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Coen & Pegram | 迈向第三代全球治理学说

2021-12-06  政文观止

文献来源:David Coen and Tom Pegram, “Towards a Third Generation of Global Governance Scholarship,” Global Policy, Vol.9, No.1, 2018, pp.107-113.

作者简介:David Coen是伦敦大学学院教授,研究领域为政商关系,特别是欧盟的商业游说战略和欧盟制度发展的后果;Tom Pegram是伦敦大学学院副教授,研究领域为世界政治的理论及实证研究、全球政策落地以及复杂性系统,关注气候变化、全球风险等具体领域。

尽管在概念和理论边界上经历了激烈讨论,全球治理还是始终被视为应对跨界公共产品问题的核心部分,涉及到了大规模暴力、可持续发展、公共卫生、气候变化等内容。然而,全球治理是什么?人类如何运用全球治理应对全球化进程中的挑战?现有的治理制度能否应对全球范围内的权力碎片化、合法性赤字和大行其道的民粹主义?本文将在这些问题的基础上,对现有的全球治理学说进行划分并梳理其中的理论,以推出第三代全球治理学说。当然,本文对全球治理学说的代际划分并不是强行分类并贴上标签,而是明确全球治理学说的发展轨迹和研究现状以在此基础上启迪更加系统性和跨学科研究的出现。

第一代全球治理学说

总体而言,第一代全球治理学说虽然涉及了政治地理学、法学和历史学,但是鉴于全球治理与国际组织之间的密切联系,还是主要在国际关系学内发轫、具备了国际关系学的关切。而在国际关系学科内部,学者对全球治理是否有自己的“独立王国”的问题也是不一而足,有学者支持全球治理学说应与“纯粹的”国际关系学科进行区分,但反对者却认为全球治理学说无需走向孤立和过度理论化。但对全球治理学说而言,其的确经历了一个先融入后走出国际关系学科的过程,甚至超越国际关系理论中的范式流派。

最初全球治理学说深深植根于国际关系中的自由主义理性传统,后转向了国际组织和国际机制理论。第一代全球治理学说主要聚焦于国家间交往过程中正式的多边机制和制度,并将多边合作、有效的国际机制管理带入了研究的范畴。这种功能性的研究随着在冷战的结束迎来了发展,但是也会随着全球范围内规制增多遇冷。

尽管相对于现实主义和制度主义范式处于边缘,考克斯、鲁杰、斯特兰奇等学者也从其他多元视角,如新葛兰西理论、建构主义、国际政治经济学等美国传统之外的理论思考全球治理并审视其中的权力不对称、私人权威、意识形态以及合法性冲突等议题。这些研究提供了一种批判性的视角,在解释现实世界的复杂性和全球治理运行的结构上提供了可能的思考。

而从全球治理的目的论来看,全球治理似乎包罗大千万象,表现出了“不知路在何方”的困惑。于是,有学者认为全球治理是“统治”到“治理”这一范式转变的衍生品;有学者则以全球治理具有管理全球化的目的论为由,直言全球治理实际上是以商业管理的视角窥探政治。这些观点实质上遗漏了全球治理的起源,即全球治理是为了应对不同时期内的具体问题和风险。

鉴于规范上的分歧甚至对立,近来有学者将全球治理视为“每个时期和各个层面内世界如何治理和规制这一问题的合法性集合”。但这也迎来了实证主义学者的不满,其宁愿将全球治理视为一种“后制度主义”。但不论全球治理是否是一个正在形成的理论,第二代全球治理学说立足于科学方法论,对解释全球政治跃跃欲试了。

第二代全球治理学说

经过二十年的不懈探索,关于全球治理的系统性知识不断扩宽。如果说先前的研究主要集中于对全球经济秩序和国际政治经济中的变化进行描述,那么如今的研究却截然不同的多样。第二代全球治理学说兼收并蓄、将研究视角延伸至更广阔的领域,如社会学、国际法、经济学、公共政策、企业管理,又如被传统研究忽视的灾害风险、计算机科学、气候变化、公共卫生等。这一代学说迅速增长并发散至众多尖端领域,聚焦于在高度不确定性和前所未有范围内实现集体行动的思考。

总的来说,第二代全球治理学说具有两种取向:其一是关注全球治理中系统性变迁的宏观结构学说,其直面权力如何在碎片化、合法性问题出现以及制度复合体的环境中运转并产生何种效果的问题;另一类全球治理学说关注治理系统中动态的规制、“后代理行为”的微观过程,涉及到全球公共产品供给、制度设计等内容。这一代学说出现了专门化研究,把规范化研究与现实实践、结构、过程相连接,将全球治理视为治理在各个层面上发生的总和。

第三代全球治理学说

立足于以往学说,第三代全球治理学说的诞生及发展应该兼售学科内和跨学科的研究,充分结合宏观和微观层面的研究成果。于是,本文认为第三代全球治理学说应该具有实用主义的内核、密切关注现实中全球公共政策面临的挑战。基于此,本文提出几点思考以筑牢第三代全球治理学说的根基:

1.建立理论的边界:全球治理中的“全球”具体是什么?全球治理的效果涉及多大范围?要创造新的治理机制,那么公共和私人如何共处?

2.理论的归宿:哪种理论适用现实?实证的解释性理论是否需要?全球治理的再度概念化如何开启新的研究?

3.落实的政治:从全球到地方的政策通过什么样的机制渠道得以施行?如何理解各个层面上全球治理参与者的复杂行为?

4.运转工具:如何实现全球善治?世界政治变迁的动力是什么?阻碍全球善治的力量本质是什么?不同的规制方式如何运作、会产生什么效果?

理论的边界能够划定全球治理意义,因此需要厘清全球治理中“全球”的具体所指。而在这一定确定边界的过程中,最大的困难就是以国家为单元的政治系统与社会系统互动带来的权威流动。以国家为代表的政治系统以领土为划分,但是全球治理却在具体领域(如经济、科学、体育等)的功能内展开。因此,对全球范围内的治理产生的抗争可能由民粹主义而来,如在英国脱欧过程中国家自主权和身份认同全球化力量的抗争便反映出领土性权威与功能性权威之间的直接冲突。此外,传统理论中全球治理的单一领域内部,如经贸、卫生、法律等,出现了基于不同诉求而建立起来的重叠的规制、形成了制度复合体。因此,针对这些不同甚至是矛盾的边界,新一代全球治理学说需要进行进一步的统合。

理论边界的变化也带来了关于理论角色的思考。相对于将全球治理视为“后制度主义”观点的流行,系统性的全球治理学说还处于萌芽阶段,将单一议题领域的研究推及到复杂环境中尚有困难,于是具体的经验性研究还是扮演主要角色,跨越学科边界的研究也发展迅速,如政治社会学、国际法、比较政治学、历史学、心理学、复杂性理论等也融入到了全球治理的研究中。尽管全球治理是否具有“元理论”的争论从未停止,但是这也为全球治理学说的发展提供了积极的一面,因为这些跨学科的研究实实在在关注到了全球治理中的现实及其中的具体细节,也真切反应出了全球治理的变迁。

落地的政治是指全球治理协定如何通过地方和基层的统治进行落实。这一关切明显借鉴了公共行政和组织研究学科的内容,涉及到了街头官僚、消费者、生产者等行为体,因为这些行为体虽然不参与全球协定的制定但是在协定落地执行的过程中发挥着消极或是积极的关键作用。因此,全球治理学说应该关注到全球治理协定落地的问题,包括协定落地过程中能够发挥作用的环节及其作用。

最后,二战后的治理机制不能适应现今的全球化已成共识,那么我们应该怎样扭转这一“颓势”而实现全球善治呢?这就涉及到了全球治理的运作工具。对于全球治理学说而言,需要找到推动全球公共政策得以产出和执行的工具、机制,在日趋复杂的政治和组织形势中推动大范围内集体行动的实现。

编译:卓晔   审校:赵德昊  编辑:邓嘉宁

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