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行政处罚法第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”。这里规定的不予行政处罚如何准确理解和适用，才能保证行政执法的准确性？ 一、关于该条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”的理解问题违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，是不予行政处罚的法定适用情形之ー。只有同时满足违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果三个条件，行政机关才可以不予行政处罚。 1.违法行为轻微。立法本身没有对“违法行为轻微”进行概念界定和情形列举，在执法实践中既有赖于单行法律规范的进一步细化明确，也离不开行政执法机关的自由裁量。一般而言，判断一个违法行为是否轻微，需要从违法行为的事实、性质、情节和社会危害性等几个方面进行综合考虑。从实践操作的角度看，一般包括以下情形:一是违法行为单一且行为只违反一个规定，而不是多个规定;二是没有主观故意，即当事人并非故意违反法律规定或者存在明显正当的事由；三是涉案金额较少；等等。 2.及时纠正。对于“及时”的判断，关键在于采取纠正措施时间节点的确定。及时纠正，即实施违法行为尚未造成危害后果时，及时采取纠正措施以防止危害结果的发生。如果是危害结果已经发生之后才积极采取措施及时纠正的，虽然能够反映出当事人的主观态度，但也只能将其作为一个量罚因素予以考虑。 3.没有造成危害后果。行政处罚通常并不以损害结果的发生作为构成要件，而是以行为人不履行行政法上的义务为基础。但是，某个违法行为所产生的危害后果通常能够反映出该行为社会危害性的大小。这里的关键在于，危害后果的范围必须以违反行政法义务的行为所指向的利益是否受到法律保护为标准，利益未受到法律保护，就没有所谓的后果。例如，违法行为人在收到自然资源管理部门作出的《责令停止土地违法行为通知书》之前就已经自行纠正了违法行为，恢复了土地原状，也就意味着先前被破坏的土地管理秩序已经得到恢复，违法行为没有造成危害后果。一般情况下，“没有造成危害后果”是需要相应证据予以证明的。 二、关于“初次违法且危害后果轻微并及时改正”的理解问题初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚，其适用的前提除了同时符合初次违法、危害后果轻微、及时改正三个条件之外，还包括当事人所实施的违法行为系轻微违法行为。 1.初次违法。初次违法，是指当事人第一次实施违法行为。如果当事人存在多次违法的情况，即便违法行为轻微、及时纠正且没有危害后果,行政机关一般也不能不予行政处罚。 2.危害后果轻微。危害后果轻微是指当事人实施了违法行为且已经造成了危害后果，只不过这种危害后果相对较轻。 3.及时改正。是指当事人对其实施的违法行为已经及时改正。 三、关于“当事人有证足以立明没有主过错”的理解问题我国《刑法》采取的是严格的过错归责原则，主客观相统一才能定罪量刑，在刑事诉讼中，公诉机关只有证明被告人的不法行为是在故意或过失主观状态下实施的，才能依法要求人民法院追究其刑事责任。修订后的《行政处罚法》适度借鉴了刑法犯罪理论，虽然仍坚持过错推定的归责原则，但允许当事人可以提供其确实没有主观过错的证据，以免除其本应承担的行政处罚责任。 1.当事人要主动收集自身没有过错的证据。当事人主观上是否存在过错，这一举证责任在于当事人，不在行政机关，当事人只有在行政程序中主动收集其自身没有过错的证据并提交给行政机关，才有可能不被行政处罚。当然，是否主动收集证据对于当事人而言是法定权利，其可以自行处分。当事人在行政程序中能够收集到其没有主观过错的证据但怠于收集的，而后在行政复议、行政诉讼程序中提交其没有主观过错的证据，对此人民法院应当严格审查，依法确定该证据是可以采信。 2.收集的证据应当达到足以证明自己没有过错的程度。“足以证明”是指当事人提供的证据完全可以达到证明自己没有过错的程度，这样的证据既可以是一个单独的但具有关键性的证据，也可以是多个但相互关联、能够形证据链条的一组证据。 3.法律、行政规另有规定的，从其规定。这里是指法律、行政法规如果明确规定当事人承担行政处罚责任并不以其主观上是否存在过错为前提的，不适用本条的规定。例如，《道路交通安全法》第92条第1款规定:“公路运车辆载客超过额定乘员的，处二百元以上五百元以下罚款;超过额定乘百分之二十或者违反规定载货的，处五百元以上二千元以下罚款。”根据该规定，只要公路客运车辆存在截客超过额定乘员的情况，即应当受到行政处罚。 四、关于主观过错是否属于应受行政处罚的违法行为的构成要件问题本法第2条规定:“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者加义务的方式予以惩戒的行为。”据该规定，原则上只要当事人实施了违反行政管理秩序的行为，即应当给予以处罚，而不苛求其主观要件。只有在部分情况下，当事人实施的违法行为需具有主观过错，才能给予行政处罚。例如，《道路交通安全法》第95条第2款规定:“故意遮挡、污损或者不按规定安装机动车号牌的，依照本法第第90条规定予以处罚。” “从构成要件上说，行政处罚不应当过多强调主观要件。一方面，基于行政处罚在秩序维护等方面的特点，大部分行政处罚均以客观违法行为作为核心要件，无论相对人有无主观过错，只要客观上违反了行政法律规范、都应给予行政处罚。另一方面，由于相对人的主观方面需要更多的证据加以证明、而在搜集证据过程中，如果要求行政执法机关举证证明行为人存在主观过错，有故意或者过失的，这会加重行政执法机关的负担。”但这并不意味着行政处罚采取完全的客观归责主义，对不具备可遣责性的行为也要进行行政处罚。事实上，从当事人违反了某种行政管理秩序、违反行政法律规范的客观结果看，可以推定其主观上存在故意或者过失。也就是说，行政法律规范一般性地设定了当事人的权利义务，对于行政法规范的违反即可以认定其违反了客观注意义务。 五、实践中需要注意的问题六、实践中需要注意的问题1.“可以不予行政处罚”不等于“不予行政处罚”。前者赋予了行政机关以自由裁量权;后者属于法定情形，行政机关一般没有自由裁量的空间。 2.及时纠正并不禁止当事人在受到外在压力下予以纠正。本着有利于当事人的解释原则，对于轻微的违法行为，只要其纠正后没有对公共秩序造成危害，哪怕当事人是在“被迫”的主观状态下及时纠正的，也应当认为其是符合“及时纠正”这一规定的。 3.“首违不罚”仅适用于轻微违法行为，对涉及公民生命健康安全、社会公共利益、国家利益等违法行为不适用。 （《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》 江必新 夏道虎主编） |
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