单元的出现，很大程度上是从事全球能源治理的国际组织的数量不断增加所推动的。 总的来说，IEA的案例表明，强大的国际组织可以在其国际环境发生变化时进行调整。 结论 过去十年中，全球能源治理领域发生了重大变化，而有关IOs之间互动的研究少之又少。因此本文提出了理解IOs互动的框架，以及三个相关假设。第一个假设认为，国际组织之间的竞争可能集中在物质资源上，如资金。然而，现实比第一个假设所暗示的更细微，因为象征性资源可以作为资金的正反馈回路。竞争可以表现为国际组织无法就问题的共同定义达成一致，拒绝分享信息等；而第二个和第三个假设表明，为什么有必要拓宽组织生态学的方法。组织生态学的假设是，适应发生在群体层面，单个国际组织是惰性的，但本文提出的实证数据表明，在政治上有良好关系的大型组织，如IEA，可以适应环境。 IEA的案例说明了国际组织何时以及如何适应其环境的变化，如来自其他国际组织的竞争加剧。其任务范围已扩展到能源效率和能源获取等新的问题领域。同时，它通过获得新的成员和组织（如CEM），以及建立新的组织单元来支持其不断变化的使命。在许多方面，经合组织也采取了类似的方法。 需要注意的是，这种基于生态学的框架提出了几项问题，有必要在不同的领域和群体中进行检验。首先，全球能源治理与金融、卫生或贸易诸领域不同，十分碎片化，缺少一个世卫组织那样的普遍性组织。而在其他存在焦点行为体的领域的IOs互动动态还有待观察。其次，文章强调了共同目标在促进合作方面的重要作用，但也提出了不同类型的目标在多大程度上会对合作的可能性产生不同影响的问题。再次，作者认为，进一步关注单个组织如何适应其环境的变化是十分重要的。最后，组织生态学假设，同一群体中的组织为有限的资源池而竞争，但国际环境的变化会导致资源池的扩容或缩小，未来的研究需要考虑这一变化。 译者评述 本文作者敏锐地捕捉到能源安全观念从传统的确保石油供应稳定和价格合理向综合能源安全的转变，并试图探寻国际组织在其中的竞合作用。本文提出的象征性资源与物质性资源的正反馈循环关系，对于非折中式地理解国际机制理论基于权力、利益和知识得出的三大研究方法[1]有一定意义。 不存在协调解决全球能源问题的权威性制度框架这一背景特征[2]，对于理解中国如何参与各类型各层次的国际能源合作机制、选择适当的进入渠道也有一定帮助。 此外，本文采用的组织生态学视角，对于一带一路机制对接、上海合作组织从军事安全向经济文化领域溢出、GMS合作与澜湄合作（LMC）协同等问题，也提供了一定的理论依托。 本文的局限性在于竞争、合作、适应的分类缺乏逻辑上的周延性，假设的设定和检验不够明朗。但是总的来说，研究者可以对国际组织涉及的基本结构要素，即问题领域、行为体、治理的互动和演进机制有新的理解。 参考文献 [1]门洪华：《对国际机制理论主要流派的批评》，《世界经济与政治》2000年第3期。 [2] David G. Victor and Linda Yueh, “The New Energy Order:Managing Insecurities in the Twenty-first Century, ”Foreign Affairs, January/February 2010. 词汇整理 组织生态学 Organizational ecology 隧道视觉 tunnel vision 挑选法院，择地行诉 forum shopping 象征性资源 symbolic resource 焦点行为者 focal actor 审校 | 董诗 谢菁 排版 | 贾希铭 方引弓 文章观点不代表本平台观点，本平台评译分享的文章均出于专业学习之用, 不以任何盈利为目的，内容主要呈现对原文的介绍，原文内容请通过各高校购买的数据库自行下载。 |
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