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摘要：新型农业经营体系是发展现代农业的载体和主导力量。研究认为，构建适应现代农业发展的新型农业经营体系，必须理解和把握好集约化、专业化、组织化、社会化之间的相互关系和家庭承包经营、农民合作与联合、社会化服务的相互关系，提出根据不同区域农业资源禀赋差异，制定不同的新型农业经营体系构建目标。分析了各地实践中存在的体系构建“以偏概全”、培育主体“喜新厌旧”、土地流转“行政惯性”、土地规模“好大喜功”等问题。建议“十三五”时期优化新型经营体系建设制度环境，推进家庭与区域农业集约化专业化，同步提升家庭经营内外部规模化组织化水平，着力打造农业社会化分工与协作格局。 一、构建新型农业经营体系要准确理解和把握两种关系 党的十八大、十八届三中全会等重要会议多次提出要加快构建新型农业经营体系。正确理解新型农业经营体系的基本内涵，必须把握好两种关系。 一是集约化、专业化、组织化、社会化之间的相互关系。“四化”结合贯穿于农业发展各个层面。微观层面更强调集约化和专业化，但也要以外部组织化、社会化发展为保障;社会化更多表现在中观、宏观层面，但要以微观中观层面集约化、专业化、组织化的分工和协作为基础。“四化”结合内嵌于不同农业经营主体。体现于主体的经营方式和不同主体之间组织及利益联结机制：家庭经营重点强调集约化专业化水平，农民合作社重点发挥好组织化联结、社会化服务作用。农业企业是通过产品、资本等多纽带的联接，与其他主体有机结合。 二是家庭承包经营、农民合作与联合、社会化服务的相互关系。“新型农业经营体系”与“现代农业经营体系”是对创新农业发展体系一致内涵的不同表述。新型农业经营体系是一种立体式复合型的经营体系架构，是以集约化、专业化、组织化、社会化有机结合为内在逻辑要求，以市场化、产业化、科技化为内生发展动力，以家庭经营为基础、新型职业农民和新型经营主体为先导力量，以规模化、信息化、标准化为必要支持条件的立体式复合型有机整体。 二、不同区域和产业要构建不同的新型农业经营体系 不同区域资源禀赋、地形地貌、交通区位、发展基础等千差万别，应根据农业区域类型多样化特征，制定不同的新型农业经营体系发展目标，总体可分为五类： 1.平原和浅丘地区农业区。具有耕地相对多、地质相对好、地势相对平的优势，农业专业化和规模化水平较为突出。农业主导产业以粮棉油等大田农作物、畜禽产品为主。以东北平原、黄淮海平原、长江中游平原地区为代表。这类地区构建新型农业经营体系，应以劳动生产率与土地产出率均衡增长为核心，有效拓展市场化、产业化、科技化空间，增强信息化、标准化支撑，逐步提升农业集约化、组织化、社会化水平。 2.东部发达地区农业区。人均土地少、地质高，水资源丰富、光热条件好。拥有城镇化水平高、二三产业发达、城市辐射带动大等优势，农业主导产业以粮食和高效农作物为主，更加注重在提升集约化水平基础上，推进精品化高效化发展。这类地区构建新型农业经营体系，应以精品化高效化为导向，以提高集约化水平和土地产出率为核心，拓展市场化、产业化、科技化空间，稳步提升规模化水平，大力提升信息化、标准化水平，全面提升农业专业化、组织化、社会化水平。 3.特大城市和城市群地区农业区。人口多、分布密，耕地少、交通便利，拥有城镇化水平高、城市功能辐射广、消费市场带动大、资本人才集聚多、政府经济实力强等优势，主导产业以蔬菜、苗木花卉、休闲农业、农产品物流为主，适合发展都市化服务型多功能农业。这类地区构建新型农业经营体系，应坚持集约化、多功能导向，以提高土地产出率和满足城市多元化需求为核心，充分利用市场化、产业化、科技化空间，快速提升信息化、标准化水平，全面提升专业化、组织化、社会化水平。 4.山区半山区丘陵地区农业区。东南、中南、西南山区半山区和深丘地区，具有地域广、人少山多、耕地零散、水光热充足、生物资源多样等特点，农业主导产业以特色农产品为主。这类地区构建新型农业经营体系，应坚持生态、特色发展导向，以提升农业专业化水平为主线，以优质化、高效化为核心，逐步拓展市场化、产业化、科技化发展空间，稳步提升集约化、组织化、社会化水平。 5.草原和农牧交错地区农业区。北部和西北部草原和农牧交错地区，具有人口稀少、居住分散，草原面积大，水资源匮乏、生态较脆弱等特点，农业主导产业以畜牧业与农牧结合产业为主。这类地区构建新型农业经营体系，应坚持生态化、精品化导向，在稳步推进专业化、规模化基础上，逐步拓展市场化、产业化、科技化发展空间，稳步提升集约化、组织化、社会化水平。 三、新型农业经营体系建设实践探索中的地方创新模式 （一）农民合作与联合组织创新引领模式 以黑龙江省综合经营性农民合作社建设为代表。主要是“以土地入社为核心，以现代农机为载体，以生产合作为纽带”的现代综合经营性合作社模式。一是以粮食种植合作社为组织载体。重点在平原地区粮食产区、依托种植合作社改建。二是以农机补贴带动机械化、规模化作业。三是以标准化、规模化发展订单农业，吸引大型农产品加工企业与合作社对接。四是以入社土地分配作为分红主要依据。 （二）农地经营管理方式创新引领模式 以四川省崇州市四大服务体系支撑的“1+4”新型农业经营体系为代表。一是农民土地入股成立土地股份合作社。理事会代表社员决策“种什么”“谁来种”，并招聘的职业经理人负责“怎样种”“如何种”。二是构建新型农业社会化服务体系。“一校两院”与农业企业、专业合作组织签订科技服务协议，基层农技人员组建科技推广团队，职业经理人、职业农民共同组建基层科技服务团队;组建综合性社会化服务公司，建立服务超市，搭建“一站式”服务平台。三是构建农业品牌服务体系。成立品牌管委会，培育区域品牌;实行“身份证”管理和质量溯源;通过“企业+基地”推动品牌化标准化生产。四是构建农村金融服务体系。设立农村产权抵押融资风险基金、产业风险互助基金，探索“四权”抵押贷款;探索社员资金互助，吸收民间资本和社会资本参与土地合作社发展。 （三）农业适度规模经营主体发展引领模式 以江苏省泰州市姜堰区为代表。一是规范标准和门槛。综合考虑劳动生产率、土地产出率，提出了当地土地适度规模标准，种粮100-300亩、蔬菜30-50亩;提出了家庭农场“八有”标准，即有资质、有规模、有装备、有标准、有效益、有保障、有规范、有信誉。二是构建为农综合服务体系。以镇村为农服务综合体为依托，提供土地股份合作、农机、植保、粮食产销、资金互助、农保等6种服务。三是建立园区综合服务平台。建成综合服务中心，开展农产品检测、农业信息化、咨询服务、农民培训、农产品展示、农业投入品配供等综合服务。 （四）新型农业社会化服务体系建设引领模式 以山东省农机合作社引领模式为代表。一是创新组织形式。以农机大户联合型农机合作社为主，辅助以村干部带动型、龙头企业领办型和乡村集体作业组织改制型农机合作社。二是创新作业模式。农机合作社积极推行订单作业、跨区作业和“一条龙”作业模式。三是拓展服务内容。由单一农田作业，发展到农机销售、维修和配件供应、土地流转、土地托管、农业运输、农机培训、粮食干燥、仓储等。四是促进农机农艺融合。推行包含精量播种、联合整地、秸秆还田、化肥深施、药剂灭草免中耕、收获和测土配方施肥的“科技套餐”，开展集成化推广应用服务。 四、新型农业经营体系建设实践中存在的主要问题和不良后果 （一）主要问题 1.体系构建“以偏概全”。一是认为新型主体培育就是新型经营体系建设;二是认为土地规模经营代就是农业规模经营;三是过分强调单一经营主体的经营规模，忽视农民家庭经营的联合合作发展;四是过度利用行政手段、政绩考核的措施推动土地流转和新型主体发展，忽视市场配置资源的决定性作用。 2.培育主体“喜新厌旧”。一是过分注重依靠外来工商资本，忽视家庭经营的发育成长。二是忽视了对传统农户的政策扶持。三是过分注重规模主体自身壮大，忽视对普通农户的引领带动。 3.土地流转“行政惯性”。一是统一规划的整建制流转，靠规划和政策支持推动，目的是为了满足工商业主、实力大户、合作社的大规模租地需求;二是补贴诱导的整建制流转，政府文件规定，对新型经营主体租地达到一定规模、按一定标准给予财政资金补贴。 4.土地规模“好大喜功”。调研发现，多数地方都出台了鼓励土地流转、发展规模经营的政府文件和支持政策，并对新型主体土地规模不设上限控制。 5.工商资本“有钱任性”。调研发现，在部分基层政府优惠政策诱导下，大批私营资本、国有企业“有钱任性”，到农村盲目圈地，出现诸多不懂农业、不吝地价、不计成本，靠规模出“效益”、向政策要“效益”的老板。 6.农业服务“去专业化”。实地调研发现，近几年农业服务组织“去专业化”问题突显。一是地方政府有意推动农业服务组织从事租地经营、向“生产与服务”一体化方向发展;二是为提高农业机械使用效率、争取政府项目资金支持，农业服务组织主动开展租地经营。 （二）不良后果 1.农地经营“去家庭化”。调研发现，目的各地普遍出现了农地经营“去家庭化”趋势。越来越多的农业企业、农民合作社租地经营，脱离了家庭经营。特别是大规模专业大户、家庭农场劳动力不足，主要依靠雇工，已具有企业化经营性质。 2.土地流转“租金虚高”增大规模经营风险。过度行政性干预扭曲了市场供求关系，提高了土地转出者的谈判地位，使土地租金虚高。对10个县市区的调查显示，通过行政干预推动土地流转的价格相当于自发流转的2.0—5.3倍。“虚高”的地租进一步抬高了农产品生产成本，降低了农业竞争力，提高了经营者的农业风险。 3.流转土地“非粮化”威胁粮食安全。调研发现，与自发性流转相比，行政推动下流转的土地“非粮化”趋势明显;与传统农户相比，新型主体“非粮化”趋势明显。对30多个租地企业的问卷调查显示，土地非粮化率达30.1%。 4.服务组织“全而不专”。农业服务组织“去专业化”，形成“全而不专”、“生产服务一体化”的自我服务态势。这不利于现代农业分工协作发展和现代化专业化农业服务业培育，对构建农业社会化“大服务”格局带来根本性制约。同时不利于发挥新型经营主体带动传统农户参与社会分工的作用，不利于传统农户走出“小而全”“小而散”格局，进而向“小而专”“专而联”方向发展。 五、构建适应现代农业发展新型农业经营体系思路建议 （一）坚持家庭承包与家庭经营并重，优化新型经营体系建设制度环境 1.深化农村土地“三权分置”理论创新。一是深化承包经营权分置，明确经营权来自于“承包经营权”。二是明确农户拥有土地“承包经营权”，土地受让主体获得“受让经营权”。三是明确“受让经营权”属于债权，向受让主体颁发“他项权证明”，并在流转期限内经承包方同意，有权进行抵押担保融资。四是修改有关法律法规，做到承包权与经营权保护并重。 2.进一步强化农地家庭经营制度优势。一是明确家庭经营是党和国家长期坚持的一贯方针政策。二是研究提出各地家庭经营的适度规模标准，积极引导适度规模的家庭经营发展。三是在粮食主产区开展适度规模、集中连片的种粮家庭农场发展示范。 3.进一步创新完善相关的体制制度。一是转变政府职能，强化家庭经营公共服务，注重实现农业公共目标。二是强化对土地经营权自发流转市场的规范与服务，完善制度、健全规则、优化办法、构建平台。三是建立健全村级组织和村组干部参与土地经营权流转制度规则，有效发挥村组干部在土地流转中组织协调作用。 （二）依托优势区域布局，同步推进家庭与区域农业集约化专业化发展 1.强化区域农业优势主导产业发展能力。统一规划、分步实施区域农业基础设施和高标准农田建设，引导优势主导产业布局优化、连片发展;依托优势主导产业，在更大范围、更高层次组织成立农民专业合作、产业化联合组织。 2.推进家庭农业与区域农业专业化协同发展。以专业家庭经营为基础，加强区域布局规划和支持政策引导，扩大“一村一品、一乡一业”专业化范围;大力发展专业化农业服务组织和产业化经营，把家庭经营与区域发展融入产业化链条和社会化网络，实现协同发展。 3.推动家庭农业与区域农业集约化融合发展。推进家庭经营采用先进科技、先进手段和挖掘精耕细作潜力，推进新型主体集约化，带动普通农户集约化发展;推进区域标准化建设，提高区域农业集约化水平，引领家庭经营集约化发展;推进技术进步和创新驱动，转变农业发展方式，提高科技贡献率，推进家庭经营与区域农业融合中集约发展。 （三）加强农民联合合作，同步提升家庭经营内外部规模化组织化水平 1.在家庭承包基础上提升家庭经营内部农业规模化和组织化水平。一是通过村集体组织引导和推进承包地流转，重点鼓励通过地块互换扩大家庭土地经营规模，降低流转成本。二是引导农户家庭建立投入产出、内部核算制度，提升家庭经营组织的市场应变能力。 2.以农民联合合作为纽带提升家庭经营外部规模化组织化水平。一是依托农业主导产业区域布局，引导专业农户、家庭农场成立专业化服务型农民合作社，为入社成员开展产前生产资料供给，产中耕松播、植保、灌溉和收割，产后农产品运销等各项服务，以规模化服务提升家庭经营的外部规模化组织化水平。二是依托农民合作社，由成员合作投入或者引进外来资本投入，建立农产品收购、加工、运销或精深加工企业;通过“合作社+龙头企业+基地+农户”等方式，对合作社及其成员开展订单农业，通过产业化提升家庭经营外部规模化组织化水平。 （四）树立大生产和大服务理念，着力打造农业社会化分工与协作格局 1.拓展新型农业经营体系建设动力空间。一是促进农民合作社、龙头企业与专业农户创新商业模式，形成线上线下融合、网订与物流结合、直销与零售配合的商品流通网络。二是规划建设农产品加工园区，培育农业龙头企业，促进产业联结，形成龙头企业与农民合作社、专业农户的产业化利益共同体。三是建立科技创新长效机制，提升农业龙头企业科技研发和推广应用能力;实施新型农民科技培训工程，造就大批技能型新型农民。 2.强化新型农业经营体系建设外部支撑。一是健全农业基础标准、种子种苗和产品标准、环保和卫生标准、农业工程标准、为新型经营体系建设提供管理规范;二是健全县乡村三级农业信息网络系统，并与新型主体实现无缝链接、信息共享，为新型经营体系运行提供便捷条件。三是推进农业标准化信息化，带动普通农户推广应用新品种、新技术，健全农产品质量追溯系统，开展农资和农产品规模化购销，促进新型农业经营体系高效化运行。 3.构建全过程全环节全方位“大服务”格局。一是在政府支持下，联合实力新型主体，培育发展区域性农业服务组织，专业化信贷抵押、融资担保公司，农资和农产品购销服务组织，培育网上营销与物流配送农产品营销合作组织。二是鼓励引导专业化农业服务组织，开展农资供应、新品种新技术集成推广、作物植保、机械耕作服务，订单生产、收购、运输服务，农用机械调配、仓储设施租借、信贷担保融资、技术信息咨询服务，融资服务;为专业农户提供贷款管理、货款支付、盈余结算等服务。 (课题主持人：朱守银农业部管理干部学院副院长，研究员;报告执笔：朱守银、段晋苑、韩洁、薛建良、刘红岩) |
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