京津冀自由贸易试验区合作是在改革开放试验田上针对高质量建设自贸试验区的尝试，对京津冀地区实现协同发展、对接RCEP等国际高标准自贸协定和积极参与全球价值链具有重要意义。南开大学经济学院佟家栋教授在《国家治理》周刊撰文，从制度、标准、产业结构、要素流动和产学结合等方面，深入分析京津冀自由贸易试验区合作前景。文章将于近期《国家治理》周刊刊发。
2020年8月，国务院批复同意设立中国（北京）自由贸易试验区，自此京津冀三地自由贸易试验区均已设立。如何实现京津冀三地自由贸易试验区共同合作，是推动京津冀协同发展、构建区域开放新格局的关键之一。2021年9月27日，首届京津冀自由贸易试验区联席会议在天津滨海新区召开。会上，京津冀三地共同签署了《京津冀自贸试验区三方战略合作框架协议》，这表明三地在强化京津冀协同发展、推动京津冀地区共同参与全球贸易与投资等方面迈出了坚实的一步。
中国作为发展中大国，在改革开放初期充分发挥自身在自然资源和劳动力方面的比较优势，通过生产低成本的劳动密集型产品积极参与国际经贸活动，促进国内经济发展，为迅速实现工业化奠定基础。中国在正式加入世界贸易组织之后，国际市场竞争使国内出口企业的整体生产率水平和出口规模大幅提升，刺激和带动国内其他企业竞争力提升。同时我国外汇储备不断增加，外资引进不断加强，工业化进程飞速推进，逐渐成为制造大国和贸易大国。
与此同时，随着中国GDP的增长和居民消费水平的提高，国内劳动力成本也不断上升，技术和市场环境压力不断增大，中国出口企业竞争力受到严峻的挑战。如何实现产业结构优化，寻找新的增长动力，进而向制造强国和贸易强国转型，是中国进一步深化改革开放亟需解决的问题。
在积极融入高标准国际经贸格局的背景下，中国将建设自由贸易试验区和自由贸易港作为深化改革开放的战略之一。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式成立，标志着我国自贸试验区建设正式启航。中国自由贸易试验区和自由贸易港不仅是深化改革开放的试验田，也是我国进一步对外开放的重要窗口。经过八年的布局和尝试，中国建立了21个自由贸易试验区和1个自由贸易港，在兼顾数量的同时，正在向高质量建设自由贸易试验区和自由贸易港的方向进行转变。
近年来，中国自由贸易试验区和自由贸易港的建设面临新的国际经济环境。一方面，金融危机和新冠疫情冲击对全球经济发展产生巨大影响。逆全球化声音重新浮现，贸易保护主义不断抬头，个别国家甚至企图经济脱钩，严重影响了全球价值链的正常运行。另一方面，新一代工业革命和高水平区域自由贸易协定为中国带来新的发展机遇。在此背景下，中国作为世界上最大的发展中国家和进出口大国，必须要寻找维持甚至重塑全球价值链的路径和方法，需要充分发挥自由贸易试验区和自由贸易港在“先行先试”上的优势。
作为我国改革开放的试验田和实现国内国际双循环相互促进的开放平台，自由贸易试验区和自由贸易港被赋予更大的改革自主权，具有更多创新的可能性。自贸试验区建设的目标绝不局限于园区建设，而是要在符合中国经济转型与升级要求的同时，主动承担渐进性改革和发展过程中的压力和挑战。并且，自贸试验区的建设还要瞄准世界上先进自由贸易区的标准，兼顾可复制、可推广的普适性要求，在自贸试验区内做的尝试和试验的机制都有可能复制和推广至中国境内的其他地区。京津冀自由贸易试验区合作正是在改革开放的试验田上针对高质量建设自贸试验区的一次新的尝试。
京津冀自由贸易试验区合作具有外部和内部两个维度的驱动力。从外部环境看，京津冀自由贸易试验区合作势在必行。
首先，新冠肺炎疫情发生以来，全球价值链因各国不同程度的停工停产而处于非正常运行的状态，全球经济恢复的时间较长且伴有不确定性。中国通过一系列有效的防控措施，在世界范围内率先控制住疫情，逐步实现复工复产，经济活动有序进行。在此背景下，京津冀地区经济发展水平稳步回升。2020年，京津冀地区生产总值达到8.6万亿元，约占全国8.56%左右，其中北京市36102.6亿元、天津市14083.7亿元、河北省36206.9亿元，同比增加1.2%、1.5%和3.9%。在生产方面，按可比价格计算， 2020年全年北京工业增加值同比增长1.4个百分点，天津同比增长1.3%，河北省同比增长4.6%。在消费方面，2020年北京全年居民消费价格总水平相较于2019年上涨1.7%，天津全年居民消费价格上涨2.0%，涨幅相较于上年降低0.7个百分点，河北省全年居民消费价格比上年上涨2.1%。在外贸方面，2020年北京进出口总额同比下降19.1%,天津同比下降0.1%，河北省同比增长10.2%。从这些数据看，京津冀地区经济发展和对外经济贸易稳中向好。与此同时，作为改革开放的试验田，京津冀自由贸易试验区需要积极开辟新的发展模式，充分利用京津冀区域内的产业基础和市场条件，进一步扩大对外开放。这需要三地自贸试验区在行政、投资、国际商贸、物流等领域开展合作，搭建统一的政务服务体系，共享制度创新和金融创新成果，实现数据互联互通，从而发挥各自优势，形成创新发展的合力。
其次，中国积极参与建设国际高水平自由贸易区，签署了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等一系列高标准自贸协定。需要注意的是，RCEP不仅有助于推进建设全面、现代、高质量的区域经济体，同时还对各成员国提出更高标准的准则和要求。RCEP要求各成员国扩大货物贸易、服务贸易和投资的开放程度，其中要求成员国在期限内实现货物贸易零关税产品数在整体上超过90%，同时协定还涉及原产地原则、知识产权和竞争中性等领域。这些高水平开放准则将在全国范围内推行实施，这意味着留给自贸试验区和自由贸易港承压试验的时间相对有限。京津冀三地自由贸易试验区需要开展合作，有效分担和承接开放过程中面临的风险与压力。
再次，随着工业机器人、人工智能技术的高速发展，信息化技术正在引发全球产业变革。新一轮工业革命的来临，一方面将信息化技术逐渐融入传统工业，带来生物医药、新材料等新兴科技产业；另一方面也对法律环境、市场经济环境、贸易投资环境等提出更高标准的要求。信息技术的革新突破，包括第五代移动通信技术（5G）、虚拟现实技术（VR）的应用，逐步实现远程研发、生产、营销和服务，这为创造新的区域合作形式提供技术支持。基于先进技术，京津冀地区快速推进产业结构优化进程。2020年，北京市规模以上高技术制造业、战略性新兴产业（制造业）增加值分别增长9.5%和9.2%，天津市分别增长4.6%和4.4%，河北省分别增长7.8%和6.6%。同时，在高技术服务业和战略性新兴服务业方面，京津冀三地也实现快速增长。其中，北京市高技术服务业完成投资增长16.5%，天津市规模以上高技术服务业和战略性新兴服务业营业收入分别增长5.4%和4.9%，河北省规模以上高技术服务业营业收入增长3.1%。此外，京津冀地区在远程办公、远程教育、远程医疗和工业机器人制造等方面也加快发展的脚步。在这个过程中，京津冀自由贸易试验区应积极探索先进技术在经济活动中的应用，合力抓住新一轮工业革命带来的发展机遇。
与此同时，京津冀自由贸易试验区合作机制也具有较强的内部驱动力。
首先，京津冀自贸试验区合作机制顺应京津冀协同发展的需求。近年来，京津冀协同发展稳步推进，不仅体现在资本、劳动和技术等生产要素的自主流动、创新载体的建设发展、产业结构协同升级等方面，同时也体现在绿色、开放、共享、高质量发展协同合作上。尤其在高技术产业上，京津冀三地协同趋势明显。三地规模以上高技术产业企业在数量和规模上分层清晰。天津始终保持在航空航天器制造业上的领先地位，并同步强化计算机及办公设备制造业。北京则重点发展医药制造业、电子及通信设备制造业和医疗仪器设备及仪器仪表制造业，在企业数量和营业收入上优势明显，同时航空航天器制造业发展速度逐渐加快。河北在医药制造业上具有优势，但区域内医药制造产业发展趋势有向北京偏移的倾向。在此基础上，京津冀进一步优化高技术产业结构需要三地自贸试验区的协同合作。京津冀自贸试验区打破地域限制，突破区域间的壁垒，统一搭建协作创新和成果转化平台，放大技术溢出效应和产业集聚效应，将有助于解决高科技产业在跨区域发展时可能面临的行政程序重复、贸易与投资障碍、人才资源错配、创新成果转化困难等问题，为打造京津冀互惠共享的高技术产业链条赋能。
其次，京津冀自由贸易试验区一体化程度需要进一步提高。京津冀三地自贸试验区的建设和发展各具特色，但三地自贸试验区的发展绝不是孤立的。京津冀三地自贸试验区战略定位相辅相成，三地合作势必优于各自发展。京津冀自贸试验区发展联系紧密，在制度创新方面，天津自贸试验区可为京冀提供经验与案例。天津自贸试验区作为全国第二批、北方第一个自贸试验区，在过去六年中，积极营造良好的营商环境，不断为本地经济发展赋能，在制度可复制可推广方面为京津冀自贸试验区联席制度开展具体工作积累了丰富的经验。在功能转化方面，津冀自贸试验区积极承接北京非首都功能，推动京津冀地区内高校毕业人才有序流动，有助于缓解北京人才流动压力。在产业协同方面，京津冀自贸试验区不断合作与尝试。如天津自贸试验区东疆片区作为国家租赁创新示范区，推出包括融资租赁企业外债便利化政策试点在内的一系列政策创新举措，利用其产业优势服务京津冀地区内的企业，不仅为天津企业创造租赁服务有利条件，也吸引了一大批京冀企业；中新天津生态城与京冀文化企业开展合作，成立国内首家地方共建国家级动漫产业园，截至2021年7月，生态城数字文化企业数量达到2400家，包括猫眼娱乐、蓝色光标、新经典文化等京津文化创意企业等纷纷落户生态城。同时，京津冀自贸试验区在自由贸易帐户、医疗器械、绿色物流、载体协同等方面也不断探索新的协作方式。三地自贸试验区一体化程度不断加深，但在金融创新、投资合作、高技术产业对接、数据联通等方面仍有很大的合作空间。这对京津冀自贸试验区的协同合作不断提出新的要求，包括更高效地推进京津冀通关一体化、跨境贸易便利化、投资便利化、金融一体化，为京津冀科技创新赋能，在服务贸易与数字贸易领域搭建京津冀地区与世界联系的桥梁，进而推进京津冀协同发展和高水平对外开放。
因此，为了更好地实现地区协同发展、提高自贸试验区一体化程度、积极参与全球价值链以及对接RCEP等国际高标准自贸规则，京津冀三地推动建设自贸试验区合作机制是必要的。
京津冀自由贸易试验区开展合作具备良好的基础和条件，分别体现在交通载体、物流运输、资源禀赋、要素流动、区域行政壁垒淡化、优势产业互补和市场腹地广阔等方面。
第一，京津冀地区与京津冀自贸试验区在交通载体方面优势叠加，为京津冀自贸试验区开展合作打下良好基础。作为中国的“首都经济圈”，京津冀地区拥有超过1.1亿的人口和22万平方公里的土地，是我国北方最重要的城市群。在广阔的区域内，打造便利的交通载体是京津冀协同发展和京津冀自贸试验区合作的前提。自2015年《京津冀协同发展规划纲要》发布以来，京津冀协同发展不断升级，其中京津冀率先推进交通一体化。近年来，京津冀地区铁路网、公路网以及高速公路网密度均远高于全国平均水平。公路方面，三地取消区域内高速公路省界收费站，北京大兴国际机场高速、新机场北线高速（京开-京台）、京礼高速等建成通车，河北唐廊高速也与京津连通。铁路方面，京张铁路、京雄城际全线开通，京津、京沪、京滨和津兴高铁等逐渐交织成网。京津冀区域交通一体化不断优化完善，与国内其他地区和国际的联系也更加便捷。与此同时，京津冀自贸试验区自身也具备各自的交通载体优势。其中，天津港东疆片区重点发展航运物流、国际贸易和融资租赁，是中国北方国际航运中心和国际物流中心的核心功能区。天津机场片区是天津先进制造业和研发转化的重要集聚区，也是中国华北地区重要的航空货运中心。京津冀自贸试验区通过加强跨省级行政区域的大兴机场临空经济区与三地自贸试验区之间的联动，在交通载体方面实现全方位的协同。京津冀区域交通一体化与京津冀自贸试验区交通规划相互协调，为京津冀自贸试验区合作机制建设提供了良好的交通载体条件。
第二，京津冀自由贸易试验区基于交通载体优势，合作打造绿色物流新模式。京津冀自贸试验区在京津冀区域交通网络的不断优化和运输能力的不断提升的基础上，逐步推进绿色物流和智能物流网络建设。秉承绿色健康的设计理念，推广使用节能环保低碳的绿色解决方案，依托先进信息通讯技术为物流运输智慧赋能，成立“天津港·北京平谷服务中心”和“天津港·平谷多式联运中心”，共同打造海铁联运的新型绿色环保、数字化和智能化物流模式。这为京津冀自贸试验区合作机制提供了绿色数智物流运输条件。
第三，京津冀协同合作，不断优化要素配置。要素的有序配置可以在一定程度上降低资源错配程度，有效提高企业生产率水平和经济效益，提升地区经济发展质量。首先，京津冀三地劳动力资源丰富，人才流动便捷。2020年京津冀地区城镇新增就业人数总计149.1万人，三地新增就业人数分别为26.1万人、37.1万人和85.9万人。同时，京津冀地区普通本专科生毕业总人数为6.4万人，其中三地占比分别为22.91%、21.35%和55.74%。其次，金融资本在监管部门的有效管理和引导下，在服务民生和保护生态环境的同时，逐步实现资本有序扩展。除了土地、劳动和资本等传统要素，京津冀地区在技术共享、数据流通方面也取得进展。北京、天津和河北协同建设京津冀大数据综合实验区，围绕5G、人工智能和区块链等技术建设新一代信息基础设施，布局数据存储与流通中心，并逐步推进数据科学技术在交通物流、医疗健康、文化旅游等领域的应用，实现政务信息一体化、工业信息平台化、服务体系数智化，打造区域内数字经济发展新平台。京津冀地区基于三地比较优势，推进要素在区域内自主流动和有序流动，为京津冀自贸试验区开展合作提供要素条件。
第四，京津冀三地区域行政壁垒不断淡化，为三地自贸试验区合作提供条件。由于区位优势和京津冀协同发展战略部署，北京、天津和河北的政策匹配度较高，行政壁垒逐渐减少。在此基础上，京津冀自贸试验区逐步打破属地机制，在三地自贸试验区内达成57项政务服务事项“同事同标”，既减少企业办事流程提高政务服务效率，又为招商引资、创新研发以及成果转化平台搭建消除区域间的行政壁垒。
第五，京津冀三地优势产业相互补充，产业协同不断升级，为京津冀自贸试验区合作机制奠定产业基础。整体上，京津冀三地第三产业增加值均占全产业增加值半数以上，第二产业次之，第一产业增加值占比最少。其中，河北贡献了京津冀地区第一产业增加值的92.43%，尤其是在农业部分。同时，天津和河北依托自身工业基础和资源环境的优势，对京津冀地区第二产业增加值的贡献较大。北京则积极布局高技术产业，其第二产业增加值也达到5716.4亿元。在第三产业上，北京和天津凭借在科技创新和高端人才方面的集聚效应占据优势地位，河北也通过错位布局积极发展第三产业。三地产业协同互补，为京津冀自贸试验区的合作赋能。
京津冀自贸试验区的合作机制为京津冀协同发展带来新的活力，但这个机制不是一蹴而就的，也将面临一系列的挑战，需要在不断尝试中逐渐完善与升级。
首先，新冠疫情对全球经济带来了巨大的冲击，世界上其他国家经济恢复情况并不一致，中国如何参与和修复全球价值链，对于中国经济发展重新步入正轨与世界经济协同发展十分关键。在这个过程中，京津冀自贸试验区如何对标国际高标准自由贸易开放准则，将自身打造成为高质量对外开放“试验田”面临诸多挑战。一方面，京津冀自贸试验区需要积极参与恢复甚至延伸原来所在的全球价值链。2021年上半年，北京地区进出口总额达到1.42万亿元人民币，比去年同期增长26%；天津口岸外贸进出口总值达7668.4亿元，比去年同期增长26.2%，其中出口3609亿元，进口4059.4亿元；河北省进出口总值为2513.8亿元，同比增长29.9%，其中出口1430.7亿元，进口1083.1亿元。京津冀三地在疫情之后均实现对外经济贸易活动的恢复和贸易额的快速增长，但要想恢复疫情前的发展速率，仍然需要一段时间过渡。另一方面，京津冀自贸试验区对接国际高水平自由贸易开放标准时间紧迫。RCEP等国际高水平区域合作协定要求货物贸易和服务贸易更大程度的自由化，在投资准入前国民待遇与负面清单的市场准入以及投资便利规定等方面提出更高的要求，同时注重对原产地规则、知识产权保护、电子商务、竞争政策和政府采购等规则的制定和监督实施。京津冀自贸试验区需要在尽量短的时间内适应和迎接这些更高的对外开放标准，从而有效承担京津冀地区在开放过程中面临的压力与风险，为其他自贸试验区、自由贸易港和国内非自贸试验区地区提供开放经验。
其次，如何助力京津冀三地进一步实现产业协调布局与产业结构优化升级，怎样更好地完成“北京研发、津冀转化”，是京津冀自贸试验区合作机制建设过程中面临的关键问题之一。近年来，京津冀协同发展效果显著，三地在传统制造产业和高技术产业上协调合作。北京在疏解非首都功能的同时着力发展高技术产业，天津和河北基于已有制造业优势，打造成为北京科研成果转化平台。但需要注意的是，京津冀三地在产业协同方面仍有需要提升和改进的空间。近年来，三地同时布局高技术产业，在医药制造业、电子及通信设备制造业和航空航天器制造业上优势互补，但三地在高技术产业的发展上仍存在重叠现象。例如，在计算机及办公设备制造业上，北京的企业数明显多于天津和河北，但近两年天津在该行业的营业收入逐渐反超北京，北京作为创新发展的中心城市，如何与天津协同布局高端计算机设备制造，同时河北如何实现在高技术产业上与京津的错位发展，都是京津冀协同发展和京津冀自贸试验区合作机制面临的挑战。
再次，在深化改革开放的过程中，也需要自贸试验区“大胆试、大胆闯、自主改”，进行市场经济体制机制改革。建设中国特色社会主义市场经济，既要体现社会主义制度的先进性，又要发挥市场这只“看不见的手”的作用，这对政府与市场之间的关系提出更高的要求。进一步完善和协调政府干预与市场调节机制之间的关系，需要逐渐转变政府职能，使政府成为市场的服务者和监督者。一方面，政府转变为市场的服务者，同时为市场内的企业和市场外的研发机构搭建信息共享平台，协助制定行业内统一的规范和标准，降低研发载体与企业之间或企业与企业之间的信息搜索成本和交易成本，促使资本、劳动等要素有序自主流动，进而推动企业创新发展和市场经济稳定运行。另一方面，政府也要做好监督工作，防止资本违法违规流动，减少资源错配。
综上所述，京津冀三地提出京津冀自由贸易试验区的合作，是对深化改革和扩大开放的一次新的尝试。京津冀自贸试验区合作机制建设将为推进京津冀协同发展重大战略赋能，为京津冀地区积极参与高水平国际自由贸易区创造有利条件，同时也为国内其他地区的发展与合作提供经验和参考。对于加快京津冀自由贸易试验区合作机制的建设，我们有如下建议。
第一，作为对外开放和自由贸易的高地和试验田，京津冀自由贸易试验区需要注重制度创新。京津冀三地自贸试验区应在协同合作的基础上，共享制度创新成果，探索创新市场准入机制，突破现有体制机制中的束缚，实现“制度先行”，进一步推进贸易、投资、资金流动、物流运输、人员流动等方面的自由化与便利化。同时，京津冀三地自贸试验区建立政府监督下的全面风险管理制度，推行“负面清单”，提高外资投资效率。京津冀自贸试验区互通互联，通过示范效应和溢出效应，在京津冀地区内复制推广优秀的制度经验。
第二，京津冀自由贸易试验区应积极对接国际高水平对外开放经贸标准，实现自贸试验区可持续发展。这要求京津冀三地自贸区协调一致，借鉴国际高标准自由贸易和投资规则。因此，京津冀自贸试验区需要协同打造区域内一致的知识产权保护规则，共同完善相关法制建设，为本地和国外企业创新发展营造良好的营商环境。其中，京津冀自贸试验区尤其需要注重对知识产权保护相关条款的设置和对其实施的保障，这是京津冀地区更好参与新一轮工业革命、引进先进企业和发展高技术产业的关键。与此同时，京津冀自贸试验区在对接这些高标准自由贸易准则的同时，也要进一步探索在服务贸易和数字贸易领域的合作机制。
第三，京津冀自贸试验区在推进市场经济体制机制改革方面应当有所作为。京津冀三地自贸试验区需要依托自身改革权限优势，结合三地发展的政策需求，积极主动探索政府在市场中的作用和地位。与此同时，京津冀自贸试验区应当尽快建立和完善自贸试验区内制度创新容错机制，调动政府和企业的积极性，贯彻实施竞争中性原则，为深化市场经济改革提供保障。
第四，在京津冀地区产业一体化的背景下，京津冀自由贸易试验区应当助力区域内产业结构优化。京津冀三地自贸试验区在串联本地企业和海外市场的同时，也是国外企业与本地市场沟通的桥梁，在塑造京津冀地区产业结构方面作用明显。京津冀自贸试验区既要稳定推进三地在第一产业上互补，也要关注京津冀三地在第二产业和第三产业上的布局和协同发展。京津冀自贸试验区通过开展合作，在高技术产业上优势互补，形成“北京研发，津冀转化”的发展格局，实现高技术产业链的强化、扩展与延伸。
第五，京津冀自由贸易试验区需要促进要素在区域内自主有序流动。首先，京津冀自贸试验区在合作机制下制定人才政策和协同发展基金措施。在人才政策方面，京津冀自贸试验区既要完善人才引进配套政策，探索区内技术型人才和高端人才的引进和服务模式，又要重视本地人才培养，依托京津冀地区丰富的教育资源，发挥现代数字教育技术优势，探索区域内高校与海外高校合作办学与教育资源共享。在协同发展基金设置方面，在京津冀三地政府引导和市场运作等原则下，在使合作基金聚焦区域内重点项目的同时，防范可能产生的风险。其次，京津冀自贸试验区在协同合作基础上推进技术与数据在京津冀地区内的有序流动。三地自贸试验区在数据要素的共享上要保持开放态度，合力打造数字共享、计算和分析平台，为推动京津冀地区数字经济发展助力。
第六，京津冀自由贸易试验区合作创新需要注重产学结合。一方面，京津冀自贸试验区政府应当为企业与高等院校及研究所等研发机构搭建信息共享平台，合作制定区域内通用标准，协助企业与研发机构进行有效沟通。另一方面，需要注重京津冀自由贸易试验区智库联盟的建设，充分发挥智库联盟在京津冀自由贸易试验区协同创新研究、决策咨询研究、研究成果汇集和学术交流等方面的优势和产学结合的作用，推进京津冀地区协同创新和发展。
作者 | 南开大学经济学院教授 佟家栋
新媒体编辑 | 程静静
原文责编 | 周素丽
美编 | 石玉 王嘉骐
