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1. 引言 2018年底，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“ 国务院国资委”）印发了《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“ 《央企合规指引》”）。这是国务院国资委在相继发布《关于全面推进法治央企建设的意见》以及《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》，辅以对5家中央企业的合规管理体系建设试点进行总结 [1]，经过长期充分的研究论证所形成的正式且具有重要指导意义的《央企合规指引》。 虽然该《央企合规指引》系针对中央企业而印发，但是在《央企合规指引》第二十九条中明确指出，“ 地方国有资产监督管理机构可以参照本指引，积极推进所出资企业合规管理工作”。在中央文件印发之后，紧接着多个地方国有资产监督管理委员会（以下简称“ 地方国资委”）也就国有企业合规体系建设及搭建问题逐步颁行了各项文件。例如，北京市国资委发布了《市管企业合规管理工作实施方案》，上海市国资委发布了《市国资委监管企业合规管理指引（试行）》，山东省国资委发布了《省属企业合规管理指引》，江苏省国资委发布了《省属企业合规管理指引（试行）》等。因此，此份《央企合规指引》也被视为推动中央企业合规体系建设乃至全国国有企业合规体系建设的里程碑式事件。更有人认为，2019年是真正意义上的国有企业合规元年。 从国务院国资委发布的文件以及部分省级地方国资委所推行的相关试点工作来看，监管层面对国有企业合规的认知并非是一蹴而就，而是一个逐渐发展的过程。而合规认知的变化对于国有企业又有何影响？对于这些问题，本文将在接下来的内容里进行详细的阐述。 2. “大合规”时代下国有企业“合规”工作的内涵 2.1. “大合规”时代对合规的定义 国有企业合规业务在过去几年经历了快速成长，究其原因，是因为不论从国家监管的层面，还是国有企业自身都日益注重营商环境。国有企业对合规的认识也不断深入，对合规工作重要性的理解和全球其他国家形成了一定程度上的共鸣。因此国有企业合规的定义也从以反腐败、反商业贿赂和进出口管制等具体领域进而不断拓宽外延，从本质上发生了变化，扩大了工作范围。 当前国有企业体系下的合规概念相较于传统观念的认知，已经有了较大的突破。《央企合规指引》的出台，正式明确了中国国有企业合规的定义。即根据《央企合规指引》第二条规定：“ 合规，是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”。这一定义也被各地方国资委多次援引和确认，在上海市、山东省和江苏省等地出台的具体文件中，对于合规概念定义的表述与《央企合规指引》完全一致。 结合这一定义，笔者建议对于国有企业合规工作中的“规”应当分为若干层次来梯度式理解。第一层是法律法规，即，国有企业应当遵守中国和海外业务经营所在国的法律法规及监管规定，还要遵守双方或一方已加入的国际条约的具体规定。第二层是规章，规章包括企业内部规章，如公司章程、企业各项具体的制度等，也包括国有企业涉及的组织章程。在各组织章程中，结合国有企业的自身性质，我们尤其不能忽视《中国共产党章程》等文件在国有企业合规中的重要性。近年来响应国家号召，国有企业公司在章程的修订工作中，已着重明确党组织在国有企业中的职权并深化党章影响，党建工作已经在企业内部自上而下如火如荼地开展。对于其他国有企业，加强党章合规也已成为大势所趋。第三层是规范，规范的表现形式可能是具体的，如行业行为准则；也可能是概括的，如基本的道德规范、职业操守等。 2.2. 合规与合法的关系 如前所述，对于合规内涵要义的理解已经包括了三个层次。在这三个层次之间，“合法”是第一层次，即对于“合规”最为具体、最为直接的基本要求。这也就体现了“合规”与“合法”的第一层关系，即在内容上，“合规”中包含了“合法”，“合规”概念的范畴相较于“合法”有所外延（如下图所示）。通常来说，法律的强制性规定是一个企业的最低行为标准。但在当前国有企业合规的语境下，合规范围扩大到了国企经营的方方面面。除了法律法规的要求，要达到“合规”的要求，还需要满足行业准则、组织规章、道德规范等一系列具体或概括性的要求。 从内容上来看，合规包含了合法，但是从重要性来看，两者已然是并重的关系。从各项文件的变化中明显可以看出，从最早开始要求国有企业合法经营，到现在要求国有企业既要合法，又要合规经营。国有企业合规经营已经与国有企业合法经营并重。 3. “大合规”时代下对国有企业合规认知的转变 3.1. 大合规时代前的合规认知 在传统意义上的合规概念中，与合规联系最紧密的可能便是根据美国法律（例如美国反海外腐败法，The U.S. Foreign Corrupt Practices Act）涉及的反腐败、反商业贿赂、进出口管制和公司高管的刑事责任等业务领域。由于长臂管辖的缘故，所有的美国企业在中国的子公司、分公司甚至关联公司都需要遵守美国法律的相关规定，因此也孕育而生了与美国法律密切相关的合规业务领域。 3.2. 对合规认知进行转变的需要 尽管合规业务在国内的起步被局限在较为狭小的范围内，但是根据笔者所梳理出的国务院国资委和省级地方国资委出台的各项关于国有企业合规管理相关的规范性文件（见附件一）后不难发现，无论是业务领域的分布，抑或是合规理念在企业文化中的地位， 我国国有企业监管部门正在探索并尝试一条与传统合规概念所完全不同的、适用于中国国有企业的合规体系及落地办法。 笔者认为，随着国家对于合规这一概念认识的不断加深，实务界对于合规的理解也要随之转变并且更加深入。实务界，尤其是专业律师群体对于合规的认识不应再局限于最初的反腐败、进出口管制和刑事责任等具体业务领域。 专业律师群体对合规认知的转变有利于我们在深入理解《指引》等文件精神的基础上，更好的开展国有企业的合规工作，帮助国有企业塑造良好的国际营商形象，辅助我国国有企业在海外市场行稳致远。这有利于在复杂的国际环境及周边局势中保护我国国有企业及国有资产的安全性，确保在复杂的多边法律对抗中能够“打得赢，站得住，有理有据”。 4. “大合规”时代下国有企业合规的要求 笔者认为对于我国国有企业合规的认知要跳出原有法律业务领域的限制，从一个更宏观的角度来认知国有企业合规概念。合规既不只是反腐败、进出口管制和刑事责任等具体业务领域，也不只是与“公司治理”和“政府监管”相关的众多业务领域的简单交叉。 合规在我国，特别是对于中央企业/国有企业而言，是一个具有战略意义的根本性要求，是一个性质化、制度化、全面化的要求。强调国有企业合规工作的开展，其本质是全面推进“依法治国”工作的具体落地表现之一。 国有企业合规体系建设的完成度及成熟度，应当成为检验我国国有企业是否具有在复杂国际环境下行稳且致远的试金标杆之一。 4.1. 国有企业合规的性质化要求 结合《央企合规指引》中对合规的内涵要义的阐述，笔者认为“大合规”时代下国有企业开展合规工作的核心在于，合规指向的不再是一个单一的领域，而是企业运营的全方面、全流程，“合规经营”是同“合法经营”一样的对企业性质化的具体要求。 为了提前避免风险、解决可能出现的合规问题，提升企业的核心竞争力，保障企业持续健康发展，实现企业的“合规性”，国有企业合规管理也应与合法管理在日常经营上并驾齐驱。 国有企业实现性质化合规，意味着由表及里的“焕然一新”，意味着企业要进行一次深层的“自查”与“净化”，剔除所有纰漏与隐患。但也意味着接下来的经营会更加稳健，更加无懈可击。 4.2. 国有企业合规的制度化要求 国有企业合规的制度化要求早在2015年印发的《关于全面推进法治央企建设的意见》中便有所体现，国务院国资委明确要求中央企业“加快提升合规管理能力，建立由总法律顾问领导，法律事务机构作为牵头部门，相关部门共同参与、齐抓共管的合规管理工作体系，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则”。 [2] 合规的制度化要求体现在，企业需要建立起良好的公司治理结构与合规行为标准，明确企业预防内部违法违规行为的机制与责任。企业要从合规管理的角度将已有的内控、内审、法律风险管理等部门的相关工作职能整合起来，明确合规监督机制，设置独立的合规管理组织体系。对于国有企业而言，合规并不是零散的对某些监管的应对，而是一整套完整、成体系的合规制度。 具体说来，国有企业合规制度的搭建应当至少包含以下方面的内容：建立独立完善的合规管理制度，包括组建合规管理团队并与法务、党建等部门积极配合等；建立合规风险的防范制度，包括确定合规风险、进行合规风险评估、进行合规培训等；建立合规风险识别制度，包括合规风险报告、合规审查、内部合规监测等；建立合规风险应对制度，包括内部调查、纪律惩戒、与内部漏洞修复等。 4.3. 国有企业合规的全面化要求 国有企业合规的全面化要求，体现在合规要落实到企业日常运营的各个具体领域。在国家文件的层面，《央企合规指引》中明确了加强对以下重点领域的合规管理：市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴关系等。 在各省管理的国有企业的层面，除了响应国家对中央企业的管理要求之外，部分地区的国有企业合规概念所涵盖的领域进一步扩大。如江苏省发布的《省属企业合规管理指引（试行）》，除《央企合规指引》中的重点领域外，还增加了如下重点领域：公司治理、合同管理、信息安全、礼品与商务接待和社会捐赠与赞助。根据梳理可以看到，当前国有企业的合规领域已经有了极大的拓展，本质上来说企业日常运营所涉及到的各个法律领域都被纳入了合规的范围。 这里需要注意的是，虽然上述文件中对重点领域进行了具体罗列，但并不意味着一些其他的领域不在国有企业合规工作覆盖的范围内。如《央企合规指引》中没有提到的数据合规，在《网络安全法》等一系列涉及数据的法律法规施行以来，数据合规也是现在的一个热门的话题，数据及其网络信息传播在现在的互联网时代的意义不言而喻。数据合规也是国有企业合规经营中绝不可或缺的一个板块。由此可见，国有企业合规的全面化要求至少涵盖了合同管理、市场交易、安全环保、信息安全、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴关系、对外捐赠捐助等多个领域。 国有企业合规的全面化要求，不是局限在于具体的文件中明确了哪些具体领域，也不是目前法律业务领域的简单叠加，而是只要国有企业在合规经营、合规管理、运用合规进行海外投资中可能涉及到的领域，都要遵循合规的全面化要求。 综上所述，笔者在当前语境下探讨国有企业合规时，不应再局限于反腐败、进出口管制、白领犯罪等具体领域，而应该充分认识并理解， 全面深化合规工作是对国有企业的性质化、制度化、全面化的要求，包括合规经营、合规管理、运用合规进行海外投资等全方位的内容。这才是“大合规”时代下，对于国有企业合规的准确认知。 深化合规要求，将成为和“合法经营”平行的性质化概念，而不再是一个单独的具体律师业务领域，我们需要以更宽广的视野来重视及开展国有企业的合规工作，确保高质量的合规经营成为国有企业“走出去”的前提考核。
附件一： 在近年来国有企业合规运营管理日益受到关注和规范的背景下，本次法律检索就中央和各地方对国有企业合规管理制定的规定或专门文件进行检索，并汇总如下，以供参考：
[1]五家试点中央企业分别为中国石油、中国移动、中国中铁、招商局集团和东方电气。 [2]国务院国有资产监督管理委员会.关于印发《关于全面推进法治央企建设的意见》的通知(国资发法规[2015]166号) [EB/OL].(2016-01-13) [2020-03-[3]. http://www./n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html |
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