城市更新投融资系列二:核心问题与解决思路——“XOD PPP”模式

千年老藤 2021-11-28

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文/ 马佳丽王汀汀

在上一篇文章中，我们介绍了城市更新的背景以及当前城市更新项目投融资典型模式和案例。在这部分，我们将探讨城市更新项目在投融资中存在的问题和解决思路，并重点分析了“XOD+PPP”模式在破解城市更新核心问题的作用。

一

城市更新项目投融资核心问题

如何挖掘老城发展潜力，平衡投资与收入

在中央不主张大拆大建的政策下，以依靠大拆大建来实现大规模土地增值的城市更新模式将成为过去式，取而代之的是小范围内的老旧小区改造。加之近年来宏观经济发展放缓所导致的财政收入减少、国家宏观政策调控、政府债务风险和金融系统的控制力度加大等情况，单纯依靠财政支出来进行城市更新难以为继。

如何去挖掘旧城的经济价值，焕起旧城的经济活力和消费潜力，同时实现提升居民居住品质，提高城市质量的公益性目标成为城市更新项目的要思考的最核心问题。

如何撬动社会资本，提升建设和运营效率的问题

用财政资金撬动社会资本不仅仅是为了解决一个政府财政资金短缺的问题，更重要的是提升城市更新项目运营效率的问题。相比政府资本，社会资本更贴近市场，更能够体察到人们消费需求的变化，有更丰富的投资经验，使得投资决策更加理性，同时，企业市场化组织管理也可以提升项目建设和运营的效率。

但过去一段经验显示，政府和社会资本的合作依旧困难重重。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，我国掀起了新一轮引入PPP理念及推广应用PPP模式的热潮，国务院及相关部委密集出台了一系列政策文件。但是火热之后，民营资本对PPP却产生了敬而远之的状态，在PPP项目合作过程中，国企、央企的参与度普遍高过民营企业。

究其原因，最根本的是PPP项目大都涉及交通、环保、公共服务等领域，这些项目一般投资周期长、资金量大、利润薄，而城市更新项目本来就有一定的公益色彩，且涉及的利益关系复杂，因此投资回报的不确定性很大。如果PPP项目自身不具备营利性，转而过度依赖政府付费，又势必受到财承10%的严格限制——最终就会导致项目回报率低，于是，融资难、落地难也就成为一种必然现象了。

第二个原因则是作为合作方的政府的存在着换届、违约、政策变动等不确定性。PPP融资的典型特点是有限追索或无追索项目融资，关注的是项目未来的现金流量水平，如果回报不足够大，不够稳定的话，进行股权投资很困难。

政府部门为了推进 PPP项目，往往从一种股权投资演变成一种必须给出合理回报水平，而且在一定时期之内陆方政府必须接手的投资模式，变成了明股实债模式，提高的政府的隐性债务。

如何经济效益和公共利益问题

城市更新项目中，以房企为主的社会资本以追求经济效益为首要目标，经常出现减少或拖延配套设施建设、增加容积率、避开拆迁难度大的区域等现象。他们往往挑肥拣瘦，只选择区位良好，具有商品房开发价值的地段或者城中村（位置优良或者村庄低效利用土地面积较大的村庄）进行改造，很多位置稍差或者土地资源有限的城中村、城边村无法实现改造。导致城市配套设施严重不足，城市更新治理失控，影响了城市更新的计划安排，降低了城市的整体宜居品质，公共利益不断被蚕食。

比如深圳在采取“积极不干预”的政策后，向市场大幅让利，导致政府需要配套的公共服务设施成本大幅增加。其次，以房地产开发为导向的更新项目由于获益较高，赔偿标准相对较高，“拆迁拆迁、一步登天”的现象屡见不鲜。但是，对处于生态敏感区、历史文化保护区等需要由政府实施的公共利益开发项目，难以支付高标准的拆迁安置标准，导致实施困难，直接影响城市和公众的整体与长远利益。

如何平衡各方利益的问题

城市更新一般在居住比较密集的城区，涉及的利益相关方较多，一个项目除了政府和开发商，还有单位、业主和周边公众的利益。但是由于受到利己思想的影响，多数出资单位、私人业主拒绝出资，最终资金压力仍然落到政府方面，致使城市更新治理计划无法顺利开展。即使出资单位、私人业主正常出资，由于城区更新治理大多为公共领域，无法有效界定区域改善后商业收益的公共性、私有性，而收益权的模糊也极易导致更新治理成本外溢。

根据以上问题的分析，我们可以确定为了实现当前城市更新的目标和任务，要遵循市场化的原则：一是理清投入回报机制，尽可能平衡投资收益；二是尽可能引入社会资本，特别是民营资本参与，拓宽融资渠道；三是平衡政府、企业和业主（小区）三者之间的利益。

二

保障城市更新项目资金可持续性的解决思路

首先，各类型项目需要统筹考虑

城市更新项目在经济和社会多重目标之下，要想平衡投入与产出需要摆脱单个项目思维模式，将商业与公益项目统筹考虑，融合到一个“项目篮子”里面。这里我们引入一种“XOD模式”的发展理念。

XOD模式起源于TOD(Transportation Orient Development，交通导向开发)模式，即以交通设施（如公路、地铁、高铁、机场等）为导向的综合开发。但随着城市发展的需要及城市规划、管理水平的提高，政府及社会公众发现，除了交通设施可以带来周边土地的溢价升值之外，其他能够满足社会公共需求的设施或服务（如优质的教育、医疗、体育、生态环境等，用X表示），同样可以带来区域经济的提升及土地的溢价，因此，XOD模式可扩展至以满足多元化公共需求的设施为导向的城市空间开发模式。

这种理念也可以延伸到城市更新项目中，其逻辑是通过对城市内部原有地块进行改造，建造基础设施，改善商业环境、提高居民的生活质量，从而带动土地的增值，进而通过土地的增值反哺城市的发展，切实解决新型城镇化发展进程中“钱从哪里来和钱到哪里去”的问题。

其次，综合各方利益的项目回报机制去选择投融资模式

将市场化作为基础设施投融资的基本原则，应尽可能在投资和融资两个环节向市场化的方向靠拢，但同时要考虑到公共利益。

首先的是要用项目回报机制去评估应选择的投融资模式。如果项目有较好的投资回报率，才有可能利用吸引社会资本，利用资本市场进行融资。同时，这些回报应包括实现现金流收入，土地的增值收益，商业发展带来的财政收入的增加和公共利益的提升，这有利于协调各方利益需求。

正是因为城市更新的项目需要考虑社会福利要求，故使得价格水平难以完全覆盖成本，在此情况下公私合营（PPP）模式可发挥重要的作用。PPP投资模式表现为社会资本或私人资本对项目资本金的投入，同时这还意味着其对项目建设运营过程的深度参与，此外部分项目可通过鼓励社区投资的方式在补充部分资金的同时提升项目建设运营效率。实践中PPP项目通常有着很多种类型，诸如BOO、BOT等至少十数种，有研究将其归纳为管理外包、特许经营和私有化三大类。

PPP项目的融资模式也非常复杂，实际上在整个项目周期中其适合的融资方式是不一样的。上一篇已经对中国的PPP融资方式和资金来源进行了全解析（见《城市更新投融资系列一:背景、典型模式和案例》表4），从中可以看出就项目的全生命周期来看，各种融资模式基本上都被涵盖了，但明显越到后期融资模式的市场化程度就越高，这与其较高的商业化程度是分不开的。尽管国内外大多数PPP项目的具体财务安排通常是根据具体情况而定制的，然而无论选择何种合作类型以及何种融资模式，PPP项目的成功都离不开完善的参与和退出机制、合理的风险分担机制以及完备的法律制度。

综合上面两点，我们认为“XOD”的发展理念，政府和社会资本合作（“PPP”）模式的结合是城市更新项目中一种值得探索的模式。

“XOD+PPP”模式一方面以XOD模式为基础，强调城市基础设施规划与城市土地利用规划一体化开发利用，通过土地的增值反哺城市发展，实现合理的城市布局。通过创新融资方式，拓宽融资渠道，鼓励社会资本积极进入城市基础设施建设领域；另一方面，通过PPP模式引入社会资本，创新投融资模式，有效缓解项目建设的资金压力，平滑政府的财政支出，使政府有限的财政资金可以分散地投入到更多的领域，从而提高财政资金的使用效率。如果中标社会资本具备项目建设所需法定资质，则同时可以依法成为项目工程EPC承包商，此种情形下，“XOD+PPP”模式又可称为“XOD+PPP+EPC”模式。

三

城市更新中“XOD+PPP模式”案例

“PPP+XOD”模式的结合，体现了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为政企长期合作、互利共赢打下了较好的合作基础，有利于在这一模式下协调和解决城市更新项目中政府投入与企业投入、社会效益与经济效益、空间限制与经济增长之间的矛盾。目前该模式在欧美日等国家的城市更新项目中得到广泛且成功的应用。

国外案例：COD+PPP模式:西班牙毕尔巴鄂文化导向型城市更新

西班牙城市毕尔巴鄂在过去二十年间成功地由一座工业城市转型成为欧洲乃至全球文化旅游的目的地，这很大程度上得益于古根海姆博物馆对游客的吸引力。但古根海姆博物馆作为一个大型旗舰项目以及城市的文化地标并不是毕尔巴鄂获得成功的全部原因，古根海姆博物馆只是毕尔巴鄂后续二十年间城市更新进程的一个触发点。

1992年发布的《城市复兴规划》中对城市更新方向的关注主要集中在物质空间环境的改善，包括：住宅翻新、基础设施配套、文化设施建设、宗地利用等。规划明确提出要将毕尔巴鄂建设成为文化中心，运用文化导向型的城市更新手段改变毕尔巴鄂的城市面貌。这一阶段城市更新策略主要是以公共与社会资本合作的模式构建多方合作的项目平台，建设具有区域甚至国际影响力的标志性文化设施提升城市的知名度，从而打造毕尔巴鄂“欧洲文化中心”的新形象。1991至2001年间，毕尔巴鄂诞生了很多全球闻名的优秀的文化建筑，吸引了大量国内外游客到毕尔巴鄂旅游休闲

图片来源：《毕尔巴鄂“后古根海姆时代”文化导向型城市更新策略分析》

中国案例：“SOD+PPP”模式：广州体育馆和深圳大运中心

广州体育馆是2001年全国第9届运动会的主场馆，深圳大运中心是2011年第26届世界大学生运动会的主场馆。两地政府分别通过BOT模式和ROT模式，委托广州珠江实业集团、佳兆业地产集团建设运营，成功甩掉体育场馆的巨额开发和维护费用“包袱”。通过市场化专业化运营，两个体育场馆均实现盈利，深圳大运中心更是成为龙岗新城的人流和商流集聚中心，仅2017年就承办了欧洲豪门足球赛、NBA季前赛、张学友演唱会等一系列具有全球影响力的文体赛事。

图片来源：《关于推广“XOD+PPP”城市空间开发新模式的建议》

尽管每个成功的“XOD+PPP”项目实施背景、过程和成效不尽相同，但是共性也非常明显:

一是持续稳定的获利预期是前提。项目设计必须遵循商业规律，确保企业投资、企业所有、企业受益；必须实施科学论证，确保项目有合理的获利预期。

二是平等、全面、详细、务实的协议是基础。项目协议必须在诚信、平等、互利原则下商议和签署。协议记载项目设计、成本分担和收益分配方法、合作双方权利和义务等内容，具体到每块土地的用途控制、企业账目的提交频次等操作方法，为长期合作奠定扎实基础。

三是选择行业龙头企业或专业企业“联合体”是关键。

四是企业主导、政府有限参与是动力。项目的规划、建设、运营、管理等环节必须由企业牵头、一体化实施。政府负责前期概念规划、规范标准制定、中期重大事项决策参与、全过程监管，并加强服务保障，着力破解企业的具体难题，促进合作共赢。

五是共同维护契约精神是保障。政企双方在合作中始终拥有平等的权利和义务，遇到问题共同商议，特别是政府不能将自身意志强加给开发运营商。

城市更新投融资系列一:背景、典型模式和案例

参考文献

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【海南省绿色金融研究院简介】

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