张兵：国土空间规划的知与行

2021年10月30日，第18届中国城市规划学科发展论坛上，自然资源部国土空间规划局张兵局长发表主题演讲“国土空间规划的知与行”。报告分为“转变、知识、行动”三部分，阐述了变化的规划环境赋予规划实践的新意义，结合正在开展的国土空间规划实践，深入探讨了规划工作者的知识与行动对新时期城乡规划学科发展的意义。

主题演讲人：张兵（自然资源部国土空间规划局局长）

（本文根据现场演讲内容整理，经报告人审定。更多详细内容请关注《城市规划学刊》2021年第6期）

1、转变

“多规合一”国土空间规划改革是生态文明体制建设的重要任务。2018年3月党和国家机构改革，2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。经过三年多的努力，“总体建立'多规合一’国土空间规划体系，落实国土空间规划顶层设计。”（陆昊，关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告，2021.10.21）

新制度环境对规划实践产生了四方面重要影响，正在改变规划形态。一是规划对象，拓展到了全要素和全域范围；二是规划目标，国土空间规划融合改革前多种空间类规划，统筹协调内容更多，目标更综合；三是规划过程，通过国土空间信息平台和国土空间规划“一张图”的支撑，规划工作终于实现编制-决策-实施-评估-反馈的连续过程，技术工作与行政工作得到高度融合；四是规划机制，规划面向空间治理，治理主体政府（中央与地方）-市场-社会-规划师之间的联动，不断塑造新的规划角色认知。

2、知识

回顾规划学科的演进历程，每一个历史阶段有代表性的技术和理论实践都会成为那个时期学科发展的组成部分。这种经验对于今天思考规划学科的发展是有启发的，一是规划工作者们积极适应和融入国家建设的需要，二是坚持不懈地追求规划的科学性。

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》强调，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间” ，提出“按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计”，“健全国土空间开发保护制度，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。” 规划工作者确实要深入思考，如何借助相关学科的理论知识和实践经验，提升当下规划统筹解决实际问题的综合能力，体现出“整体谋划”“综合考虑”“科学布局”和“高质量发展要求”。

当前，“统筹推进五级国土空间规划编制和三条控制线上下贯通落地，努力做到国家的'数’与地方的'线’和'图’一致。”（陆昊，自然资源助力全面建成小康社会新闻发布会，2021.10.29） 纵向维度，“全国-省-市-县-乡镇”国土空间规划在不同管理层次、不同空间尺度上有各自的分工，在市县总体规划层面三条控制线和约束性指标要落图落地，要确认是可操作的，以此来支撑全国和省层面有关底线约束管控的规划决策，这是自上而下和自下而上的反复过程。横向维度，多部门充分协作，对目标、规则、机制的协同研究，使规划成为政府的规划，而非部门的规划。上上下下、各个方面为此付出努力，正塑造国土空间规划的过程和新的工作形态。

张兵局长特别强调，“三区三线”划定不是数字游戏，而是落实战略意图、守住底线、体现控制线划定优先序（耕地和永久基本农田保护、生态保护红线、城镇开发边界）进而优化国土空间布局、促进资源节约集约利用的工作过程。“三线”划得科学合理，要建立在对优化国土空间布局深入研究的基础上。优化国土空间布局，首先是国土空间开发保护的战略问题，需要在过去空间发展战略规划方面的经验以及相关理论积累的基础上，就如何做好全域、全要素条件下的空间发展战略，提出简明的、可指导规划编制工作的要领。

在市县总体规划中，优化国土空间布局要重视城市，重视城市创新发展，重视城市内部与外部的整体关系和系统关系，城市与区域、城市与乡村、特别是城市内部各功能分区的空间结构和布局形态。三条控制线与城市内部“四线”（绿线、蓝线、紫线和黄线）有机衔接成为系统的空间管控。

3、行动

规划工作者要聚焦空间配置与土地使用/利用。一是强调在空间与土地使用中可持续发展(安全、环境、效率、公平、宜居)、维护公共利益和整体利益的价值观念。二是基于现行法律法规，研究不同规划层级土地使用/利用的规划内容，在国家-省的层级上突出政策性、战略性的引导，在市-县的层级上寻求相对的战略性、结构性和实施性的平衡。三是在衔接土地开发的操作性方面，基于自然资源调查、不动产登记、国土空间规划“一张图”等手段，在城市内部进一步完善控制性详细规划需要，在乡村地区依托县-乡镇-村庄的规划工具因地制宜地综合发挥用途管制和规划许可依据的作用。

新的条件下(如双碳目标、气候变化、生态保护、生物多样性)空间配置和土地使用的可持续性效应和机理成为规划学科的基础性理论问题，对支撑规划编制、实施管理、动态监测评估预警都有重要作用。如何优化空间布局、提高城镇和乡村土地节约集约利用水平、统筹存量与增量也成为国土空间规划实践中的重要问题。关于总体规划审批重点，2019年5月自然资源部就发布了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，明确一是总体规划的战略性，规划目标定位要体现国家战略；二是聚焦底线约束和控制性指标，这些要求要有传导性；三是相邻关系的审查，这就涉及空间与土地使用和国土空间结构布局的科学性；四是规划程序和报批成果形式，编审程序要合法合规。市县总体规划编制工作要聚焦在这些基本问题。同时，在总体规划中，不仅要完成国土空间开发保护的战略部署，而且还要重视城市公共服务和基础设施系统性、框架性的布局，使国土空间规划有效指导城市建设。

最后，张兵局长指出，建立国土空间规划体系并监督实施，规划工作者要兼容并包、继承发展，把包括城乡规划学科在内的相关学科的理论和知识充分调动起来，探索如何更好地满足国家现代化建设的需要。国土空间规划的工作体系应是一个多学科支撑的开放、协同、不断发展演进的体系。在党中央重大决策部署的引领下，按照自然资源部党组“连续、稳定、转换、创新”的工作要求，规划界应当围绕着规划工作的价值观念、主要任务和理论技术的核心问题共同发力，把这一轮的国土空间规划做好。

文章来源：城市规划学刊