调研报告：农村弱势群体法律援助存在的问题和对策建议近年来，我国法律援助制度建设取得长足进步，但针对农村弱势群体的法律援助明显滞后。究其原因
主要有：现有法律规定不完善，法律援助适用标准模糊，资金来源渠道单一，法律援助队伍不健全，法律援助的实施缺乏有效监督。有鉴于此，应该
以坚持基本权利保障，尊重个人发展权和公平正义原则为指导思想，细化农村弱势群体的法律援助适用标准，加强法律援助队伍的建设与监管，进一
步健全和完善农村弱势群体法律援助制度。“农村弱势群体”是指农村社会环境下，由于各种主、客观原因而不能充分行使其基本权利或行使基本权
利有障碍，因而处于社会不利地位，需要予以特别关注的一个特殊群体。其范围大致包括以下三类人群：一是失地农民，二是留守老人，妇女，儿童
，三是残障人士。由于我国长期以来实行城乡二元结构的发展模式，农业人口与非农业人口在政治，经济，文化和社会发展等各方面存在着巨大差异
，农村地区法律服务资源严重不足。在我国建设法治国家，推动依法治国的伟大进程中，作为弱者权利救济重要保障的法律援助制度，面对农村弱势
群体日益增长的权利救济需求，亟待加强和完善相关制度，维护农村弱势群体的合法权益。一、人权保障视阈下的农村弱势群体法律援助(一)?司
法人权：农村弱势群体法律援助的基本内涵所谓司法人权，是指人权的司法保障，是人权事业发展的重要方面。我国在借鉴人类优秀法治文明成果
的基础上，为维护人权的司法保障而做出了不懈努力。其中，公正审判作为人权司法保障的核心要素，是近现代法治社会以及国际人权体系中最先提
出来的，国际社会就“公正审判”和“法律援助”在较早时期就已经达成了共识，法律援助是公正审判的必要内容，也是我国在实现司法人权保障过
程中与国际社会接轨的突出表现。我国于1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，其中第14条第3款(丁)项对公正审判中有关法律
援助的内容进行了明确规定，即刑事控告者有权出庭受审并为自己辩护，或选择法律援助进行辩护；没有法律援助的法庭应告知相关权利；在必要情
况下法庭应为其指定法律援助且在无力支付费用时免其费用。此外，我国政府自20世纪80年代开始，先后批准的《消除对妇女一切形式歧视公约
》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》等均对特殊群体的法律援助有所涉及，《残疾人权利公约》更是以“司法保护”的表述将法律援助进一步明
确化，这不仅是对法律援助的创新性发展，而且体现了整个国际人权体系的进步。司法人权是农村弱势群体法律援助的基本内涵，法律援助的具体化
与国际化有助于我国以人权司法保障的最新标准来促进农村弱势群体各项基本权利的实现。完善农村弱势群体法律援助制度，是对农村弱势群体人
权保障的法律化，具体化。人权作为现代法律体系的核心价值理念，只有得到国家法律的强力保障才能真正落实到实处，这不仅需要国家立法对人权
予以明确规定，更需要国家在法律的实施过程中将其转化为可行的实践操作，对社会群体提供切实的帮助。人权的落实是一个漫长而复杂的过程，要
想将法规中的制度规定运用到实践中并实现对农村弱势群体合法权利的有效保障，一个切实可行的途径就是完善农村弱势群体法律援助制度，唯有通
过法律援助制度才能使得农村弱势群体感受到人权的真实性，保障农村弱势群体的人权得以真正实现。完善农村弱势群体法律援助制度是顺应时代要
求，与国际法治建设接轨的表现，也是缩小城乡发展差距，切实保障农村弱势群体合法权益的有效措施。(二)?发展权：农村弱势群体法律援助
的基本要求“发展权是个人，民族和国家积极，自由和有意义地参与政治，经济，社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利”。发展
权作为一项基本人权，党的十九大报告指出，充分保障人民平等发展的权利是我国实现建设社会主义现代化国家的重要目标，为充分贯彻十九大精神
与落实平等发展权利，如何充分保障发展权成为我国目前的核心问题。就全国范围而言，农村弱势群体的发展权没有得到有效保障，农村弱势群体
的经济，政治，文化和社会发展地位相对较低。首先，制度设计层面没有对农村人口的发展权作出总体设计和具体规划，农村弱势群体相比非农业人
口在个人发展上处于弱势地位。其次，农村地区所占有的社会资源要远远少于城市地区。资金投入比例的严重失衡导致农村人口占比与资源占比成反
比。最后，农村地区的整体竞争力要远低于城市地区。农用土地用作非农用途现象严重，导致大量闲置劳动力的出现。农村地区的就业机会要远远少
于城市，大量年轻劳动力外出打工，导致当地缺乏经济发展的生产力，形成经济发展的恶性循环。农村弱势群体的劳动技能不足，在社会竞争中处于
劣势。从目前的实际情况来看，发展权尚未能直接诉诸于法律救济，这不仅在很大程度上影响到了发展权本身的落实，而且有可能影响到其他权利
的实现与救济。法律援助制度对维护和保障农村弱势群体的平等发展权具有重要意义。要从根本上解决农村弱势群体的发展权问题，需要国家的制度
设计与政策安排，通过法律援助制度保障农村弱势群体能够享有社会发展机会，参与发展，表达自己的意愿，将其纳入国家发展轨道，并且拥有享有
国家经济，社会，文化和政治发展成果的资格，成为社会发展的受益者。鉴于农村弱势群体在各个方面的特殊性，其基本权利需要国家予以特别关
注。就维护和落实农村弱势群体的发展权而言，法律援助制度是行之有效的重要途径。在对农村弱势群体进行法律援助的过程中，国家应充分考虑到
农村弱势群体的特殊性和其对法律援助制度的特殊需求，通过对农村弱势群体法律援助制度的完善来改变我国发展不平等，不协调的现状，改善农村
弱势群体的发展条件，使得农村弱势群体真正参与到国家的发展进程中去，真正为国家的发展建言献策，真正享受发展带来的好处，从而保证其享有
平等的发展机会，实现全面发展。因此，完善农村弱势群体法律援助制度，与通过发展解决我国的社会矛盾和通过发展实现中华民族伟大复兴的中国
梦，二者在“维护发展成果，发展成果由人民群众共享”的目的上是一致的。实现发展权有利于保障社会大众的合法权益得以充分实现，使社会发
展成果更多地惠及全体人民。法律援助作为发展权的一种具体表达方式，无论是在历史发展过程中，还是在当下中国的经济社会发展中，在逻辑上和
目的上与发展权具有高度的内在契合性。从农村弱势群体的立场出发，其属于我国社会群体中的弱者，有权利要求平等地享有社会发展成果，国家和
政府也有责任和义务制定发展政策，充分保障每个人的发展机会，消除发展过程中的障碍。法律援助制度作为一种能够有效保证农村弱势群体享有平
等的发展成果的重要手段，是发展权基本权利化的表现。(三)?公平正义：农村弱势群体法律援助的根本追求法律面前人人平等要求法律赋予
每位公民以平等的权利和平等实现权利的途径，此处的“人”的身份地位，健康状况，劳动能力等基本状况的差异是不被考虑在内的。鉴于人的社会
属性，这种形式上的平等只能导致事实上的不平等，法律制度的规定也就流于形式而无法真正保障那些处于弱势地位的群体的合法权益。因为法律制
度是在社会中运行的，是以社会环境为基础的，因此，法律赋予公民的合法权益能否真正得到公正平等地实现和保障不仅取决于公平原则是否在制度
规定中有所体现，更取决于制度能否转化为有效的实践措施。农村弱势群体在法律意识，受教育程度，经济状况以及所处地理环境等方面都是处于相
对不利地位的。根据差别补偿原则，为了达到真正意义上的公平，国家和社会就必须给予弱势群体更多地关注，就他们的不平等给予一定的补偿，只
有这样，他们才能真正享受与普通群体相当的社会待遇。完善农村弱势群体法律援助制度有助于尽可能减小社会不同群体之间的差距，缓解甚至消除
社会成员间由于社会原因所导致的不公平。二、农村弱势群体法律援助面临的问题为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律
援助工作，国务院于2003年9月1日颁布施行了《法律援助条例》，至今已有16年的时间。《法律援助条例》的实施充分体现了法律面前人人
平等的宪法原则，不仅有利于国家对公民基本权利的保障，而且对完善我国的社会保障体系，维护社会稳定与发展具有重要意义。但是，《法律援助
条例》在为我国法律援助工作的开展提供强制力保障的同时也存在着诸多问题，导致该条例在实践运行中面临着一些困难。(一)?适用标准模糊
《法律援助条例》对法律援助的适用范围是从具体事项的角度出发进行规定的，即当公民满足法律规定的特定条件时，可以请求法律援助。此处的
公民指的是中华人民共和国全体公民，这样规定显然没有考虑到农村弱势群体的特殊性。此外，《法律援助条例》对经济困难的具体适用标准也未做
详细规定，只是简单授权省级人民政府根据各地实际情况自行规定，其他相关文件如《办理法律援助案件程序规定》，也仅是指出经济困难的公民提
交相关手续即可以申请法律援助，至于何种情形为经济困难并没有过多规定。关于经济困难认定标准立法的不完善使得实务中的操作也存在诸多问题
，实践中农村地区大多以居民最低生活保障基准或该基准的法定比例作为认定“经济困难”的标准，即收入低于这些标准就符合法律援助申请的条件
，如此规定使得政府开展法律援助审查工作变得十分简单可操作，但却十分不利于保护申请主体的合法权益。随着社会的不断发展和人们经济水平的
普遍提高，广大公民的法治意识也在不断增强，弱势群体寻求法律援助的案件急剧增加，但由于我国的城乡二元制结构，农村弱势群体往往属于容易
被忽略的部分。由于我国最低生活保障标准很低，只有极少数的绝对贫困人口符合标准，而那些生活标准略高于此标准被排除在法律援助申请范围以
外的居民同样也是无法支付高额的诉讼费用的，这部分人口数量要远远高于绝对贫困人口的数量，但却无法享受到法律援助服务。再加之我国制定法
律援助制度的本意是为无法负担常规市场法律服务的经济困难的涉诉公民提供廉价法律服务，这部分公民包括但远远不限于享受最低生活保障待遇的
人，农村弱势群体中享受低保的人是少数，但大多是没有能力寻求常规法律救济的。在此种制度下，农村弱势群体的基本法律权益根本得不到保障。
(二)?资金来源渠道过于单一随着近年来法律援助覆盖范围的不断扩大和服务水平的不断提高，法律援助的顺利运行对资金的要求也越来越高
，我国法律援助制度的建立和运行一直都依靠政府的财政支持，但政府财力资源有限且需求繁多，费用分担机制的短缺使得我国法律援助制度的问题
随着社会的发展而不断凸显出来。我国法律援助发展的结构性矛盾十分突出，东西部差异以及城乡差异使得法律援助涉及面十分不平衡，而造成这种
差异的根本原因就在于资金分配的不均等。相对于城市而言，农村地区的财政普遍吃紧，虽然在数额上二者差异不大，但农村地区将财政拨款更多地
用于解决温饱问题以及其他基础设施建设，能够用于法律援助的经费十分有限。法律援助资金并不能满足农村地区所有人的法律援助需求，使得法律
援助的覆盖范围在农村地区十分有限，农村弱势群体往往得不到应有的法律援助。随着社会对法律援助的需求不断加大，农村地区和偏远经济欠发达
地区的法律援助经费短缺仍是制约法律援助事业发展的突出问题。其中最主要的原因就是经费来源形式有限，渠道单一，难以满足实际需求。(三
)?法律援助队伍不健全法律援助队伍的不健全也是影响农村法律援助制度发展的一大重要因素。《法律援助条例》第21条规定，目前我国的法
律援助案件主要由律师事务所指派的律师和法律援助机构的工作人员以及社会组织人员办理。从我国目前的实践情况来看，这一规定的运行是存在很
多问题的。首先，全国的律师资源并未得到合理充分的运用，我国的律师主要集中在大中型城市，农村地区几乎不在律师的工作范围之内，这就造成
律师资源分配的极度不均匀，律师分布集中的地区法律援助案件能够得到重视与解决，而在律师资源稀缺的地区，常规的法律救济尚且未达到应有的
标准，更不用说法律援助了，农村弱势群体的权益因此也无法通过法律援助得到充分保障。其次，未充分考虑到办案人员的专长而无法保障当事人的
利益。我国幅员辽阔，人口众多，各地的民情差异巨大，特别是农村地区这种人情要远远超过法律的地方，不了解当地民情和缺乏农村办案相关经验
的人很难将法律援助的案件处理好。针对农村弱势群体，将案件一揽子都交由周边城区的律师或相关机构人员办理而不加以区分是不符合实际的。再
次，业务水平和职业素养的参差不齐使得法律援助机构派出的工作人员工作水平难以得到受援助公民的认可，得不到其信任，而农村弱势群体的合法
权益能否通过法律援助得到保障完全取决于法律援助工作人员的职业素养和业务水平，这就使得在法律援助案件的进行过程中双方难以有效沟通与协
调，从而影响办案效率和弱势群体利益保障。最后，社会组织参与法律援助的规定不明确。《法律援助条例》第7条规定国家鼓励社会组织参与法律
援助工作，但却未对社会组织开展法律援助活动进行更为具体的规定。在实践中，社会组织参与法律援助活动的定位思考不够，社会组织在开展法律
援助活动时很大程度上还是依赖于政府的，无论是工作体制还是人员管理方面都与政府法律援助具有很大的相似性，缺乏创造性和独创性，既浪费社
会资源又无法发挥其应有的作用。(四)?缺乏有效的监督机制法律援助案件的质量是衡量一个国家法律援助制度成功与否的关键，是法律援助
制度的核心所在。加强对法律援助事业的监管不仅有助于提高法律援助案件的质量，使受援人员的困难能够通过法律援助真正得到解决，从根本上保
障受援人员的合法权益，而且能够使受援人员在接受法律援助的过程中感受到公平正义，推动整个社会的稳定发展。农村弱势群体法律援助制度的有
序运行需要严格的监督机制予以保障，但从我国目前的实践状况来看，我国农村弱势群体法律援助的案件质量仍存在很大的完善空间，法律援助的监
管工作有待完善。首先，监管机构不独立，农村弱势群体法律援助工作的执行者和监督者在人员以及职责方面存在较大程度上的重合，且监督人员的
构成相对简单，容易滋生腐败损害受援人员的利益。监督机构独立性的欠缺是其难以进行有力监督的关键所在。其次，缺乏对办案过程的监督以及对
案件的事后监督，换言之，农村法律援助制度的完善需要从开始到结束的全方位的监督。任何环节的监督出现纰漏都有可能影响到整个法律援助制度
的运行。最后，监督方式过于单一，考核标准的欠缺导致法律援助工作人员的积极性不强，且未将受援人员的意见及建议考虑在内是监管制度无法真
正落实的重要原因。三、农村弱势群体法律援助制度的健全和完善鉴于农村弱势群体的特殊性，针对农村弱势群体的法律援助制度也应形成其独特
的运行模式来满足农村弱势群体的特殊需求。无救济则无权利，法律在对农村弱势群体的相关权利进行规定时也应考虑到如何将权利落实，即明确
规定权利的救济方式，以保证农村弱势群体在受到权利侵害时有明确的寻求救济的途径。我国当前对农村弱势群体的特殊保护十分有限，权益救济的
途径更是少之又少。法律援助制度作为近年来受到国际社会和各国普遍认可的一种权利救济方式，对保障农村弱势群体的发展权以及其他权利十分有
效。法律援助制度作为一种微观的权利救济方式，要想具有显著的可操作性，因地而异，因人而异是其不可或缺的条件。因此，依托于农村弱势群体
的生活环境，并结合发展权的基本特征，寻求一条合乎农村弱势群体发展规律与权利保障现实状况的路径，完善农村弱势群体的法律援助制度是我国
构建中国特色社会主义发展权救济模式的必然选择。(一)?细化适用标准关于“经济困难”标准的细化，我国相关法律可以借鉴香港地区“可动用
资产”的概念，用申请人可支配的总资产(全部资产除去变现较为困难的固定资产之后的剩余资产)减去其必要的支出，将剩余资产与购买常规市场
法律服务的费用标准进行比较，低于该标准的即符合法律援助的申请条件。除了“经济困难”标准之外，鉴于农村弱势群体的特殊性，还应将其他标
准列入审查范围，在“经济困难”标准以上的可行幅度范围之内，若满足其他条件也应认定为其符合法律援助的申请条件。农村弱势群体主要包括失
地农民，留守老人，儿童，妇女以及残障人士，以失地农民为例，农民在失去土地后国家会给一笔赔偿款，该赔偿款使得失地农民并不满足“经济困
难”标准，但受家庭经济状况，身体健康状况，知识水平和思想观念以及再就业能力的限制，失地农民在其权益受到侵害而难以寻求常规法律途径的
情况下，同样很难得到法律援助，其他农村弱势群体也是如此。因此，在对农村弱势群体请求法律援助的条件和标准进行完善时，除考虑经济因素外
，上述条件也应纳入考虑范围，只有这样才能尽量避免遗漏，扩大法律援助的覆盖范围，满足农村弱势群体对法律援助的需求。(二)?构建多样
化的资金来源渠道为保障农村弱势群体申请法律援助的权益得到充分保障，我国法律必须对法律援助的资金来源进行多样化规定，形成以政府拨款
为主，社会各界积极参与的资金筹集模式。法律援助作为国家为公民提供的一种公共服务，政府财政拨款必须到位，法律必须以其强制力保证同级财
政拨款和上级财政补贴相结合的复合型财政资金模式的有效运行，在确保社会整体法律援助制度顺利展开的前提下，除财政拨款外将特定比例的补贴
额外用于农村弱势群体，以缩小法律援助制度在城乡不同群体之间的差异。除政府提供资金外，社会各界也应为农村弱势群体寻求法律援助提供经济
支持。村集体组织可以将土地出让的补偿金以及村集体财产运营的部分收入用于农村弱势群体寻求法律援助。同时还可以借鉴域外的一些做法，美国
，加拿大，新西兰和澳大利亚等英美法系国家的部分地区采用的律师信托账户做法，将账户的利息收入用于支持法律援助，加拿大的部分地区出台法
律规定律师协会法律基金年收入的一半应用于法律援助工作，基金除信托账户的利息收入外还包括各会员所交的会费。社会上的一些其他行业协会如
消费者协会，农协等，也可以向法律援助机构定期定量地缴纳资金用于支持法律援助工作。法律援助诉讼保险在西欧国家也很常见，公民在进行民事
活动时可以按规定或自愿投保，在涉及法律援助案件时由保险公司承担大部分的律师费。此外，公益性的营销活动如福利彩票，义务代偿金制度以及
受援人依照费用分担原则偿还部分资金都有借鉴意义。在美国的某些地区，没收的贩毒款，行政和刑事罚款以及保释金都用作法律援助资金，加拿大
的部分地区将出售刊物或其他材料的收入为法律援助筹集资金。我国应该改变单一的法律援助资金来源途径，在借鉴国外资金筹集方式的基础上根据
我国国情构建多元化的资金筹集方式，为农村弱势群体寻求法律援助提供更多的资金支持，以此来促进我国法律援助事业的全面均衡化发展。(三
)?健全法律援助队伍加强法律援助人员队伍建设，根据各地农村地区弱势群体的数量和对法律援助的需求，律师资源的分布情况以及专业素养和
执业水平对参与法律援助服务的律师进行确定，建立专业的法律援助律师服务体系，国家通过经济和政策等方面的优惠吸引更多高执业水平的律师为
农村弱势群体提供法律援助。除律师外，法律援助机构工作人员也应成为农村弱势群体法律援助体系的主力军，各法律援助机构将本机构提供法律援
助服务的工作人员包括学历在内的个人基本情况以及办案数量，执业年限，专业领域以及办案满意率等进行公示，给予受援人员选择权，由受援人员
自主选择或者由法律援助机构根据受援人员情况进行推荐并由受援人员进行确认，以此来增强农村弱势群体对法律援助工作人员的信任，提高办案效
率。同时还要充分发挥社会组织在法律援助工作进行过程中的作用。在政府方面，政府应以开放的心态积极支持社会组织参与法律援助，加强对社会
组织开展法律援助活动的政策支持，有效解决社会组织进行法律援助时的资金问题以及援助人员身份问题。政府还应加强对社会组织参与法律援助活
动的监督管理，政府通过相关法律规定相应的制度规范，对不同的社会组织进行区别管理，明确规定社会组织的相关权利义务，在要求社会组织提供
法律援助的同时也提供一些优惠政策，使其为农村弱势群体所提供的法律援助有章可循，有据可依，以此来适应多元化的社会需求。社会组织在参与
农村弱势群体法律援助的过程中也应充分发挥其自主性，充分发挥社会组织自身特有的优势，在服务对象和服务方式等方面体现出自己的特色，同时
积极与政府配合，以平常心态面对法律援助过程中与政府的矛盾，为法律服务的完善建言献策，使自身的建议能够被政府采纳，以此来促进我国法律
援助工作的顺利开展与完善。在此基础上，由乡司法所对负责农村弱势群体法律援助事务的律师，机构工作人员以及社会组织参与人员进行管理，形
成一支针对农村弱势群体的专业法律援助队伍。(四)?加强法律援助的监管农村弱势群体法律援助制度的完善需要行之有效的监管。第一，要
改变目前“运动员”和“裁判员”二合一的监督模式，设立农村弱势群体法律援助监督员，由法律援助机构通过抽签等方式在受援人，村干部，社会
团体，律师，新闻记者等群体中选出若干人员作为志愿者对法律援助工作的展开进行监督，且这些人员应定时进行更换，以此避免法律援助案件进行过程中办案人员与监督人员勾结损害受援人员利益现象的发生。第二，法律援助机构应加强对办案过程的监督，对农村弱势群体这种特殊的法律援助案件，除全面了解案件进展情况外，还应该派出专业人员对案件进行不定时的追踪与现场了解，获取更多的真实信息；对受援人员进行访问，对工作人员的办案态度，专业水准以及受援人员的满意度和意见进行调查，以此作为法律援助工作人员年终考核的一个标准。法律援助机构的相关部门在法律援助案件结束后将案卷资料进行存档，完善档案管理，将案件资料按年度或按案件类型进行归纳整理，以便后期案卷的审查。第三，监督方式多元化。法律援助机构可以安排专门的工作人员负责接待受援人员，若受援人员对法律援助办案人员的专业素养和服务态度有意见或对案件的处理特别满意，又尚未得到法律援助机构专业人员的访问，即没有机会向法律援助机构派出的人员反映情况，则可以主动与工作人员进行沟通，法律援助机构根据受援人员的反映对法律援助办案人员进行奖惩。法律援助机构对受援人员的投诉应进行认真调查，并根据《法律援助条例》的规定及其他相关规定进行处罚；对优秀的办案人员进行公示与奖励，通过此种方式督促法律援助工作人员在法律援助活动过程中尽职尽责，使农村弱势群体的利益得到最大限度的保障。 |
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