苗生明：检察权应从“被动型”向“能动型”转变

作者：苗生明，最高检一厅厅长。

来源：《中国法学》，节选自《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》一文，注释从略；本推文题目为法官隔壁所加，部分段落为法官隔壁所分。

检察机关的法律监督属性决定了检察审查比法院审判具有更强的能动性。在刑事检察领域，审查逮捕、审查起诉等诉讼职权具有被动受理的特点，导致部分检察人员形成了消极被动的理念，并将之带入其他工作领域。如果过分依赖有关机关的移送或当事人的申请，会导致检察监督出现“无线索可查”或“无案可办”的局面。

面对法律实施特别是执法司法工作中存在的诸多问题，检察机关应建立“主动启动”和“被动受理”两种审查模式，既可以审查公安机关、法院移送的案件材料，也可以依照职权主动启动审查程序。主要包括：

第一，对民事、行政裁判进行类案审查。应充分发挥检察机关在专业判断等方面的优势，在获得党委和人大授权的基础上，将审查法院民事、行政类案裁判作为重要的监督手段。审查法院裁判是一种事后监督，重点不在于审判权运行活动的过程，应当将重点放在确有错误的生效裁决上，包括在认定事实、适用法律和遵守程序上是否合法，对于类似案件的处理尺度是否统一等，对于审查裁判文书仍不能查明的有关问题，可以依照法律规定行使调查核实权。

由于检察资源的有限性，对于案件数量极大的民事、行政案件不可能做到逐件审查，可以围绕一定时期内党和国家的重点工作，或者人民群众反映强烈的问题开展“外科手术”式的专项监督，如针对金融领域、环境保护领域进行专项监督。既要发现具体案件存在的问题，及时启动监督程序，更要着力发现民事、行政诉讼中存在的普遍问题，深入揭示产生问题的原因，提出对策建议，共同促进民事、行政审判水平的提高。

第二，对巡回法庭和专门法院进行专门审查。根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定，检察机关的监督范围既包括法院的判决裁定，也包括审判程序和执行活动的监督，属于一种全方位的监督。本轮司法体制改革以来，最高人民法院在全国共设置6个巡回法庭，负责审理跨区域重大行政、民商事案件。此外，在北京、上海等地还先后设置了金融、知识产权、互联网等专门法院。检察机关应加快推进专门检察院的建设或开展有针对性的巡回检察，有效开展专业化的检察审查工作。

第三，逐步拓展公益诉讼的审查范围。与刑事、民事、行政检察工作相比，公益诉讼检察工作具有更强的开放性。目前，公益诉讼被限定在较为严格的范围内，主要涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉保护等领域。虽然《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在列举检察机关提起公益诉讼范围时使用了“等”字，其含义是在没有明确授权之前，检察机关应审慎地在其他领域开展公益诉讼工作。

将检察公益诉讼的范围进行必要的限缩，是由公益诉讼工作开展的初期阶段决定的，由于检察公益诉讼工作尚处于起步阶段，需要在重要领域内摸索经验，待时机成熟时再由检察机关全面承担起公益诉讼的职责，是较为稳妥的做法。但是，党的十八届四中全会从强化对行政权力的制约和监督的角度强调了检察机关的监督职权，最终所期望实现的应当是检察机关在涉及国家利益和社会公共利益的全领域均承担起监督职能，而不仅仅局限于少数领域，“等”字的运用也为公益诉讼范围的扩大预留了空间。

对此，检察机关应尝试在与限定领域具有相当性、为人民所关切的范围内开展公益诉讼工作。如除食品药品安全领域外，探索其他与人民生活相关的互联网安全、电信消费等领域开展公益保护；在英烈名誉权保护之后，探索对未成年人、老年人、残疾人权益进行特殊保护等。

第四，精准行使职务犯罪侦查权。职务犯罪侦查本是检察机关的传统工作，随着《国家监察法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》的制定或修改完成，检察机关的职务犯罪侦查权经历了从“两反”转隶后的暂停行使，到目前的有限行使，其职权范围和行使方式发生了重大调整。对于职务犯罪侦查权的“有限性”可从三个方面进行把握：

(1)与诉讼监督的密切相关性。即限于检察机关在履行刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督过程中所发现的案件线索。(2)对象的特殊性和罪名的特定性。检察侦查权针对的是司法工作人员这一特殊对象，同时限定在《刑法》的14个特定罪名之内。(3)非专属性。检察机关可以侦查的职务犯罪案件，监察委员会也可以依法进行调查，包括司法工作人员在内的所有公职人员仍然都在国家监察机关的统一监督之下。

法律之所以规定为“可以由人民检察院立案侦查”，是因为存在监察调查权和检察侦查权的竞合，在这种情况下，需要具体问题具体分析，与监察机关的“职务犯罪全覆盖”做好协调配合。基于上述理解，检察机关在法律监督过程中不是自行“放弃”特定侦查权，而是要加强对诉讼活动的合法性审查，更加精准地行使特定侦查权。

当然，发挥检察审查的能动性还要注意保持其谦抑性，注意把握是否存在相应的法律依据，是否符合公共利益的需要，是否超过必要的强度，否则会突破其他国家权力的边界或者侵犯公民的合法权利。例如，当行政机关的违法行为侵害公共利益时，应优先通过检察建议的方式督促其履职整改，将提起公益诉讼作为最后的选择。公益诉讼案件审理过程中，如果被告人依法履行职责而使诉讼请求全部实现，人民检察院可以撤回起诉，以最优的成本达到“办理一案、治理一片”的效果。