“双循环”新格局下西部内陆地区参与经济循环的模式转型与规划应对

作者：张雪原、周君，中国城市和小城镇改革发展中心规划院

摘要：经济循环的方向对于区域经济布局具有巨大影响，在以国际大循环为主导的经济发展格局下，东部沿海地区凭借区位优势和政策优势率先崛起，西部内陆地区则长期处于产业体系的边缘。“双循环”新格局的提出，代表着经济形态要从以外向型经济为主逐步转向以内需型经济为主，西部内陆地区在国内经济循环中的重要性将进一步提升。文章分析了“双循环”新格局下经济循环方式的改变与西部内陆地区面临的机遇，认为西部内陆地区要融入“双循环”新格局，关键在于在国内大循环中通过畅通要素循环流动，与东部沿海地区形成更好的互动，从而深度参与国内国际产业分工。在此基础上，文章从产业互动、枢纽培育、通道建设和科技合作4 个方面探讨西部内陆地区深度融入“双循环”新格局的规划应对策略，并以宁夏为案例进行实证研究，以期对西部内陆地区的宏观政策制定及地方规划实践有所启示。

[关键词]双循环；新发展格局；西部内陆地区；经济循环；宁夏

[文章编号]1006-0022(2021)11-0021-07

[中图分类号]TU981

[文献标识码]A

[引文格式]张雪原，周君．“双循环”新格局下西部内陆地区参与经济循环的模式转型与规划应对[J]．规划师，2021(11)：21-27．

0 引言

构建以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局，是党中央应对国际国内最新形势变化提出的重大决策。改革开放以来，我国长期依赖参与国际产业分工发展国内经济，东部沿海地区凭借区位优势和政策优势率先崛起，西部内陆地区则长期处于经济循环的边缘。以国内大循环为主的“双循环”新格局的提出，意味着我国经济循环方式面临重大调整，这将有助于西部内陆地区规避外向型经济较弱、内外联动性不足等传统劣势，摆脱过去仅凭借资源能源参与区域产业分工的路径依赖。因此，正确把握“双循环”的时代机遇对加快形成西部大开发新格局、推动西部内陆地区高质量发展具有重大意义。

目前对于“双循环”的解读更多着眼于全国，对于地方的指导还不够强，因此从全国的局部着眼，探索地方如何融入“双循环”新格局具有重要的现实价值。本文试图从经济循环方式转变对区域发展格局的影响出发，着重解答西部内陆地区面临的新形势和新机遇，探讨如何从畅通要素循环流动的角度实现西部内陆地区在“双循环”新格局下的高质量发展，以期对西部内陆地区的宏观政策制定及地方规划实践有所启示。

1 经济循环方式的改变与西部内陆地区的机遇

1.1 东部沿海地区凭借国际大循环实现率先崛起

从历史来看，经济循环的方向对于区域经济布局具有巨大影响。我国改革开放以来所取得的成功，很重要的经验在于充分利用成本优势，积极参与国际分工，融入国际大循环，并发展出口导向型经济，形成资源和市场“两头在外”的经济发展模式，这推动了经济的高速增长。如果通过进出口总额与GDP 之比来衡量外贸依存度，我国外贸依存度从改革开放后开始显著增长，从1978年的9.65％提高到2006 年巅峰时期的64.24％ ，也就是在2008 年金融危机前达到巅峰。

在以国际大循环为主导的经济发展格局下，东部沿海地区凭借地理优势，大力发展以“三来一补”为代表的外向型产业，取得了发展先机。1987 年，针对国内农村剩余劳动力、老企业改造难题，王建教授首次提出“国际大循环”经济发展战略，主张通过发展劳动密集型、出口导向型加工业务来进一步开放中国的沿海地带，其目的一方面在于吸收剩余劳动力，另一方面在于引进外资发展经济。在此之后，国家层面正式确立沿海发展战略，鼓励沿海地区发展“大进大出”的外向型经济，通过在东部沿海地区建立经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区、出口加工区、保税区和经济开发区等，吸引生产力要素向东部沿海地区集聚；在投资方面，亦表现出明显的“沿海优先”倾向。据统计，“六五”计划(1986～1990年) 期间，在全国的固定资产投资中，东部沿海地区占56.5％，中部地区占28.8％，西部内陆地区占14.7％。从结果看，外向型经济规模表现出显著的区域梯度差异，1984 ～ 1990 年东、中、西三大地带占吸收外资总额的比重分别为88.2％、6.0％和5.8％ ，东部沿海地区吸引了大量人口、资金和土地等资源的聚集，实现了快速崛起。

1.2 国际大循环时代西部内陆地区的困局

在以国际大循环为主导的时代，一方面是市场和资源“两头在外”的国际循环模式，另一方面是“西部资源、中部劳动力、沿海生产与对外出口”的国内循环模式。由于外向型经济产业链条较短，东部沿海地区对西部内陆地区的带动作用实际上很弱。李善同研究发现，从省际流出额来看，西部内陆地区区外流出额中来源于东部沿海地区的增加值份额为10.59％，而东部沿海地区区外流出额中来源于西部内陆地区的增加值份额仅为2.80％，反映出西部内陆地区参与东部沿海地区生产分工的程度远小于东部沿海地区参与西部内陆地区的生产分工的程度(图1)。西部内陆地区更多作为东部沿海地区的劳动力和资源供给地，配合东部沿海地区参与国际循环，然而由于融入经济循环的深度不够，其经济发展动力不足。

图 1 西部内陆地区与东部沿海地区区外流出额构成示意图

从以往的发展历程来看，关于西部内陆地区的发展思路有3 种：一是直接的“造血”，包括大规模的中央固定资产投资和财政转移支付向西部内陆地区倾斜；二是“向西开放”，寻找西部内陆地区融入国际大循环的突破口；三是“梯度转移”，将沿海的加工贸易产业分梯度转移到西部内陆地区。然而，在实际的国际贸易中，东部沿海地区的区位条件不可取代，上述发展思路并没有收到良好的成果。首先，大量的财政转移支付和政府投资向西部倾斜，并不能从根本上解决东、西部地区发展不平衡的问题，反而容易导致西部内陆地区跌入“政策陷阱”；其次，经过多年的“向西开放”，西部内陆地区的开放型经济发展仍较慢，自“十五”时期到2018 年，其进出口总额的占比仅从3.29％增长至8.53％；最后，由于东部沿海地区的产业以外向型经济为主，在西部内陆地区落地物流等成本偏高，“梯度转移”的效果并不理想，产业结构升级难以实现。

1.3 西部内陆地区在“双循环”新格局中重要性的提升

近年来，我国外向型经济依赖度逐年降低( 在2006 年达到巅峰后，以2008年金融危机为标志节点，2019 年外贸依存度已下降至31.84％ )，国内循环与国际循环的主体地位出现扭转。2020 年，中共中央正式确立“双循环”新格局，并写入“十四五”规划《建议》，标志着我国经济循环方式的历史性转折。

“双循环”新格局强调以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进，代表着经济形态要从以外向型经济为主逐步转向以内需型经济为主。东部沿海地区依靠远洋海运建立起来的区位优势，仍继续在沟通国内国际“双循环”中发挥作用，但这一区位优势不再是其参与经济循环的绝对优势。西部内陆地区在国际经济循环中所处的区位劣势也将进一步被淡化，在国内经济循环中的重要性将被进一步提升。近年来，西部内陆地区的发展潜力不断显现，以人口集聚能力为例，西部内陆地区的人口占全国人口的比重在2010 年后开始呈现上升趋势，较具代表性的是成渝地区的迅速崛起。近十年间，成渝地区的生产总值取得了年均超过10％的增长率，电子电气仪表业在国内产业链条中的地位仅次于江苏。由此可见，在经济循环格局转变的过程中，西部内陆地区的发展潜力不容小觑。

2 “双循环”新格局下西部内陆地区参与经济循环的模式转

我国西部内陆地区资源禀赋独特，具有不可替代性，在扩大内需方面大有潜力可挖。在“双循环”新格局下，西部内陆地区将与东部沿海地区在生产、分配、流动、消费的各环节进行更为密切的经济循环协作，形成新的国内分工体系。西部内陆地区与东部沿海地区既可在供给侧互为支撑，实现产业链、供应链和价值链的互补，共同搭建先进、高效、安全及富有竞争力的现代产业体系，又可在需求侧互为市场，释放内需潜力，依托国内市场做强自主品牌，实现供需动态均衡。同时，由于国际循环的主要方向仍然是“向东开放”，东部沿海地区将继续发挥连接国际循环与国内循环的主导作用，而西部内陆地区也将通过“向西开放”在国内国际“双循环”相互促进中发挥重要作用。通过将原来东、西部相互分割的经济循环体系转变为高度一体化的国内经济循环体系，有助于提升国民经济体系的整体效能(图2)。

图2 西部内陆地区参与经济循环模式转变示意图

3 西部内陆地区深度融入“双循环”新格局的规划应对

西部内陆地区融入“双循环”新格局，关键在于在国内大循环中，通过畅通要素循环流动，与东部沿海地区形成更好的互动，从而深度参与国内国际产业分工。首先，应从“梯度转移”向“分工互补”转变，重新考量各地优势资源禀赋和产业发展潜力，建立与西部内陆地区资源禀赋相匹配的高质量产业体系，与东部沿海地区形成高水平分工，优化经济循环路径，引导要素向更合理的方向流动；其次，应着力培育城市群和中心城市，形成高质量发展、要素高效率集聚的空间载体，打造“双循环”的枢纽；再次，应加强通道建设，为物资、人员和信息等要素畅通无阻地双向流动创造条件，最大限度地降低循环阻力，减少要素流动成本；最后，应强化东、西部地区的科技合作，利用东部沿海地区已形成的优势科技资源，推动形成西部内陆地区的自主创新体系，为畅通经济循环进行技赋能( 图3)。

图3 西部内陆地区融入“双循环”新格局的规划应对框架图

3.1 产业互动：高水平分工协作，形成高质量产业体系

长期以来，在国际大循环的经济战略导向下，我国的经济循环方式主要为东部沿海地区发展外向型经济参与国际产业分工，西部内陆地区与东部沿海地区及国际市场均没有建立紧密、高质量的产业互动。西部内陆地区依托丰富的能源资源等要素，参与东部沿海地区外向型经济的垂直分工，主要发展以原料加工产业为代表的资源密集型、劳动密集型产业，这类产业一直存在产业链条短、技术含量低和带动能力弱等问题，处于价值链分工的低端环节，导致西部内陆地区与东部沿海地区存在很大落差，而这种落差并没有为西部内陆地区的产业发展提供足够的“梯度转移”动力。

西部内陆地区的资源条件独特，有东部沿海地区不可替代的优势，要实现西部内陆地区产业的高质量发展，关键在于转变传统的“梯度转移”思想，不再以承接东部沿海地区淘汰转移的产业为发展路径，而是依托独特的资源禀赋，发挥比较优势，专注内需市场，以高质量发展为引领，注入高新科技，着力提高产业技术水平，与东部沿海地区形成优势互补，实现高质量的水平分工，从而提升价值链。作为我国能源矿产富集的地区，西部内陆地区可以考虑将资源开发与高科技产业发展相结合，对本地及“一带一路”国家的资源和能源进行深加工，建立现代能源工业体系、新材料工业体系；依托广袤的土地资源和风、水、光组合资源，布局清洁能源产业，应对“碳达峰”“碳中和”；依托优质的农牧产品，建立现代绿色食品工业体系。

3.2 枢纽培育：以城市群、中心城市为“双循环”枢纽，优化要素空间配置

西部内陆地区空间广阔、人口稀少，不同地区的自然资源禀赋差异巨大。一方面，成渝城市群、关中平原城市群等区域的发展条件优越，人口、经济集聚能力强，产业发展势头良好；另一方面，还有大量不适宜人类居住和工商业开发的地区，这些地区的经济发展落后，存在生态环境脆弱、“一方水土养育不了一方人”等问题。如若将资源进行均匀配置，不仅会提高成本及降低发展效率，还将难以摆脱低端生产的困境，造成经济循环的阻梗。根据国际及国内经验，在城市化过程中，人口、产业都持续向城市群、中心城市集聚，城市群、中心城市也日益成为先进生产要素和内需市场的主要载体，是地区发展的增长极。相比东部沿海地区，西部内陆地区城市群发育不足，尤其是胡焕庸线以西的地区，城市群普遍存在聚集能力较弱、竞争力不足的问题。因此，应着力在西部内陆地区培育发展一批集聚能力强、辐射带动作用明显的城市群和中心城市，形成其融入“双循环”格局的枢纽。

在西部内陆地区培育发展城市群和中心城市，首先应优化资源配置的空间布局，让人口、经济和资源环境承载能力相统一，提升城市群、中心城市的经济和人口承载能力，让空间资源配置达到最优。其次，城市群的实质是经济社会密切联系的城镇组合，建立城市群内部畅通高效、有机互动的要素流动体系，重点是要推动城市群产业布局、基础设施建设、公共服务供给和环境保护的一体化。最后，应建立城市群和中心城市联动发展的格局，以成渝城市群和关中平原城市群为南北核心，联动兰州—西宁、宁夏沿黄、黔中、滇中等城市群，提升城市群和中心城市对周边地区的资源优化配置能力，辐射带动周边地区的经济社会发展。

3.3 通道建设：打通循环堵点，降低要素流动成本

高效的通道体系是国民经济循环的基础环节和重要依托，有利于将更多资源要素顺畅地引入国内国际经济循环，为产业布局的优化和产业分工的深化提供助力。当前，西部内陆地区的综合立体交通网络对国民经济循环的支撑能力不足，各种运输方式衔接融合不够，存在转换效率偏低、多式联运发展滞后和末端循环不畅等问题。与此同时，物流发展水平、市场环境等多重因素导致结构性、制度性成本偏高。在能源通道方面，西部内陆地区是我国可再生能源开发的重点地区，然而并网消纳难等问题普遍存在，“弃水”“弃风”“弃光”的情况日益严重，可再生能源电力输送水平亟待提高。在信息网络方面，东、西部地区的“数字鸿沟”现象日益明显，信息化、数字化方面的差距逐渐拉大，在新时期进一步加剧了地区间的“经济鸿沟”。

因此，亟需全方位打通西部内陆地区联通内外部要素的“血管”，着力破解其对外联系的瓶颈制约。具体而言，应从降低要素流动成本的角度出发，疏通节点城市间货物、能源和信息的流通共享渠道，在优化综合立体交通网络布局的基础上，加强核心枢纽、主干线路、区域仓储分拨中心和终端配送节点的统筹协调，提高各种运输方式的衔接效率，加快形成统一开放的交通运输市场。同时，应加快推进西部内陆地区可再生能源电力跨省、跨区输送和输电通道建设，加强西部可再生能源电力生产地区与东部消费地区的协调联动。此外，要重点关注西部内陆地区的信息网络建设，加快构建以新一代互联网为基础的现代新型基础设施体系，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设数据中心，持续推进国家级互联网骨干直联点扩容。

3.4 科技合作：强化外源技术导入，以科技赋能价值链提升

当前我国正处于从投资和外向型经济驱动向科技创新驱动及内需拉动转型发展的重要阶段，科技创新对区域经济的带动和贡献作用已逐步超过投资与外向型经济的贡献。据研究，我国东、中、西三大地带的科技创新投入和产出呈现出极为明显的梯度差异，代表创新投入的R&D 支出、科技财政拨款和R&D 人员等指标，以及代表创新产出的专利申请数、高新技术产业产值和技术市场成交额等指标，其省区差距远大于经济水平的省区差距。在科技创新能力重要性不断增强的发展形势下，科技创新能力的差距将成为下一个发展阶段经济发展水平差距扩大的关键原因。东部沿海地区与西部内陆地区在科技创新能力上的差距将进一步强化“沿海—内陆”梯级格局，导致区域差距进一步拉大。因此，单纯加大对西部内陆地区的资金投入，将难以显著缩小区域差距。

由于创新活动的空间选择及创新成果转化的空间指向都具有较强的“粘性”，自主创新通常发生在拥有特殊条件的地区，如人力资本和知识储备丰富、交通区位便利、对知识信息处理的能力强及产业集群发展较好的地区，这种对优良环境的依赖性导致了单纯依靠市场力量将难以实现创新要素在空间上的转移，而亟需靠外力推动西部内陆地区的技术引进，促进区域之间创新主体的知识流动，并有效地将知识转化成商品。因此，应依照产业和企业发展的现实需求，积极向科技创新能力较强的地区引进技术，并提升外源技术吸收能力，扶持、推动重点产业创新链条的形成，实现技术在西部内陆地区的产业化。同时，应鼓励东部沿海地区与西部内陆地区以科技成果转移转化、新型产业业态培育等为切入点，共建创新联动工作平台、产业合作基地和资源深加工基地。在人才方面，亦可以采取“高级人才以引进为主、初中级人才以培养为主”的战略，根据经济发展的需要，采用多种灵活方式，积极引进一批急需的高级专门人才和实用型人才，以人才助力西部内陆地区的产业体系升级。

4 案例研究：宁夏融入“双循环”新格局的战略选择

宁夏位于我国西北内陆地区，地处黄土高原与内蒙古高原的过渡地带，从西面、北面至东面，被腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、毛乌素沙地相围，南面与黄土高原相连，特殊的环境特征造成了宁夏相对闭塞的对外交通及经济社会联系。区域内自然资源禀赋差距大，自南向北分为3 个地理地带：北部引黄灌区为平原地区，由于长期的黄河灌溉，形成著名的“塞上江南”，人口密度较大；中部为缓坡丘陵地区，干旱少雨，风沙侵蚀严重，人口稀少；南部为黄土丘陵地区，水土流失严重，历史上著名的“西海固”贫困地区便位于此，人口承载超负荷(图4)。在北部地区形成的宁夏沿黄城市群是国家“两横三纵”城镇化发展格局的重要节点，与关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆和天山北坡城市群并列为西北地区五大城市群，是带动西北地区发展的重要增长极，但宁夏沿黄城市群与周边城市群相比，经济实力相对较弱。

图 4 宁夏地理条件与人口密度分布图。资料来源：《宁夏资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价报告》《宁夏人口与城镇发展研究报告》。

从产业结构来看，宁夏虽然建立起以煤炭、电力、化工、冶金和有色金属等行业为主导的重工业产业体系，但是初级产品及原材料产品的比重较大，产业科技含量不高，2019 年R&D 经费投入强度仅为1.45％，与全国平均水平(2.23％ ) 有很大差距，其参与经济循环处于较低水平，主要以能源资源及以此生产的原材料服务东部沿海地区的国际循环。从国家对宁夏的直接“输血”式帮扶来看，力度不可不谓之大。2019 年宁夏地方一般公共预算收入占一般公共预算支出的29.5％，中南部山区更是达到了93.2％，然而大量“输血”式资金投入对于提升宁夏价值链地位的作用有限。宁夏承接东部沿海地区产业转移一直未获得较好成效，即使有转移，产业层次也较低。为增强宁夏的内生动力，国家赋予宁夏“内陆开放型经济试验区”的“金字招牌”，但由于西部内陆地区在国际贸易中的天然劣势，宁夏外向型经济并没有明显起色，2019 年以货物进出口总额衡量的外贸依存度仅为6.42％，主要出口商品为铁合金、双氰胺、金属锰等“原”字号产品。

总体来看，宁夏参与经济循环的份额较少、层次较低，处于价值链分工的较低地位，亟待在国内大循环中与东部沿海地区建立起更为紧密的经济社会联系，并进行高水平分工，以此来推动自身的高质量发展。

4.1 与东部沿海地区形成高水平互补发展的产业体系

宁夏须与东部沿海地区尤其是京津冀、长三角、粤港澳大湾区建立起更广泛、更深度的合作联系，深度挖掘宁夏的土地、能源、气候和自然景观等优势资源，提升价值链地位，促进更高水平的产业分工与协作；积极发展数字经济，以中卫西部云基地为核心，为大规模数据要素基础设施建设预留空间，与东部沿海地区形成“东数西算”的协作格局；发挥宁夏风、光、热资源丰富及土地广阔的优势，布局新能源产业，建设国家重要的“西电东输”基地，确保国家能源安全；依托丰富的传统能源资源，打造现代能源工业体系；升级原材料产业，培育新型化工、新型材料工业，积极开发高技术含量、高附加值的高端材料产品；优化农牧产品生产布局，在资源环境承载能力允许的情况下开发优质农牧产品，既保障了优质农业空间不被侵占，又能形成面向东部市场的农牧产品生产加工基地。

4.2 培育宁夏沿黄城市群循环枢纽

2018 年，宁夏沿黄城市群的常住人口为435.55 万，占自治区的65.91％，而GDP 为1255.83 亿元， 占自治区的85.67％，经济—人口比值为1.30，意味着在更高的经济回报吸引下，中南部地区人口仍将继续向北部地区转移。因此，应促进各类要素合理流动和高效集聚，增强银川和宁夏沿黄城市群的经济与人口承载能力，培育循环枢纽。具体而言，应建立跨地区的土地指标交易制度，推动中南部地区与沿黄城市群进行用地指标交易，使优势地区有更大发展空间；在宁夏沿黄城市群建设“飞地”园区，探索“中南部地区出土地指标和劳动力、北部地区建设运营管理、财政收入双方分成”的合作模式；构建一体化的空间发展格局，重点推动银川城区—永宁—贺兰、石嘴山大武口—平罗—沙湖、吴忠利通—青铜峡3 个一体化发展区的建设(图5)。

图5 宁夏沿黄城市群城镇一体化发展示意图

4.3 畅通东向经济循环通道

首先，进一步完善区域通道，强化与东部沿海地区尤其是京津冀、长三角、粤港澳大湾区的交通联系，重点通过现代化高铁网建设，搭建与东部沿海地区联系的快速通道，缩短由空间距离带来的较长运输时间。其次，强化包兰、京藏通道的通行能力和通行速度，通过太中银、青银和定武等通道连接山东半岛沿海城市，通过宝中、福银等通道连接关中平原城市群，进一步与长江中游、长三角、粤港澳大湾区及海峡西岸城市群进行衔接，构建宁夏面向东南经济发达区域的快速运输大通道。再次，加大特高压电网建设力度，进一步扩大电力外送消纳能力，为开展“西电东输”能源合作打好基础。最后，加快5G、工业互联网等新型基础设施建设，构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施网络，提升信息传递效率和处理水平，为催生数字经济新业态创造条件。

4.4 利用东部科技资源为宁夏发展赋能

宁夏科教能力薄弱，若要完全依靠自身循环累积发展，则很难实现科技水平的跃升，因此须借力东部沿海地区的高水平科技成果来提升本地科技水平，为经济高质量发展赋能。通过联合研发、成果转化、人才培养和平台共建等，与东部沿海地区开展全方位合作；柔性汇聚创新资源，以引进科研机构与在外地建设研发平台两种方式，搭建东部科技资源进入宁夏的通道，鼓励企业在东部沿海地区建设“飞地”实验室，实现区外研发孵化、区内转移转化；发展“周末工程师”“网络办公”等模式，吸引东部沿海地区的科技人才参与宁夏科研项目；建设一批中试基地，完善知识产权交易市场，引进东部沿海地区的科技成果并进行本地转化。

5 结语

改革开放以来，我国在参与国际大循环的过程中获得快速发展，东部沿海地区通过发展“两头在外”的外向型经济获得发展先机，而西部内陆地区则因参与经济循环不足而在价值链分工中被边缘化、低端化。随着“双循环”新格局的提出，西部内陆地区将获得更深度参与经济循环的机遇。西部内陆地区应以此为契机，与东部沿海地区互为市场，通过产业互动、枢纽培育、通道建设和科技合作，在西部内陆地区与东部沿海地区之间形成良性的经济循环，以此推动西部内陆地区经济高质量发展。本文选取了宁夏作为案例进行研究，分析了宁夏参与经济循环面临的困境，并提出应对措施。需要指出的是，我国西部内陆地区地域面积广阔，西北与西南资源禀赋和区位条件差异巨大，不同地区有自己独特的问题、机遇及发展路径，不能一概而论，还需对“双循环”新格局下的其他地区尤其是西南地区的应对路径进行更深入的实证研究。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2021年11期