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作者简介：黄涧秋，苏州市委政法委副书记，中国法治现代化研究院特邀研究员，法学博士，美国马里兰大学公共管理硕士。主要研究领域为公共管理、行政复议、行政诉讼。 转自：中国法治现代化研究院 立法技术是科学立法的内在要求，法律法规等文件在内容上凝聚了立法者的意图，但其一旦公布，人们就要从文本外在的语言、结构、逻辑去理解和执行。细节决定成败，立法技术是实现良法善治的必要保障。是否遵循立法技术规范，决定着立法的质量和法律实施的效果。我国行政处罚法早在1996年就已制定，在当时不可避免受到“宜粗不宜细”等立法工作原则的影响，在立法技术上表现出各种瑕疵和漏洞。时隔25年以后，行政处罚法在大修过程中，除了制度规则本身以外，还对原先存在的立法技术瑕疵也一并予以校正，新的法律在立法文本意义上显得妥帖适当，堪称立法技术规范化的典范。 语言文字方面的规范性问题 立法语言除了需要遵守语言的一般规则以外，还具有自身鲜明的风格和特质，即所谓“法言法语”。总的来说，立法语言的运用要做到准确、严谨和简明。 旧行政处罚法第7条规定：“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”其中，“因违法”的表述，有违语法规则。“违法”是一种状态，或者说是一种判断，而行政处罚的对象，应当是违法行为。因此新法第8条把“因违法”修改为“因违法行为”。其中，“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任”一句，在上下文中应为假定条件，是对作为法律后果的“不得以行政处罚代替刑事处罚”适用范围的框定，因此，新法第8条在“应当依法追究刑事责任”后增加“的”字。 全国人大法工委拟定的《立法技术规范（试行）（一）》规定：一个句子内部有多个并列词语的，各个词语之间用顿号，用“和”或者“以及”连接最后两个并列词语。“或者”表示一种选择关系，一般只指其所连接的成分中的某一部分。旧行政处罚法第18条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”此处的法律、法规和规章三者之间，按照立法意图理解应当是并列关系，而不是明显的三者必居其一的选择关系，因此，新法第20条将“或者”修改为“、”。同样地，旧行政处罚法第39条规定了行政处罚决定书应当载明的事项，其中包括“申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。按照立法意图和先前实践理解，行政复议和行政诉讼的途径和期限都应当在此处载明，两者之间是更为明显的并列关系。因此，新法第59条将“或者”修改为“、”。 旧行政处罚法第38条规定了行政处罚决定的几种情形，其中之一是“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”。“不得给予”是禁止性条款的表述，被禁止的主体是行政机关。但是，按照立法意图，违法事实不能成立，则不构成应受行政处罚的情形，是一个“假定条件+法律后果”的结构，突出的是一种法律判断。这个法律后果并不仅仅约束行政机关。对于行政相对人来说，他将得到不被行政处罚的预期，此处不必强调对行政机关的行为进行禁止。因此，新法第57条将“不得给予”修改为“不予”。这样修改以后，与上一款“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”的表述也能保持一致，两者在法律后果上是相同的。 法律逻辑方面的一致性问题 立法语言必须遵循形式逻辑的同一性和实质逻辑的论辩理由充足等逻辑规律的规范要求。英国学者密尔说：“法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。” 立法表述不能产生歧义，应当与其本身所要承载的事理、情理相通。旧行政处罚法第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”其中“违法行为构成犯罪的”违反了事理的先后次序，因为只有移送司法机关以后才能最终确定是否构成犯罪，行政机关在决定移送之前，只能对违法行为构成犯罪进行初步判断。因此，新法第27条将“构成”修改为“涉嫌”。旧行政处罚法第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据”，这里同样违反了矛盾律，此处规定的情形是“作出行政处罚决定之前”，但又要求行政机关告知行政处罚决定的相关内容，从而产生了自相矛盾。因此，新法第44条将“作出行政处罚决定的事实、理由及依据”修改为“拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据”。 法律条文的表意重复，有时是法理逻辑混乱的结果。旧行政处罚法第27条规定：“当事人有下列情形之一，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”其中“依法”两字本意为指引性规定，即为本条款指向适用其他法律的规定。但行政处罚法是调整行政处罚的基础性法律，该条规定的立法意图就是在一般法意义上设定各种“从轻或者减轻行政处罚”的情形，而该条第（四）项又是指引性规定，因此，该条帽段中的“依法”二字导致形成了指引性规定的指引性规定，不仅不符合立法本意，而且造成适用上的错误。新法第32条遂将“依法”予以删除。 规范体系方面的自洽性问题 法治思维需要从概念开始，立法通过概念赋予事实和行为以法律意义，没有明确的法律概念，就无法对社会关系进行调整。但是，在同一部规范性法律文件中，各个法律概念应当各有分工、相互匹配，不同的规范性法律文件之间，相同的法律概念应当尽量保证逻辑上的一致性，否则就会产生概念的混乱和思维的矛盾。 旧行政处罚法第41条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，如果不履行告知义务或者拒绝听取陈述、申辩，那么“行政处罚不能成立”。这一条实际上借鉴民事法律行为成立的概念，在行政法体系中创设了“行政处罚的成立”这一重要的法律概念。但是这一概念自从诞生以后，便在理论和实务届产生了困扰。如果是要设定“成立”这一概念，从立法技术来讲，首先应当在同一规范性法律文件中规定“成立”的要件和“成立”与否的法律后果，而第41条的“成立”概念在整部法律中为“孤条”，含义不明。而按照行政诉讼法的规定，行政机关不履行告知义务或者拒绝听取陈述、申辩，属于违反法定程序，其法律后果为撤销判决。但反过来看，违反法定程序又不仅仅限于这两种情形。“成立”一词不具有分类的意义，反倒了成为一种冗余的概念，徒增理解上的纷扰。新法第62条果断抛弃了这一概念，改为“不得作出行政处罚决定”，其实就是一种非概念化的判断。但更进一步讲，新法第62条在立法技术上也存在一定的缺陷，既然新法第44条、第45条（旧行政处罚法第31条、第32条）规定了告知、听取陈述申辩的法定程序，作为行政处罚程序的“一般规定”，行政机关就应当将其作为作出行政处罚决定的前置程序予以遵守。但新法却是在隔了很多条文以后，在“普通程序”的最后一条（第62条）规定其法律后果，逻辑上不是很清晰。这可能是新法在修改过程中尽量考虑与旧法的体例保持一致，是“没有办法的办法”。 旧行政处罚法第3条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”该条首次创设了行政行为的无效制度，具有很强的超前性，但是与行政行为无效的理论不一致，甚至引发无效行政行为与一般违法行政行为认定的混乱。2014年修改的行政诉讼法第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”为与行政诉讼法保持一致，新法第38条规定：“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”两相对照，新法实际上将“违反法定程序”作为行政诉讼法第75条中“等”外的情形予以单独表述，突出了法定程序的重要性。和行政诉讼法不同，行政处罚法是从行为法的角度予以规范，对程序标准设定严厉的法律后果，这在逻辑上更符合无效行政行为的本源，因为无效行政行为的法律后果不一定要等到诉讼中去确认。在这一点上，新法为在行为法上设立无效行政行为制度开了先河，今后还将会被行政许可、强制等法律予以借鉴。 当然，新法在立法技术上还是存在值得推敲的地方。例如新法第33条规定了违法行为轻微并及时改正等不予行政处罚、可以不予行政处罚的三种情形，而第57条又规定“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的”“违法事实不能成立的”两种不予处罚的情形。从该两条条文的内容上看，在“违法行为轻微”方面存在重叠，也存在区别；从该两条条文的性质上看，第33条为实体性规范，而第57条系对行政处罚决定书的类型进行规范，属于“普通程序”项下的规范。是否属于不予行政处罚情形应当属于实体性规范，而不应放到程序性规则中予以列明。笔者认为，第57条有关文字应当这样表述：“属于依法不予行政处罚情形的，作出不予行政处罚决定”。 总体而言，行政处罚法法律文本的前后变迁，反映了我国在立法技术上逐步规范、逐步严密的进程。可以说，新法的修改凝聚了立法工作者的匠心独运和精耕细作，值得我们认真学习和深度体会。 |
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