王张华，等丨互联网企业参与数字政府建设：角色定位与制度安排——基于角色理论的分析

转载请注明“刊载于《电子政务》2021年第11期”。

引用参考文献格式：

王张华，周梦婷，颜佳华. 互联网企业参与数字政府建设：角色定位与制度安排——基于角色理论的分析[J]. 电子政务，2021(11): 45-55.

摘　要：数字政府建设是数智化时代国家治理的重大命题。随着数字政府建设进程的不断深入，互联网企业的作用越来越突出，扮演着不可或缺的重要角色。基于“共建共治共享”的角色框架，以“契约”“制度”和“利益”三种要素为连接纽带，阐明互联网企业的服务平台搭建者、公共事务治理者和公共价值增益者角色。在合作互动过程中，互联网企业面临着“公私”角色冲突、“主次”角色差距和“放管”角色模糊的难题，导致合作的信息共享基础薄弱、责任边界难以界分、潜在数据滥用和技术失控风险等现实困境。为此，亟需构建起政企良性互动机制，明确互联网企业参与的合法性地位，打通制度性参与通道，激发内源性参与动力，建立持续参与的保障体系。

关键词：数字政府；互联网企业；角色定位；角色理论；制度安排

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2021.11.005

近年来，推动政府治理向数字化、智能化和智慧化转型，逐渐受到各国政府的普遍重视和关注，纷纷加快数字政府建设进程。我国也在进一步加快数字政府建设，积极研判数字政府建设中潜在的系统性问题，科学架构数字政府建设的顶层框架。党的十九届五中全会提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”[1]；正式发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”[2]，对数字政府建设水平提出了更高层次的要求。由此，如何有序推进数字政府建设，提升数字政府建设水平，已经成为各级党委和政府必须思考和谋划好的一项重大改革，也是学术界必须加以深入研究的重要议题。

在数字政府的生态中，政府自身、企业、社会组织、公众等都是不可忽视的相关利益主体，其中企业又是非常特殊和重要的参与者，因为企业尤其是互联网企业作为外在的参与者，承担着数字政府建设中部分核心技术的开发、运营和维护工作。事实上，大量参与数字政府建设的互联网企业，凭借自身在技术和专业人才上的独特优势，已经从政府手中获得了部分特定的公共治理权限。然而，这种权限的获得，仍然面临着合法性以及公众信任等现实问题。同时，还有一点也不容忽视，作为重要的市场主体，企业组织天生的逐利性与数字政府所追求的公共性之间存在着潜在的冲突和张力。当需要重新审视企业在数字政府建设中的角色时，这些问题不可回避且必须解决。因此，对企业参与的重要性应该予以重点关注和分析，企业参与的价值和意义虽然得到充分的肯定，但是对于企业的角色定位尚不明确，企业参与的合法性地位有待进一步确认。具体来看，企业应如何介入数字政府建设，在其中又该扮演怎样的角色？以及扮演好参与者角色要跨越哪些障碍？这些问题都有待进一步深入研究。本文将分析视角聚焦于“互联网企业”这一典型主体，基于角色理论的基本逻辑，厘清互联网企业在数字政府建设中应当扮演何种角色、可能面临的现实困境以及如何在制度设计上予以回应，激发互联网企业助力数字政府建设的巨大能量，提升数字政府建设水平。

一、互联网企业参与数字政府建设的研究与实践概况

党的十九大以来，中央将建设数字政府上升至新的战略高度，各级政府也在积极地谋划本区域数字政府建设。数据显示，已有二十余个省级政府发布了本区域的数字政府建设方案和意见，与企业尤其是互联网企业展开合作被视为未来数字政府建设的重要方向。从各地实践来看，互联网企业参与有效地助推了数字政府建设进程，阿里巴巴、腾讯、百度等大型互联网企业在数字政府建设中发挥举足轻重的作用，扮演极为重要的角色。互联网企业将自身技术开发和平台运营等优势同数字政府建设目标相结合，为数字政府建设提供了强大助力，是连接政府公共服务和公众需求的重要介质。互联网企业既是新一代信息技术开发和应用的重要载体，还是人们融入数字社会的必要依赖，打造服务高效、治理精准和决策科学的数字化政府必然离不开互联网企业的深度支持，加强同互联网企业的合作是提升数字政府建设水平的重要方向。

第一，互联网企业参与数字政府建设的必要性。数字政府建设是实现政府数字化转型的重要抓手，是新一代信息技术引发的政府系统性变革。数字政府建设可以视作数字技术与政府治理的深度融合过程。为此，从静态的政府能力和动态的实践过程双重视角探讨互联网企业参与数字政府建设之必要性。一方面，政府自身存在着技术供给能力薄弱和人才贮备不足的现实问题，引入互联网企业参与是打造“数字政府”的客观需要。有学者指出，政府数字化转型面临着软硬件基础薄弱和人力资源缺乏等现实问题[3]，促使政府积极主动地寻求与企业的合作，以缓解自身在技术能力和人才积累上的不足。也有学者从“数字政府”特性出发，指出数字政府建设是一项跨部门、跨层级、跨区域的系统工程，具有牵涉面广、业务关联性强、协调需求大等特征，由政府大包大揽“自建自管”的做法不切实际。[4]另一方面，学者们通过案例分析，聚焦数字政府建设过程中企业参与存在着水平有待提升、效能有待优化的现实问题。有学者通过对“广东省数字政府改革”的案例考察，发现政务云平台效能有待进一步提升、多元主体参与“数字政府”改革的情况不佳等问题。[5]有学者通过分析“云上贵州”政务数据平台，发现市场化的建设模式，潜在带来商业化和公共性交织，潜在公共性流失的隐忧。[6]也有学者强调在数字政府建设过程中，特别需要处理好政府与企业之间微妙、复杂和动态的关系。[7]也有学者基于跨界治理理论，为推进数字政府建设提供制度建设和跨界合作的方法论依据[8]，突出了数字政府建设中政企合作的必要性。积极探索政府与企业的新型共建关系是未来提升数字政府建设水平的重要方向。

第二，互联网企业参与数字政府建设的影响因素。学者们集中从利益、责任与合作能力三个维度探讨互联网企业参与数字政府建设的影响因素。有学者从利益视角出发，指出利益的获得驱动互联网企业参与，认为“数字政府”的系统性、协同性价值，吸引着互联网巨头参与进来并试图借助“数字政府”这一关键舞台，将自身平台的价值完全释放。[9]也有学者从过程视角分析利益对企业参与的影响，指出企业可能利用“数字政府”的身份便利，将自身利益植入政府规则，以隐秘的方式凌驾于政府和公众之上。[10]此外，有研究从社会责任视角出发，认为互联网企业有责任参与其中，以增进数字政府建设的社会福祉。如有学者认为涉及重大民生行业的大型互联网平台企业，政府需要从政策上加强引导，以增强互联网企业的使命感和责任感。[11]有学者从互联网企业的内在属性出发，指出“平台企业具有一般企业的本质属性，是经济属性与社会属性密不可分且相互融合的组织，双重制度逻辑的共融共生使得平台企业社会责任具有内生的正当性”[12]。还有学者认为互联网企业是网络空间的创造者，也就有责任承担经济目标之外的部分社会责任。[13]与此同时，有学者从合作能力出发，发现数字政府建设中政企合作展开受到诸多因素限制，如政企合作的管控能力不足，政府对社会力量缺乏信任，政企合作的规范体系不健全[4]，且政企利益差异明显和权责界定难也是数字政府建设的合作瓶颈[14]，缺乏完善的法律法规、制度和管理机制也引发了合作中的问题和风险。[15]国外学者Aundhe和Narasimhan指出，缺乏共同的合作愿景、薄弱的协商决策能力、缺乏尊重和信任，限制了互联网企业与政府的合作。[16]这些因素制约了政企合作的展开，不利于互联网企业参与数字政府建设。

第三，互联网企业参与数字政府建设的模式。模式刻画了事物发展的轨迹，对互联网企业参与数字政府建设的实践形态展开类型化分析，有助于探寻数字政府建设中政企合作的新模式。现有文献大致概括了两种互联网企业参与模式。第一种是“项目外包”模式，主要指政府将“数字政府”的部分非核心业务外包给互联网企业，这是现阶段数字政府建设中政企合作的主要形式，大致经历了从简单采购到服务外包（购买）。学者们普遍认为要更多地借助市场和社会的力量, 要在智慧政务领域探索更多的行之有效的政府购买服务的方式和手段[17]，采用外包方式推动政府数字化建设进程可以大幅削减数字政府建设成本、提高治理效能、降低运行负担[18]，出台政府购买人工智能服务战略计划[19]。第二种是“政企合作”共建模式，加强政企合作打造利益共同体。一方面，有学者强调要鼓励企业承接政府数字化治理中的职能转移服务并为其提供多样化的参与渠道，政府和企业应该联合起来[20]，鼓励和推动技术企业积极参与进来，加快政企合作，促进企业共建共治共享[4]。另一方面，部分学者强调要构建政企合作的有效机制，提出通过建立起一种合作机制来推动政企之间合作的运行[21]，积极探索“政府主导+社会参与+市场化运作”机制，吸引社会资本参与数字政府建设[22]，将政府和公众、企业、非政府组织之间的协同机制纳入数据驱动的数字政府框架[23]。

第四，互联网企业参与数字政府建设的实践经验。学者们对国内典型的省份进行案例分析，发现的共同特征是非常重视引入市场主体，建立市场化运营机制，注重成立相应的公司作为专门的建设和运营机构，推行“管运分离”体制。例如，2016年贵州省政府数据开放平台正式上线，该平台由贵州省大数据局牵头，云上贵州大数据产业发展有限公司作为承办单位与技术支撑单位，贵州中软云上数据技术服务有限公司共同参与的政府数据服务门户。[24]2017年广东省发挥省内运营商优势，与腾讯、华为和三大基础运营商合作，成立数字广东网络有限公司作为数字政府的运营中心，形成“政企合作、管运分离”的运营模式，实现政府与企业优势互补。[25]也有学者通过研究健康码和“浙政钉”指出，互联网企业的引入不仅能带来技术和方法的革新，更重要的是其背后以用户为中心的理念。[26]有人建议内蒙古数字政府建设引入市场机制，采取企业投资、政府购买服务方式推进数字政府建设。[27]此外，有人也对国外数字政府建设的一些经验进行了梳理和推介：美国在实施数字政府战略过程中,通过将部分公共服务及惠民项目外包给互联网巨头公司来提升政府信息服务水平[28]；英国则通过建立政府数字服务局专门机构，帮助政府选择合适的技术，与广泛的供应商建立更简单、灵活的关系[29]；新加坡通过成立政府技术局（Gov Tech）来创新与机构、部门、企业的合作机制，简化网络办事流程[30]；韩国公共部门自上而下推行信息技术外包[31]。

通过梳理国内外相关研究不难发现，对数字政府建设中政企合作的模式已有关注，对一些基本问题形成了一定的共识，未来加快数字政府建设，提升数字政府的整体水平，必须深入推进政企合作，但对此过程中可能面临的困境也需要保持清晰认识。一方面，数字政府建设引入包括企业在内的多元主体参与已是必然趋势，因为在打造“数字政府”的过程中人才、资源、资金、技术等需求越来越大，仅仅依靠政府自身难以有效解决。另一方面，对企业参与数字政府建设的驱动因素和约束要素进行了一定的研究，重点从利益和责任两个维度阐述了驱动因素，同时也指明了数字政府建设中深化政企合作仍然面临一些体制机制和政策制度上的障碍。总的来看，现有研究为本文的展开奠定了一定基础，但也有不少薄弱和有待深入的问题。

二、互联网企业参与数字政府建设的角色定位：一个“共建共治共享”的规范框架

戴维·波普诺认为，角色是一套权利义务和行为规范体系[32]，而角色定位则是“个体依据自身的条件和社会的需要而选择自己适合扮演的角色”[33]，是对某个角色应该“是什么”“做什么”“怎么做”的阐释。数字政府的实现“依赖于由不同政府角色组成的数字政府生态系统，包括非政府组织、企业、协会和个人，通过与政府的交互，支持数据、服务、内容的生产与访问”[34]38。多元主体参与成为数字政府建设的必然趋势。其中，互联网企业作为代表性的社会力量，既是数字政府服务的对象，也是数字政府建设的重要参与者，如何准确定位互联网企业角色，处理好其同政府、社会组织以及公众等主体之间的关系，关乎多元主体参与数字政府建设的成效和水平。

数字政府建设实质上是为了更好、更有效率地满足公众对公共服务和公共价值的需求。从数字政府“共建共治共享”的理念出发，多元主体参与必然要求政府主动进行自我角色调整，互联网企业介入与政府角色再调整共同构成了一种新型的政企互动关系。因此，从政府角色的变化来理解和定位互联网企业的角色是可行的。根据提姆·布尔顿等人的研究，从直接参与程度的高低，各级政府在公共服务供给上从高到低依次扮演着5大角色，分别为直接的提供者、授权者和协调员、支持者和资助人、公平的提供者、立法者和协调者。[35]依据布尔顿等人从参与程度视角确定政府角色的思路，本文在借鉴的基础上，基于政企角色互补的动态关系，将现阶段互联网企业在数字政府建设中的角色定义为合作者和支持者（参见表1）：第一，合作者。限定为互联网企业以具体的项目为依托，以资金、人员或者技术参与的方式同政府展开合作，共同建设数字政府，是“共建共治共享”治理格局在数字政府建设领域的生动展开，承担着搭建服务平台、提供数字服务和增益公共价值的目标。第二，支持者。当互联网企业仅仅扮演支持者的角色时，没有直接参与到数字政府建设过程之中，但可以给其他参与主体（政府、社会组织和公众）提供支持，如技术指导、捐赠设备和顾问咨询等。数字政府建设需要企业、社会组织、政府以及公众等主体之间的深度合作，而从“政府上网”到“电子政务”再到“数字治理”，互联网企业扮演着至关重要的支持者角色，这里不做进一步讨论，而是重点考虑和分析互联网企业所扮演的合作者角色，将互联网企业视为重要的参与者，赋予其与政府等同的主体地位，以“契约”“制度”和“利益”三种要素为链接纽带，阐释数字政府建设中互联网企业所扮演的“共建共治共享”合作者角色（参见图1）。

（一）“契约”链接的“政企合作共建”：服务平台的搭建者

数字政府是一种平台驱动的组织形态[36]，共建平台是政府与互联网企业合作的主要领域，合作关系的维系依托稳固的契约文本，在明确双方各自权利和义务的基础上展开。从互联网企业参与的功能来看，政企合作共建的关系类型，可概括为互补型和替代型两种。

第一，互补型合作，主要体现在数据领域。数字政府实质上是依托海量数据和数字技术支撑的政府形态，其中一个关键问题便是如何实现数据的跨部门共享以及数据价值的开发和应用[37]。据不完全统计，各级政府机构掌握着80%以上的信息资源，却不具备开发的能力，缺少推动多场景数据共享的意愿。相反，互联网企业不管是在数据开发能力，还是数据开发意愿上都明显强于政府部门。针对未来数字政府运行所产生和所需要的海量数据，可以采取授权和特许经营的方式，通过签订契约合同，委托互联网企业开发和运营数据共享平台，在大数据收集和利用领域实现互补合作。

第二，替代型合作，主要集中在技术和运维等方面。在数字政府建设中，不仅需要搭建广泛联系公众、社会组织等多主体的平台，还需要开发适用跨场景的政务系统，政府自身并不具备这些能力，需要借助互联网企业强大的人才储备、技术积累和运维优势，达成替代型的合作关系。例如，腾讯参与广东省“3+3+3”数字政府模式，打造了全国首个集成民生服务的微信小程序“粤省事”；阿里巴巴参与打造浙江省“一朵政务云+数据中台和业务中台+支付宝和钉钉+N个智慧应用”平台，发挥了自己在技术、数据开发和市场运营等方面的互补性和替代性优势。

（二）“制度”链接的“政企协同共治”：公共事务的治理者

数字政府建设是推进国家治理现代化的重要途径[38]，谋求国家层面“善治”的实现，微观的实践逻辑是通过“数字政府”来优化公共服务供给、提升社会治理精准性，“推进以公众为中心的公共服务，在提高管理效率的同时改善服务体验，促进公众与政府的良性互动”[39]，最终实现数字化、智能化和智慧化治理。吸引互联网企业参与是“共建共治共享”理念在数字政府建设领域的生动体现，需要通过制度化的机制设计，打通互联网企业参与的通道，推动互联网企业成长为新的公共治理主体。事实上，“新技术公司凭借云计算、人工智能等新技术陆续接管了大量政府公共管理职能……许多行政部门作为政策执行的核心职能，将逐步被弱化甚至被加速替代”[40]155。一方面，互联网企业承担了部分公共服务供给。我国网民群体已近10亿，数字政务服务的潜在需求巨大，基于互联网企业开发和运营的政务服务端口承接了大量的公共服务事项。据2019年7月25日阿里云峰会（上海站）发布的《阿里巴巴服务数字政府能力清单》数据显示，全国已有442个城市（含县级市和省直辖县）将政务服务搬上了支付宝平台，累计服务了9亿多人，提供了水电煤等生活用费网上缴、公共交通扫码支付等多种服务。另一方面，互联网企业开始参与公共事务治理。社会正朝着深度数字化、智能化方向发展，社会问题的形态越来越复杂和多样，许多地方政府开始积极主动地寻求同互联网企业合作解决社会难题。例如，阿里巴巴积极地参与到社会治理之中，先后同广东省食品药品监督管理局合作打击网络食药违法行为，与北京地税部门探索建立新型纳税信用体系，互联网企业的治理者角色正日益得到强化。

（三）“利益”链接的“政企价值共享”：公共价值的增益者

创造公共价值是建设数字政府的基本目标，因为数字政府“更具有远见和洞察力，更注重政府治理体系和治理能力数字化转型中社会和公共效益的提升”[34]39。公共价值成果并非仅由公共部门创造，它可以由私营部门、志愿者和非正式社区组织等创造。[41]作为私营部门的互联网企业同样可以视作公共价值的重要创造主体。那么，如何实现政府与其他相关利益主体（尤其是互联网企业）的联合，进而推动公共价值共创呢？在数字政府建设中，政府主动地吸引互联网企业参与，为实现价值共创提供了可能。从静态的数字政府状态来看，数字政府为实现公共部门（政府）与私营部门（互联网企业）的利益均衡提供了博弈平台，使得彼此能各取所需，以寻求二者共同利益空间的扩大，进而实现公共价值的增益。从动态的数字政府运行来看，互联网企业与政府等相关利益主体的合作，对于消弭私营利益与公共利益的价值冲突是有利的，通过架构利益共享平台和合作机制，改变了传统公共部门和私营部门的价值对立状态，实现了公私利益在某种状态下的均衡统一。面对日益复杂和多样的社会问题时，政府通过谋求与互联网企业的合作，实现对社会状态的精准性管控和预测性治理，改善了政府面对复杂社会问题时“单打独斗”的问题。具体来看，一方面互联网企业向政府输入先进的技术、理念以及人力资源，使得许多社会问题得以消除在萌芽状态，为创造稳定有序的社会环境提供了可能；另一方面，社会的安定和谐同样为互联网企业发展提供了必要的外部环境。从这种意义上看，互联网企业与政府实现价值共享，就自动承担起了增益公共价值的责任。

三、角色评判视角下互联网企业参与数字政府建设的困境 

依循角色理论的逻辑，角色规范框架为数字政府建设中政府与互联网企业的合作提供了基本的互动框架和行为期待。而从实际的合作互动过程来看，行动者的行为往往存在一定程度上的角色冲突、角色差距和角色模糊[42]，即角色问题。在数字政府建设中，互联网企业与政府互动面临着“公私”角色冲突、“主次”角色差距和“放管”角色模糊的问题，使得政企合作的信息共享基础薄弱，责任边界难以有效区分以及潜在数据滥用和技术失控的风险。

（一）“公私”角色冲突，导致合作的信息共享基础薄弱

信息是行动的前提和基础[43]，信息共享与互通则是合作行动的前提和基础。一旦合作行动主体之间出现信息失真、缺损和超载的问题，且未得到及时有效解决，则合作行动必然延缓或终止。由于潜在的“公私”角色冲突，使得互联网企业与政府之间的信息共享理念、机制乃至制度基础都存在不同程度的缺失，制约着二者合作互动的有效展开。

首先，信息共享互通的理念仍缺失。在传统的政企关系下，公私界线分明。随着多主体介入数字政府建设，公共信息的占有矛盾随即产生。与公共部门不同的是，私营部门占有公共信息面临合法性困境。参与数字政府建设已经使互联网企业获得了占有公共信息的事实权力。然而，由私营属性的互联网企业来支配公共信息，正在遭遇信任和认同问题，公共信息的占有和分配事关公共利益得失，政府内部尚未达成一致，公众对此也表示担忧。

其次，信息共享互通的组织机制缺乏。数字政府建设涉及发改、税务、卫生、环境、民政、公安、教育等几乎所有职能部门，信息共享和互通难以回避这些职能部门及其利益，要实现如此庞大系统的信息互通，难度非常大。事实上，政府内部的信息共享互通依旧困难重重，在新冠疫情防控期间，“健康码”作为数字技术嵌入疫情防控的利器，尚且存在着跨区域互认难的问题。从各地发布的数字政府建设规划方案来看，面向政企合作的信息共享平台和机构没有完全建立起来，配套的工作方案和制度标准仍然在调试和完善阶段，制约了政企合作共建的效率。

最后，信息共享互通的制度基础薄弱。在数字政府建设中，政企之间信息共享和互通既依托相应的组织平台，也要有一定的制度保障。目前，各地数字政府建设方案中涉及“政企合作”的内容，多停留在宏观指导层面，面向政企合作的信息报备、更新和共享等相关制度与机制尚未健全，信息共享的基础薄弱，政企合作展开面临困境。

（二）“主次”角色差距，使得行动的责任边界难以界分

责任的界定与归属关乎合作行动目标的实现。数字政府建设中“政企合作”不仅仅靠市场机制维持，还有很多战略性合作，比如协商、谈判等。这种合作关系涉及公共权力运行的调整，指向的是公共价值创造方式的变革，隐含着“私营利益”服从“公共利益”的倾向，其微观“维系机制”是公共利益及其有序分配，事实上造成了公共责任在政府与企业之间的差序负载格局，内在决定了政府与互联网企业之间“主次”角色差距。因此，在数字政府场域下思考政企合作的责任分界，其实质就是力图在消除角色差距的基础之上，明晰公共责任的界定与归属。由于互联网企业的介入被赋予了承担公共责任的期待，使得以往公共事务的责任主体间界限分明的“主次”关系被打破，公共责任的归属与负载问题逐渐暴露。

具体来看，需要对不同合作情境下公共责任负载方式的差异进行区分，以回答合作行动的责任边界何以难划分。一是购买或外包式。现阶段，数字政府建设中大部分合作沿用“项目外包”或“服务购买”的传统形式，如鼓励政府通过购买服务等方式充实政府信息技术能力[44]，互联网企业通过项目招标参与数字政府建设，合作往往建立在契约合同之上，公共责任转移不明显，界分的难度相对较小。因为在“政府购买或项目外包”的模式中，企业往往承担着一定的契约责任。[45]二是主体参与式。这种模式下，互联网企业获得与政府等同的治理主体地位，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务，使政府和企业在公共领域中的边界愈发模糊交错[13]，公共责任存在明显的“转移倾向”，潜在的困难是组织逃避责任或在出现问题时寻找替罪羊[46]，责任的界分就开始变得模糊。显然，当政企合作程度加深时，公共责任的转移也会随之加深，责任界分的难度亦随之加大。在未来数字化治理场景中，如何在互联网企业的逐利导向与公共部门的公共问责之间达成有效平衡，是互联网企业与政府合作面临的严峻挑战[47]。

（三）“放管”角色模糊，隐含数据滥用和技术失控可能

数据广泛分布在政府、社会组织、企业和个体之间，数据生产主体的多元分布，数据的生产者和使用者角色分离，使得政府与企业等相关利益主体在“数字政府”平台上展开合作成为必然。从政府监管者角色来看，如何在留足新兴技术发展空间与避免公共信息数据泄露与滥用之间寻求平衡是困难的，既要发挥互联网企业的相对优势，又必须面对其可能借机强化的数据和技术优势，进而凭借这种优势来突破和挑战政府监管，加剧政府可能面临的“放管”角色权衡难题，进而影响对互联网企业角色的认知与判断。事实上，数据本身已经成为战略性资源，安全风险系数加大。有报告显示，“随着我国数字化转型的深入发展……政企数据已从资产保护对象成为重要的经济生产要素……数据安全/业务安全面临着前所未有的威胁。数据泄露、高危漏洞、网络攻击以及相关的网络犯罪呈现新的变化”[48]。随着政企合作领域的拓展，互联网企业所掌握的数据（公共数据和商业数据）将会逐渐超过任何单一政府部门所掌握的信息，企业极有可能利用自身的技术优势，非法获取公共信息数据，以谋求巨额经济利益，有着“私营资本”裹挟“公共意志”的潜在可能。据工业和信息化部发布的《关于侵害用户权益行为的通报（2020第1批，总共第10批）》统计，在157款存在问题的应用软件中，涉及违规收集个人信息的有134款。此外，有40款应用涉及App强制、过度频繁索取权限。如果“所有的个人身份信息和政府公共服务信息储存在私有服务器中，用于数据商用甚至跨境流动，公共信息安全和公民的隐私保护可能面临巨大的挑战”[40]213。与此同时，在数智技术应用过程中，技术本身的成熟度也决定其在应用过程中有着多重潜在风险。如人工智能技术应用带来的算法“黑箱”，算法技术具备自我迭代和自我优化的能力，一旦这种具有“自我”意义的机器行为成为常态，意味着人类失去了对技术的控制，其风险系数将是难以预估的。

四、构建政企良性互动机制，推动互联网企业参与数字政府建设

数字政府建设离不开互联网企业等利益相关主体的有效参与和配合，而互联网企业有效参与也依赖于政府提供基本的制度支持，政府与企业间的良性互动与合作会越来越频繁。然而，作为两种具有不同运行机制的组织体系，政府与互联网企业之间的冲突也会时常出现，这种实践冲突不会通过制度逐渐演化而自然消除。政府与互联网企业合作关系的产生与维系，就需要通过积极主动的制度化建构来实现。事实上，要发挥互联网企业在数字政府建设中的作用，需要构建起政企良性互动的实践机制，包括明确互联网企业参与的合法性地位、打通互联网企业参与的制度性通道、激发互联网企业参与的内源性动力，以及建立互联网企业持续性参与的保障体系。

（一）健全法规制度，明确互联网企业参与的合法性地位

从各地顶层框架的设计来看，“政企合作”已经被视为未来推进数字政府建设的重要模式。现实问题是，互联网企业参与依旧难以获得足够的信任和应有的地位，所遭遇的角色困境也没有得到及时有效化解，究其根源是缺乏法规层面对其角色的合法性进行确认。

首先，进行法规制定与更新。自党的十八大以来，不少涉及“政企合作”（PPP）的相关法规得以颁布，如《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》等。为推进互联网企业参与数字政府建设提供了方向性的指导，但仍存在适用性和覆盖面不足的问题，无法有效回应数字政府建设下“政企合作”的实践诉求。由于“数字政府”是一个崭新的领域，与现有法规所适用和针对的情境有所差异，也就需要适时进行法规设计与更新，以明确互联网企业参与的范围、评估方法、合同性质、争议处理的途径以及完善私营机构的招标方法。

其次，厘清政企之间的责权边界。明确数字政府建设中各参与主体（非政府组织、企业、协会和个人）的责权划分，为互联网企业参与数字政府建设提供公平公正的制度框架，建立起面向企业的权力清单和责任清单，明晰政府与企业所扮演的角色，增进相互之间的信任。

最后，建立整合式授权机制。确保互联网企业全流程参与数字政府的设计、开发、运行和维护，明确互联网企业在数字政府建设各个环节中的参与权限，通过部分技术项目的整合式外包、技术咨询以及合作共建等形式来推进“政企合作”式的数字政府建设模式。

（二）搭建合作平台，打通互联网企业参与的制度性通道

数字政府建设是一个集复杂性与技术性于一体的系统工程，靠政府“单打独斗”难以实现预期目标，需要吸引互联网企业等多元主体积极参与。要想最大限度发挥互联网企业的参与价值和效益，必须搭建完备的“政企合作”平台，打通互联网企业参与的制度性通道。

首先，建立政企合作对话的常态机制。在政府组织内部专门设置类似于“合作协调办公室”等机构，作为企业与政府之间的对话互动平台，负责互联网企业参与数字政府建设的相关协调工作，在人员构成中充分吸收企业界人士和企业家参与。

其次，搭建政企合作的资源共享平台。目前，公共数据开发利用是政府与互联网企业合作的重点，数据也成为连接企业与政府之间合作展开的重要介质，必须建立起特定的平台和通道——基础数据库系统，将政府所占有的公共数据（如资源、气候、经济社会、人口和医疗健康等）和企业所占有的商业数据（如企业内部数据、消费市场数据）共同纳入其中，实现基础数据的互联互通，跨越信息共享的体制壁垒。

最后，建立有效的绩效评估体系。绩效往往是衡量事务成效的直观指标，通过精准有效地评估互联网企业的参与绩效，并将绩效结果纳入企业社会责任评价体系。优化第三方参与的评估机制，确保评价过程公平公正，评价结果向社会公开，增强政府和社会主体对企业参与能力的认可，提升互联网企业的参与意识和参与信心。

（三）确保利益共享，激发互联网企业参与的内源性动力

要使互联网企业在参与数字政府建设的过程中“称心如意”，就必须建立起切实可操作的利益与风险共享共担机制，确保实现政企合作共赢，激发互联网企业参与的内源性动力。

首先，政府应及时与互联网企业签订战略合作协议，以书面合同的形式明确利益分配的方案、比例和期限等，实现企业与政府在积极收益方面的共享。与此同时，建立起合理的成本分摊机制，确保风险和责任共担[49]。将数字政府建设的成本和投入分摊规则制度化，为政府和互联网企业提供一个明确的预期，避免规则的随意性，增加规则实施的认同。

其次，将互联网企业参与同享受政府优惠政策相挂钩，吸引互联网企业参与地方数字政府建设。让互联网企业优先享受地方政府在贷款、税收和建设用地审批等方面的优惠，并适当减免针对互联网企业发展的行政事业性收费，为互联网企业在相应地方辖区的业务拓展提供宽松优渥的政策保障。

最后，创新“政企合作”的实践机制。以项目制为基础，优化政企合作的运行机制，探索数字政府建设中多样化和富有弹性的政企合作形式。搭建常态化和规范化的项目招投标机制，完善一站式透明审批机制，提升项目审批效率。在相对稳固的合同管理基础上，从组织目标、资源、边界和交换四个维度建立起更加平等、相互信任和协同的合作伙伴关系，改变传统政府主导的合作结构。

（四）优化保障体系，确保互联网企业参与的持续性推进

当前，数字政府建设迈入了新的快速发展阶段，互联网企业参与的深度和广度不断扩展，必须建立起配套的保障体系，提升互联网企业自身的业务素质和关键能力，确保互联网企业参与的可持续性。

首先，建立安全预警体系。为应对互联网企业参与，可能带来的数据泄露、滥用以及技术失控风险，亟须建立起政企联动的信息安全预警体系，强化和落实主体责任。不断夯实安全技术，适时更新和完善安全预警系统，建立起数据采集、储存、利用安全机制。同时，积极开展数据安全人才的引进和培训活动，不断发掘信息安全人才的潜力，建立完善的安全人才引进、上岗、培训和进修流程。

其次，推动企业实施业务持续计划。[50]企业个体的生存需要政府的支持，打造数字政府仅靠企业自身力量无法实现业务持续，而业务持续计划强调各利益相关主体之间的合作，增强企业参与意识，形成数字政府建设中社会主体参与的业务持续系统。

最后，积极开展监督问责。必须加强对互联网企业的监管，防止互联网业在参与过程中的失责失范。一是建设一流的监管队伍，做到精准发现和高效处理，及时发现互联网企业的违法违规行为。二是加强相关立法，做到依法监管。在《网络安全法》《数据安全法》等法律的基础上，出台更有针对性的网络安全法规。防范互联网企业非法数据利用需要管理规范和利用规则的进一步细化。

五、余论

在数字政府建设中，互联网企业参与是将企业主体与政府等其他相关利益主体融合在数字政府平台之上，发挥出互联网企业的多维优势。精准定位互联网企业在数字政府建设中所扮演的角色，对于发挥互联网企业参与的价值意义重大。在数字政府建设这个系统复杂的宏大工程中，需要不断在制度建设和价值理念上保持与时俱进，以适应数字政府建设中不断出现的问题。目前，各地数字政府建设规划普遍通过建立国有专责的建设和运营公司（如数字广东公司）来推动，寄望于借助“市场机制”的敏捷反应优势，来克服传统官僚系统的体制缺陷，这已经成为未来数字政府建设的重要方向，需要学术界持续关注。

当然，由于企业与政府本身有着各自不同的组织运行机制和制度体系，在未来进一步研究数字政府建设领域政企合作的相关议题中，仍有以下两个方面的问题需要深入讨论：一是区分企业之间的异同，尤其是重视私营企业与国有企业的角色差异。从所有权视角来看，国有企业（包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司）是国家对其资本拥有所有权或者控制权，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。由此来看，依托建立国有专责的建设和运营公司，只是借助市场运营的优势，仍然没有从实质上改变政府一元主导的建设模式。而互联网企业更多是一种私营性质的存在，与此有着本质的不同。未来，关注数字政府建设中政企合作问题，应注重区分民营企业与国有企业、民营企业与政府之间的合作关系，不断创新私营企业与政府的合作共建机制。二是关注互联网企业参与数字政府建设潜在的风险问题。随着企业介入数字政府建设程度的不断加深，大型互联网企业巨头已经事实上凭借其先进的技术介入到公共治理之中，接管了大量由政府垄断的公共事务，逐渐成长为新兴的治理主体和话语主体。如此，如何防止这些技术巨头凭借自身优势侵害公共利益、带来数据泄露和数据霸权主义，将成为新的政府监管难题，需要及时展开研究。

参考文献:

（略）

作者简介：

王张华（1990—），男，博士，湘潭大学公共管理学院讲师，硕士生导师，主要研究方向为技术革命与政府治理创新、数字治理等。

周梦婷（2002—），女，湘潭大学公共管理学院研究助理，主要研究方向为数字政府。

颜佳华（1963—），男，博士，湘潭大学公共管理学院/马克思主义学院教授，博士生导师，主要研究方向为行政文化与行政哲学、数字治理等。

*基金项目：湖南省哲学社会科学基金项目“新兴技术企业参与数字政府建设的机制研究”(项目编号:20YBQ097)；湘潭市哲学社会科学基金重点项目“党建引领基层社会治理智能化的逻辑及其实现路径研究”（项目编号：2021ZK17）；湘潭大学博士科研启动项目“新兴技术企业参与数字政府建设的影响因素与激励政策研究”（项目编号：2020BSQDF31）。