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最近有不少同事私下与笔者交流，探讨了一些执法实务上的问题，在探讨过程中，感到多数同志没有能够掌握一套研究、解决问题的方法，对法规条文的理解比较直接，只限于文义理解，没有从问题或规定的内涵和外延方面去拓展，面对问题时不知道如何分析，甚至对自己的正确结论也不敢确定。出于个人综合素质、知识面、文化层次的差异，每个人对法规规定都会有不同的理解，这很正常，如何去解决问题，寻找到距标准答案最近的答案，才是执法人员或相关人员最迫切需要提高的能力。在律师行业有句俗语：法条你尽管百度，打赢官司算我输！其实说的就是解决问题的能力才是最重要的。 哲学是高于一切科学的科学，哲学的根本价值就是提出问题，探究问题的终极答案。古希腊哲学家柏拉图曾提出过著名的灵魂三问：我是谁？我从哪里来？我要到哪里去？对于这个哲学问题，唐僧的回答最标准：“贫僧唐三藏，从东土大唐而来，去往西天拜佛取经”，事实上，正是唐僧这种明确执着的追求才是他修成正果的决定性因素。那么，我们研究解决法律问题，最好的方法之一就是多问几个“灵魂三问”。曾有朋友与笔者探讨过在行政处罚中，是调查终结在先还是告知在先，我们就以此为例，随着研究问题的“灵魂三问”去解决一下这个调查终结在先还是告知在先的问题，开始我们的“灵魂三问”之旅: 第一问：它是谁？ 根据行政处罚的特点和《行政处罚法》第五章的规定， 可以明确案件调查终结报告和行政处罚告知书的性质：案件调查终结报告是对已立案的案件，办案机构认为调查终结，将案件全部情况进行总结、提出处理建议时所用的文书。行政处罚告知书是行政机关在作出行政处罚决定之前，依法告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及处罚内容和当事人陈述、申辩、听证权利的文书。 第二问：它从哪里来？ 很明显，调查终结报告体现了案件从受案到立案、到调查的全部过程，它的每项内容，都来自调查行为。是基于事实和法律规定的实体行为，与当事人的最终陈述申辩权利和复议诉讼权利无关。非调查事项是不体现在调查终结报告上的。 根据《行政处罚法》第四十四条、第四十五条规定，行政处罚告知书来源于行政机关的行政处罚决定，但告知事项是拟作处罚。而拟作决定是否属于决定的范畴呢？首先，拟作处罚对当事人进行告知，代表的是行政机关的意见；其次，该内容的最初来源是办案人员的处罚建议；第三、最终内容是行政机关负责人对处罚建议的审查结果，行政机关负责人可以采纳办案人员的处罚建议，也可以不采纳办案人员的处罚建议，最终告知的，只能是行政机关负责人的决定，因此，行政机关负责人的决定应当包含了拟作处罚与最终处罚。 第三问：它要到哪里去？ 案件调查终结报告是办案人员提交给核审机构和行政机关负责人的内部文书，不具有可诉性，在结案归档时，其进入副卷，不对案件本身产生实质影响。《行政处罚法》第五十七条规定：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定……。 行政处罚告知书则是行政机关送达当事人，是对外文书，虽然也不具备可诉性，但行政机关对当事人权利行使的处理却是直接影响决定效力的重要因素。《行政处罚法》第六十二条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。而告知书及送达回证在归档时进入的是正卷。 通过研究这“灵魂三问”，我们可以很清晰地梳理这二者在案件中的脉络:案件调查终结→行政机关负责人审查→拟作决定→告知相关权利→复核→作出决定。 而如果把次序颠倒一下：案件调查→告知→复核→调查终结→作出决定，就会带来两个错误：一是告知时案件尚未调查终结，等于把告知程序作为调查程序内的一个程序，使调查和告知这两个独立的程序变为包含与被包含关系，二是告知的内容是办案人员在案件尚未查清时的处罚建议，与法定的“拟作处罚”要求不符。 持告知在先观点的误区可能在于两点：一是误认为《行政处罚法》五十七条规定的“作出决定”仅指正式决定，不包括拟作决定；二是当事人陈述、申辩后对于新的事实或证据需要再次调查。第一个误区前文已经说明，第二个误区从《行政处罚法》第六十二条规定就可以得到解释：对当事人在陈述、申辩中提出的事实、理由和证据，应当复核。这是一个复核行为，不是新的调查行为，自然不属于调查终结报告要载明的事项。 这个问题其实在实务中争议不大，笔者写作此文的目的，也不在于就这个问题进行研究和探讨，而是想通过笔者梳理推导结论的过程，传达出一个研究解决问题的方法，对于某个命题的论证过程，多问几个“灵魂三问”，可以明了法理，理顺逻辑，知其然，然后知其所以然。以此得出的结论，当不致有太大谬误。长期运用，研究问题、解决问题的能力自然可以得到提高。 努力耕耘，不负关注 |
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