章文英 徐超 | 行政起诉期限制度的法律精神及其司法运用

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行政起诉期限制度的法律精神及其司法运用

本文刊登于《人民司法》2022年第1期

作者：章文英 徐超

作者单位：最高人民法院

目次

一、起诉期限制度的新旧法衔接 

二、起诉期限起算点的认定

三、起诉期限的扣除与延长

四、绝对起诉期限制度

起诉期限蕴含的法律精神或立法目的与诉讼时效存在相通之处，既要保护当事人的合法诉权，也要依法督促当事人及时行使诉权，但行政诉讼还要追求及时稳定行政法律关系、维持社会公共秩序之价值，不同价值之间应当保持有效平衡，不可偏废其一。在价值之间出现冲突且难以调和时，应当优先选择保护诉权、救济合法权益。前述法律精神贯穿于起诉期限制度设计的始终，在具体适用尤其是在处理个案时，应当正确予以理解与运用。

一、起诉期限制度的新旧法衔接 

起诉期限制度主要由起诉期限的计算起点、长度、扣除与延长等制度构成。自2015年新行政诉讼法实施以来，关于起诉期限的规定先后发生多次调整，但计算起点的确定、延长与扣除方法等并未发生实质性改变，主要改变的是起诉期限的长度。具体有两个方面：

一是新行政诉讼法对旧法的调整，将当事人知道行政行为内容的情形，起诉期限长度由3个月调整为6个月。

二是2018年最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》（以下简称《行诉解释》）对旧解释的调整，将当事人不知道行政行为内容的情形，起诉期限长度由2年调整为1年。

基于前述调整，对于被诉行政行为作出时间，或提起行政诉讼时间，或人民法院审查案件的时间等处于新旧法衔接期间的，如何具体确定起诉期限的长度，实践中存在相关争议。

1．关于适用3个月还是6个月期限的问题

由于新行政诉讼法颁布实施至今已有较长时间，相关问题已经基本消化，即使存在争议，也可以按照2015年最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第26条第1款规定的精神进行处理，即2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用新行政诉讼法关于起诉期限的规定。

2．关于适用1年还是2年期限的问题

对处于新旧法衔接阶段的案件，因涉及对先前处理结论的评价，实践中的争议相对较大。笔者认为，具体适用规则为：在《行诉解释》之前提起行政诉讼的，均适用2年起诉期限。在《行诉解释》之后提起行政诉讼的，可分两种情形：若被诉行政行为在《行诉解释》之前作出，适用2年起诉期限，但该期间在2019年2月18日尚未届满的，截止至2019年2月18日；若被诉行政行为在《行诉解释》之后作出，则适用1年起诉期限。

主要理由为：根据程序从新、实体从旧原则，起诉期限属于程序性问题，在《行诉解释》实施之后，原则上应当适用《行诉解释》的规定。另外，从司法解释的性质及功能而言，司法解释是对法律的解释，而非创造新行政诉讼法律，其条文应当自法律公布实施时即已确定。换言之，2015年新行政诉讼法颁布实施以来，其即已确定适用1年长度的起诉期限，仅因法律本身并未直接明确规定，而通过司法解释的方式将其广而告之。

因此，2018年《行诉解释》的适用，原则上可以追溯于新行政诉讼法颁布实施之时。但由于社会公众甚至人民法院对此难以作出合理预测，不能苛责其推断出新行政诉讼法未明确表述却内在蕴含的相关结论，亦不能简单根据司法解释定位得出的结论来评价《行诉解释》之前行使诉权的行为。

因此，程序从新的法律适用规则与保护当事人诉权原则之间此时发生冲突，在适用起诉期限制度时，应当优先适用保护当事人诉权原则，原则上适用2年起诉期限。同时，兼顾程序从新的法律适用规则，即《行诉解释》实施之后，当事人对1年的起诉期限已经有预期，因而在《行诉解释》后1年内不提起行政诉讼的，则属于怠于行使诉权情形，已超过法定起诉期限。

简言之，《行诉解释》实施之前发生的行政行为，适用2年起诉期限，但《行诉解释》实施后1年内未提起行政诉讼的，则已超过起诉期限。值得注意的是，有观点认为按照前述规则计算起诉期限过于复杂，实践中不容易把握，鉴于《行诉解释》实施已满2年，相关问题将逐渐减少，为充分保障当事人合法诉权，以及降低司法审查难度，新行政诉讼法实施与《行诉解释》颁布之间作出的行政行为，一律适用2年起诉期限长度。

笔者认为，前述观点具有重要的现实意义，也具有正面的价值指引作用，人民法院一律按照2年起诉期限处理的，不宜认定其适用法律错误，但有必要由相关有权机关予以确认。但人民法院一律按照1年起诉期限长度裁定驳回的，应当予以纠正。在郭某申请再审一案中，最高人民法院即采用了前述结论。

3．关于法律另有规定情形的理解

当前，已有相当数量的行政单行法律法规都明确规定了行使诉权的相关内容，且为保持与行政诉讼法相一致，以及提高法律适用的明确性，这些条文都未采用“按照行政诉讼法的规定提起诉讼”之类的原则性规定，而是直接参照行政诉讼法作出在“3个月”“90天”内提起行政诉讼之类的规定。新行政诉讼法将起诉期限长度由3个月调整为6个月，同时保留“法律另有规定的除外”的规定，而这些规定大多与旧法相一致，其本意并非作出例外规定，但形式上却确与新行政诉讼法不一致。尽管这可能与单行法保持与行政诉讼法相一致的立法目的并不一致，但在单行法未作出修改之前，仍应当适用单行法的规定，在法律适用时应当加以特别关注。彻底解决此类问题，关键在于相关领域的法律及时进行相应调整，使之符合其原有立法目的。

二、起诉期限起算点的认定

起诉期限一般以行政行为作出之日为起算点，但实践中存在影响当事人及时提起行政诉讼的因素，为充分保障当事人的合法诉权，根据不同情形确定了不同的起算点计算方法。

（一）未告知起诉期限的理解

未告知起诉期限是计算起诉期限起点的重要情形，但实践中对如何认定告知起诉期限仍存在较大争议。笔者认为，告知诉权的目的是使行政相对人能及时、准确地行使诉权，因而原则上告知应当符合全面性和准确性要求。

1．对全面性的理解。实践中有两种不同观点：一是广义理解，认为应当包括具体如何行使诉权，反之视为未告知起诉期限。二是狭义理解，认为告知有关起诉期限即可，不要求告知具体如何行使诉权。笔者倾向于二者之间的折衷观点，即全面告知当事人起诉期限的起点、长度以及管辖的法院（级别与地域）等信息即可。

2．对正确性的理解。实践中也有不同观点：一是认为告知必须完全正确，反之为未告知起诉期限。二是认为告知即可，不要求必须完全正确，当事人因告知不正确耽误行使起诉期限的，耽误的期限可以扣除。三是认为采取有利原则，在未告知起诉期限与可以扣除期限之间，起诉人可以选择对自己有利的事由。相比而言，笔者更倾向于第二种意见。以行政机关告知管辖法院错误的情形为例，尽管当前行政诉讼领域存在交叉管辖、异地管辖等，行政机关告知有管辖权的人民法院信息可能容易发生错误，但不影响当事人向该人民法院提起行政诉讼。若当事人未向人民法院提起行政诉讼，则属于怠于行使诉权的情形。

在理解告知起诉期限时，还需注意的是：告知起诉期限的其他因素存在不准确且影响正常行使诉权的，都属于可以扣除的正当事由；对于告知起诉期限的事实，由行政机关承担举证责任。对于可以扣除起诉期限的事实，则由起诉人承担举证责任。双方当事人对告诉起诉期限是否正确的主张，承担各自的举证责任。综上所述，只要行政机关告知行政相对人可以向人民法院提起诉讼，并告知起诉期限的起点和长度，即可认定其属于已经告知起诉期限的情形。对于告知错误而影响行政相对人行使诉权的，则可以根据情况判断其是否属于可以扣除起诉期限的正当事由。

（二）知道或应当知道行政行为内容之日的理解

行政机关告知当事人被诉行政行为内容，是当事人知道行政行为内容最有效的手段，而其中告知的最主要方式为送达。但由于实践中的送达情况如是否送达、送达方式等较为复杂，在具体判断知道行政行为内容之日时，也时常出现争议。笔者认为，应当区分以下两种情形：

1．起诉人为行政相对人的情形。行政机关的送达时间通常可推定为知道行政行为内容之日，但由于存在直接送达、公告送达等不同形式，具体日期的确定应当根据对应的送达形式具体分析。一般而言，直接送达给行政相对人的，当事人收到之日即知道行政行为内容。但实践中也有例外情形，以土地承包经营权证为例，在农村集中发放土地承包经营权证时，对于已经实际保管土地经营权证的农民，则可以推定其已经知道行政行为内容，但对于完全文盲的老人而言，即使实际保管经营权证，若无子女等人告知其相关内容，则确有不知晓行政行为内容之可能。因属于例外情形，起诉人对此应当承担较为严格的举证责任。另外，对于送达有明确规定的，则按照其中规则认定即可。如国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（[2014]40号）规定了若干推定被征地农民应当知道被诉征地决定的情形，可以直接作为认定依据。

2．起诉人为利害关系人的情形。因行政主体作出行政行为并非针对利害关系人，通常无需将行政行为的内容以及相应起诉期限予以告知。此时，起诉人属于不知道行政行为内容之情形，原则上均适用最长起诉期限，但行政行为内容已经通过特定形式予以呈现的除外。以房屋登记为例，当房屋已被行政相对人实际居住时，利害关系人知晓该事实但一直未主张其合法权益的，则可以推定其对行政行为的认可，反推其知晓行政行为内容。因此，利害关系人知道合法权益受到侵害之日起至起诉期限届满之日未寻求任何司法救济途径的，可以视为其怠于行使诉权，属于超过起诉期限的情形。

需要注意的是：

其一，知道行政行为内容，并非要求知道其侵犯其合法权益。通常而言，当事人知晓行政行为内容时，即可判断该行政行为是否对其合法权益产生损害，二者之间具有直接的关联性、对应性。尽管在特定情形下，确实可能存在行政相对人难以判断行政行为将来是否对其有利的情形，但不能以此为由等待其决定是否行使诉权，而使行政管理秩序长期处于不稳定状态。另外，对于当事人在相关诉讼中可能知晓行政行为内容的，如作为证据材料予以质证的，可推定其应当知道行政行为内容。在此情形下，有关起诉期限的举证责任承担并非单一不变，而应遵循不同主体对其主张事实承担举证责任的原则进行处理。

其二，行政行为的内容一般应当包含行政行为的主体（行政机关、行政相对人以及利害关系人等）、权利义务等内容。只有在当事人对前述内容都知晓的情形，才能认定其知道行政行为内容。但在特定情形下，当事人知道侵犯其合法权益，亦可以推断其知道行政行为内容。以强制拆除行为为例，起诉人知道房屋被拆除事实但不知道强拆主体的，其可以自知道被强拆事实之日起提起行政诉讼。起诉人一直不知道强制拆除主体，亦应当按照其认为的可能实施主体，或依法推定的责任承担主体为被告提起诉讼。即使以被告主体不适格为由裁定驳回起诉的，也可通过将该诉讼期限依法予以扣除的方式保障其诉讼权利。当事人未提起任何行政诉讼的，则可认定为怠于行使诉权情形。

三、起诉期限的扣除与延长

起诉期限的扣除与延长均是保障当事人诉讼权利法律精神的直接体现，但二者之间存在以下区别：延长必须在提起诉讼之前，而扣除通常在诉讼过程中；延长必须是当事人主动提出申请且在特定时间内提出，而扣除则无此要求；扣除是不能归责于当事人的原因未提起诉讼，延长是当事人自身原因未提起诉讼，但其具有可以谅解的正当理由。换言之，扣除不具有可控性，而延长具有可控性；扣除不需要人民法院准许，只要符合法定条件，就必须予以扣除，人民法院没有裁量权限，而延长则需人民法院准许，人民法院应当严格进行审查，且具有较大裁量权限。

但裁量过程中，应当严格按照起诉期限制度的法律精神予以判断。对于确实情有可原、符合依法保障诉权要求，不能依法列入扣除事项的，可以考虑通过起诉期限延长方式予以保障；扣除与延长属于并列排斥关系，延长属于扣除的有效补充。从保护当事人诉权的角度出发，对于当事人未能提起行政诉讼具有正当事由且未提出延长起诉期限申请的情形，通常将其纳入可以扣除的范围。对于不符合扣除条件但未提起诉讼确情有可原的情形，则考虑将其纳入可以延长的范围。

相比而言，起诉期限的扣除属于实践中更为常见且争议更大的问题，即当事人是否存在提起诉讼障碍、障碍能否予以扣除、未能提起诉讼是否归责于当事人自身原因等要素的判断，因具有较强的主观性而容易出现不同认识。笔者将就实践中争论较大的部分疑难问题进行分析。

（一）关联先行诉讼期间的扣除

实践中，当事人可能以其已提起相关诉讼、并非怠于行使诉权为由，主张先行提起的诉讼期间应当依法予以扣除。先行关联诉讼期间能否扣除以及如何扣除，已成为司法实践中争议较大的问题。对此，应当解决两个问题：一是可以扣除的条件，二是可以扣除的具体期间。

1．先行诉讼期间可以扣除的基本条件。主要有两种情形：一是，行政诉讼若获得胜诉，必须先行解决相关法律关系，即先行诉讼不能胜诉则后续行政诉讼请求通常也难以得到支持。二是，先行诉讼与后续行政诉讼解决的实质争议具有同一性，先行诉讼可以直接解决起诉人的实质诉求，胜诉后则无提起行政诉讼之必要。如先行财产分割的离婚诉讼与后续房屋登记的行政诉讼，若离婚诉讼将家庭财产确定给当事人，则无需提起后续的房屋登记诉讼。

实践中，关于是否应当具备其他条件如先行诉讼的类型以及当事人知道被诉行政行为内容的时间等存在不同意见：

（1）狭义角度。认为先行诉讼需同时满足3个条件才能予以扣除：必须为民事诉讼、与行政诉讼构成民行交叉关系、在民事诉讼中知晓被诉行政行为的内容。

主要理由：

第一，若先行诉讼可以为行政诉讼类型，那么按照起诉期限可以扣除的条件，先行行政诉讼与后续行政诉讼针对同一行政争议，二者存在重复起诉之可能。

第二，若先行行政诉讼不限制类型，那么当事人可能提起多个边缘诉讼以达到规避起诉期限的目的，行政行为的安定性将受到严重冲击，甚至出现诉权滥用的现象。

第三，若当事人在提起先行诉讼之前已知晓被诉行政行为，可以直接选择提起后续的行政诉讼，即是否提起先行诉讼并不影响其提起后续行政诉讼，其未直接选择提起行政诉讼，仍可以归类于怠于行使诉权情形。

（2）广义角度。认为主要满足前述可以扣除的基本条件，且仅需符合其中一种关联性关系即可。

主要理由:

第一，对当事人如何提起诉讼不能过于苛责，尽管其提起先行诉讼的路径可能存在错误，但仍属于积极行使诉权的表现，依法应当予以扣除。

第二，基于先行诉讼与后续行政诉讼之间的紧密性关系，当事人不提起先行诉讼而单独提起行政诉讼可能并不能实际救济其合法权益，因而当事人提起先行诉讼、再提起后续行政诉讼属于情有可原。

笔者认为，前述两种观点都有其合理之处，但因现行法律对起诉期限扣除条件仅作出原则性规定，难以直接认定何种观点符合法律规定而应直接予以采纳。相比而言，从优先保护当事人合法诉权角度出发，广义角度的观点可能更为合理。

主要理由有：

第一，先行诉讼与后续行政诉讼之间的关联性条件，属于较为严苛的要求，可以排除大量不符合条件的先行诉讼。

第二，在具有符合关联性条件的先行诉讼情形下，后续行政诉讼在审理过程中通常难以直接对当事人的合理主张作出认定或判断。以房屋征收补偿决定诉讼为例，若当事人以作出的征收决定应当予以撤销为由主张房屋征收决定不具有合法性，人民法院在初步审查认为征收决定属于可撤销情形时，亦不能在该诉讼中直接对征收决定的效力作出认定，而宜告知当事人对征收决定另行提起行政诉讼，并中止房屋征收决定诉讼。相比而言，由当事人先行对征收决定提起行政诉讼，之后再对房屋征收补偿决定提起诉讼的处理方式，效果并无太多不同。

2．可以扣除的期间。通常而言，先行诉讼可以扣除的期间为提起先行诉讼之日起至其裁判生效之日止，但由于审判监督制度的存在，同一诉讼可能并非仅有一次生效的情形。实践中，对于审判监督期间能否予以扣除，具体包括申请检察监督期间、抗诉期间以及申请再审、再审程序期间，存在不同观点：

（1）认为可以扣除。主要理由有：寻求审判监督都是当事人积极行使诉权的具体表现；根据先行诉讼与后续行政诉讼的关联性特征，当事人坚持对先行诉讼申请启动审判监督程序具有其必要性。

（2）认为不能扣除。主要理由有：审判监督程序期限通常较长，不能长期等待前诉程序而影响行政行为的稳定性；基于尊重生效裁判效力、维护司法权威之必要，应当推定前诉生效裁判作出后相关法律关系已有定论，当事人应当即启动其他法定救济路径，而非寄望于审判监督程序。笔者认为，关于前述两种观点的正确性，同样因无法律明确规定而尚无定论，两者都有合理之处，其分歧仅在于价值取向不同。

实践中，在处理个案时应把握以下几点：

一是，若关联先行诉讼不能胜诉将直接影响后续行政诉讼裁判结果，审判监督程序的诉讼期限原则上可以扣除。主要理由为：若审判监督程序支持其诉讼请求，表明该监督程序确有必要性，应当允许其提起。反之，若审判监督程序未支持其诉讼请求，通常后续的行政诉讼亦不能支持其诉讼请求，人民法院可以依法从实体上判决驳回。

二是，审判监督程序必须是行政诉讼的起诉人提起，反之则不能予以扣除。即在先行诉讼的生效裁判作出之后，当事人不积极寻求审判监督程序救济的，就必须积极提起后续行政诉讼，反之则属于怠于行使诉权。

（二）信访期间的扣除

实践中，当事人以其在提起行政诉讼之前已经通过各种方式进行信访、积极救济权利为由，主张信访期间应当予以扣除。信访期间是否属于依法予以扣除的期限，在司法实践中有不同处理模式。正确得出相关结论，需明确信访的含义及其特征，对照起诉期限扣除的基本条件予以分析。

根据《信访条例》第二条规定，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”信访是反映情况、提出建议的路径，属于公民参与的一种方式，并不属于法定的权利救济路径，信访行为不能视为积极行使诉权的方式。由于起诉期限扣除的正当事由必须为当事人按照法律规定积极寻求救济路径的情形，因而信访原则上不属于起诉期限扣除的正当事由。

但需要注意以下问题：

一是当事人的行为可能名为信访，实为法律救济路径的，如为确定与被诉行政行为之间存在利害关系而进行的仲裁行为，或寻求司法救济必经的法定先行程序如土地权属争议案件中的政府先行处理行为等，原则上都可以作为扣除的正当事由。

二是在特殊情况下，信访期间也可以予以扣除。起诉期限扣除的法律精神是不能归责于起诉人的事由耽误期间，除积极行使诉权属于正当事由之外，还包括其他不能归责于起诉人原因的其他事由，如对解决行政争议具有相应职权的行政主体在处理信访事项过程中，给予起诉人解决行政争议的允诺，起诉人对行政允诺具有合理期待或信赖的，期待或信赖期间可以依法予以扣除。但对于行政机关明显超越权限作出的允诺等不具有合理期待的情形，则不能作为法定扣除事项。

三是信访事项在特定情形下可以作为延长起诉期限的事由。行政争议解决途径应当多元化，行政争议的解决除法定的司法救济路径之外，并不排斥其他有效解决争议的路径。尽管信访途径不属于合法权利的法定救济路径，不能作为法定起诉期限的扣除事由，但其对解决行政争议客观上可能发挥积极作用，在特定情形下可以更有效解决行政争议。对于确有助于解决行政争议的信访途径，当事人可以向人民法院申请延长起诉期限，为其保留较为充足的时间直接向行政机关反映问题。人民法院经审查认为符合条件的，可以准许延长起诉期限。

（三）限制人身自由与取保候审期间的扣除

这两个事项充分体现了起诉期限扣除与延长之间的关系。起诉人被限制人身自由，通常难以直接提起行政诉讼，尽管在特殊情形下亦可以委托他人行使诉权，但不能以此为由而苛责当事人在限制人身自由期间及时提起行政诉讼，因此，限制人身自由应当作为起诉期限扣除的正当事由。但是，当事人已经取保候审的，在客观上并不影响其正常提起行政诉讼，因而其未能提起行政诉讼不属于不能归责于其自身原因的情形，不能作为起诉期限扣除的法定事由。需要注意的是，取保候审可能成为延长期限的正当事由之一。如当事人认为其在取保候审期间将影响其收集相关证据从而影响其在后续行政诉讼中支持其诉讼请求的，可以申请人民法院延长起诉期限。人民法院经审查认为确符合起诉期限延长的法律精神，可以依法准许延长相应的起诉期限。

四、绝对起诉期限制度

若起诉人不知晓行政行为的内容，无法行使诉权主张权益，原则上不应对其起诉期限作出限制。但行政行为客观存在且对权利义务发生实际影响时，其将形成特定的行政法律关系以及对应的行政公共秩序，不能无限期等待起诉人行使诉权而处于不稳定状态。另外，起诉人长期未发现行政行为对其合法权益产生损害，通常可推定被诉行政行为对其合法权益影响程度不高，抑或起诉人怠于关注自身的合法权益。

因此，有必要设计最长起诉期限或绝对起诉期限制度，即超过最长期限未起诉的行政行为，不存在起诉期限扣除或延长等情形，无论当事人是否存在正当理由，都不再进入司法审查程序。行政诉讼法第四十六条第二款规定的“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”，即为绝对起诉期限的直接法律依据。在具体运用时，对前述规定的具体内容的理解仍存在争议，需进一步予以明确。

（一）行政行为的作出之日

最长起诉期限的计算起点为行政行为作出之日，是客观、不变的时间点，通常可以较为直观地予以确定。但由于行政行为作出的形式可能有多样，在实践中可能出现多个关联时点，如行政行为的盖章之日、行政行为的送达之日、行政行为对外发生影响之日等。

由于行政行为的性质包括法律行为和事实行为，可能影响的主体包括行政相对人和利害关系人，实践中前述时点可能不会同时出现，如行政机关作出行政决定未送达给行政相对人的，并无行政行为的送达之日；前述时点也可能同时出现，如行政机关在行政决定上盖章，且送达给行政相对人。

而且，这些时点可能相互重叠，如行政行为盖章后当场送达的；也可能彼此分离，如盖章后择日送达或未送达给利害关系人的。

对于前述时点单一或重叠的，行政行为作出之日的判断较为简单，通常不会产生争议。对于前述时点分离的，行政行为作出之日的判断可能因特殊因素存在而发生争议。以行政机关倒签盖章的行为为例，行政行为的实际作出日期与所署日期相差甚远，甚至出现所署日期直接导致超过最长起诉期限的极端情形。

对于此类情形，实践中有两种处理模式：

一是以实际作出之日作为起诉期限的计算起点，即以最后完成制作即署上日期的具体时间如倒签之日，并非以所署日期为准。如制作填写林权证的实际时间为A日期，但所署日期为B日期，此时则以A日期作为行政行为作出之日。

二是按照无效行政行为予以对待。故意倒签日期甚至导致直接超过法定起诉期限的行政行为，属于行政行为内容有重大错误的情形，在程序和实体上都可归类于明显违法情形。

相比而言，后一模式更为合理，主要理由有：

第一，前一模式在举证以及相关事实查明方面存在较大困难。

第二，后一模式符合行政行为效力的特征，且适用无效行政行为可以有效解决超出最长起诉期限问题。需要注意的是，对于因笔误等非恶意倒签制作日期的情形，则应视为行政行为有瑕疵，不宜纳入无效行政行为的范围之内。无论行政行为作出之后是否发生法律效力，都不影响起诉期限的计算起点，当事人可以通过提起确认行政行为无效之诉，不受起诉期限限制的方式加以解决。

因此，行政行为作出之日，应当为行政机关具有作出行政行为之意思表示且已经完成行政行为内容之日。

（二）对“因不动产”的理解

新行政诉讼法对最长起诉期限的规定，将“涉及不动产”调整为“因不动产”，这是在司法实践经验成熟的基础上作出的合理调整。“涉及”包括直接涉及和间接涉及，采取“涉及”的表述可能导致适用不动产起诉期限的案件范围太宽，不利于稳定行政秩序。“因”的表述强调的是被诉行政行为与不动产之间的因果关系，即行政行为的作出将直接导致不动产权属的消灭、变更等。

行政行为的具体类型包括行政许可、行政强制、行政处罚、行政登记、行政征收等。通常而言，行政诉讼的标的物较为直观，行政行为处理的对象为不动产的，可以直接认定其属于“因不动产”情形。但司法实践中，有些行政行为的作出可能间接或最终导致不动产权属的变更，且对当事人的重大合法权益可能产生实际影响，又不宜直接认定其适用不动产案件的起诉期限。

以发改部门作出的项目批复为例，有观点认为可以适用不动产案件的起诉期限，理由为：此类案件虽不直接导致不动产权益发生变化，但其符合不动产案件的制度设计目的，即保障当事人的重大合法权益。基于前述法律精神，此类案件同样应当适用不动产案件的起诉期限；

有观点认为不能适用不动产案件的起诉期限，理由为：不动产案件应当严格限制于直接的因果关系，否则可能因标准不统一而引发更多争议或产生适用范围过宽等问题。相比而言，后一观点更符合立法目的。但不动产案件起诉期限的立法规定是否完全符合现实情况，实践中存在质疑意见。

一是部分涉及较大权益的非不动产案件不能适用20年起诉期限是否具有合理性；

二是无论不动产的实际权益大小，不动产案件都适用20年起诉期限是否具有合理性。

笔者认为，行政诉讼关于不动产案件起诉期限的规定，系参照民事诉讼法20年诉讼时效制度演变而来。通常而言，不动产属于当事人最为或极为重要的权益。尽管在特定情形下部分不动产权益可能比不动产更为重要，但立法仅能就一般性规律加以规定，难以穷尽所有特殊情形，对于那些已经超过绝对起诉期限的非不动产权益，可以另寻其他有效路径进行救济，如行政程序重开等。