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在人们传统的认知中，产业政策在美欧等发达经济体中已经不再普遍。然而，随着近年来经济全球化高潮逐步回落，美欧等发达经济体正在利用多种议题推进产业政策。从美欧主要智库发布的报告来看，近两年对产业政策的讨论正在逐步增多。《欧洲绿色协议》是以乌尔苏拉·冯·德莱恩（Ursula von der Leyen）为首的新一届欧洲委员会在2019年提出的首要倡议计划，其目标是实现“到2050年欧洲成为第一个气候中立大陆”。2021年7月，欧委会公布了一系列立法提案，涵盖了55项子计划，这些计划和措施大多属于产业政策的范畴，但又与传统的产业政策存在较大的不同。布鲁盖尔研究所高级研究员西蒙尼·塔利亚皮耶特拉（Simone Tagliapietra）等人刊文认为，《欧洲绿色协议》其实是一项绿色产业政策，既包括了广泛的经济社会转型的社会目标，也涉及到产业竞争力的经济目标。针对该计划的双重目标属性，文章分析了其内在面临的挑战，并提出了相关政策建议。以下是该文主要内容，供参考。 2019年，乌尔苏拉·冯·德莱恩（Ursula von der Leyen）将《欧洲绿色协议》定为新一届欧洲委员会的首要倡议计划。欧盟委员会希望通过这一举措实现“到2050年欧洲成为第一个气候中立大陆”的目标。为此欧盟成员承诺到2030年，温室气体排放较1990年减少55%。2021日7月欧洲委员会公布了一套立法提案，包含55项计划，希望到2030年实现欧盟气候目标。 一、《欧盟绿色协议》中的产业政策 《欧洲绿色协议》希望开启欧洲社会经济结构的重大转型，例如从使用化石燃料转向可再生能源，从内燃机车转向电动汽车，这种挑战通常称被称作与最后期限赛跑的革命。与所有重大转型一样，转型过程中会有赢家也会输者，特别是在短时间内这一现象更为明显。当企业和公民无法甚至拒绝做出调整适应新情况时，仅仅依据气候目标和手段制定的战略（如提高碳排放价格或禁止柴油汽车的做法）就可能无法实现目标。一项政策只有为更多赢家创造出更广阔的空间，才能更明智地应对重大转型带来的挑战。 想要在确保经济和社会可持续性的同时实现气候和环境目标，就需要这种转型能够创造足够的收益来补偿失败者。这使得产业政策成为了《欧洲绿色协议》的焦点。但是绿色产业政策应该是什么样的？该文利用产业政策相关学术文献提到的最新趋势来确定制定绿色产业政策的指导原则，并在《欧洲绿色协议》背景下，在制定绿色产业政策的过程中检验这些原则。 二、绿色产业政策——气候政策与产业政策的交叉路口 气候政策的主要目标在于促进脱碳，产业政策的主要目标在于提高经济竞争力和增加工作岗位，而绿色产业政策则旨在协调经济脱碳目标（如气候政策目标）与经济和社会可持续性（如产业政策目标）。因此可以将绿色产业政策理解为“将减缓气候变化作为整体社会福利政策目标约束因素的产业政策”。 这些目标的相互结合明确了绿色产业政策面临的挑战，即协调两种目标。当两种目标相互冲突时，这种协调就变的尤为困难，因为需要权衡利弊，而且如果无法实现气候变化目标，就要付出巨大代价。大多数国家已经制定了气候和产业政策，而且都有各自的措施，并且通常属于不同的政府部门。因此一个重要的问题是：协调气候变化现有措施和产业政策是否足以用来实现绿色产业政策？还是说绿色产业政策需要专用的政策措施？如果答案是肯定的，那应当如何协调现有最佳政策组合的措施与绿色产业专用措施？ 三、新的产业政策研究文献给绿色产业政策带来的启示 由于缺乏成功的产业政策案例作为有力证据，并且充分了解制约产业政策实施的信息问题和寻租问题，围绕产业政策形式的新一波学术讨论逐渐兴起，Rodrik（2014）开创性的工作介绍了看待产业政策的新视角。这种新的观点试图超越传统的对于国家干预与纯粹基于市场的解决方案之间的传统意识形态的划分，主张将两者巧妙结合，并且将讨论从“政府是否应当处理产业政策”转向“如何做好这件事”。新的观点承认了政府干预和政策实施困难的理论原因，前者源于市场失灵，而后者源于政府失灵。 传统观点认为产业政策仅仅是一套用于分配资源的工具，但新的产业政策路线将讨论从这一观点转向将产业政策理解为一套程序。Rodrik（2014）认为新的产业政策应当成为“制度化协作以及私营部门、政府和民间社会相互对话的过程”，而不是政府选择部门或企业然后向其转移资金这样一套自上而下的路线方法。私营部门必须作为基本的利益相关方之一与另外两个基本要素——政府和民间社会共同合作。这种新的方法还主张更广泛的客观功能，不仅仅关注短期竞争力和经济增长，更关注长期的可持续增长。 在制定产业政策过程中，国家必须发挥“确定限制措施和机会”的作用。新的产业政策路线在制定政策干预措施时，所遵循的原则也应当以这一概念为准。这将会反过来催生出新的解决方案，通过非常实用的方式，以一致的公共和私人动机将私人和公共能力与信息结合起来。与此同时，新的政策设计需要解决寻租问题和政治俘获（political capture）问题，应该制定出一套前后协作的程序，用于实验和学习，有效结合奖惩机制，完成监测和评估任务，建立责任制和透明度。政府机构必须与私营部门建立联系，以便有效地披露信息，并将其应用到政策制定当中。这一概念需要公共和私营部门之间的高度合作，这种合作必须前后呼应，因为所需要的解决方案并非仅仅是为人所知即可，而且应当是能够让人们继续探索和改进的。 四、新的绿色产业政策 一旦脱碳成为社会目标，产业政策的“绿色特征”就要开始发挥作用，就像《欧洲绿色协议》那样。如前所述，除了市场失灵这一传统产业政策的核心问题之外，绿色产业政策还必须解决与气候变化相关的温室气体外部性问题。外部性问题具有复杂的交互增强作用，传统的市场失灵外部性问题与温室气体的外部性问题相结合给绿色产业政策带来了重大挑战。 与普通产业政策的典型情况相比，绿色产业政策需要解决与气候变化带来的变革相关的问题，而不是解决目标部门和企业竞争力的具体问题。 与目标部门和企业的短期竞争力目标相比，涉及整个社会的长期广泛目标会催生出更多的双赢联盟。这种更广泛的公共利益是政策合法性的基础。本着产业政策新视角的精神，对于解决广泛社会转型问题的需求为绿色产业政策创造了独特角度。绿色产业政策需要激活政府、私营部门参与者（来自各部门、各技术领域和价值链不同环节的参与者）和民间社会团体之间的制度化合作与对话进程。公私伙伴关系将成为绿色产业政策的核心，涵盖一大批私营部门领域和民间社会团体。 就绿色产业政策而言，缺乏承担风险的精神从长远来看将成为突出问题，因为做太少或做的太迟都会引人担忧。新产业政策视角下的实验与学习原则是绿色产业政策的关键，它并不是存在明确干预理由时才进行干预的警示性原则。绿色产业政策应当勇于承担风险，特别是在助推塑造新的尚未开发的生态系统和市场环境方面，在这样的系统和环境当中利益相关方需要首次建立联系。 绿色技术通常都处于早期或萌芽阶段，风险性和不确定性较高。此外，绿色技术似乎比非绿色技术更为复杂，并且往往具有更大的溢出效应，会影响到其它更加广泛的领域。清洁技术的风险性、不确定性和外部性都处在较高水平，因此有必要采取更加直接的方法来支持清洁技术投资。除了溢出效应外，推动清洁技术投资的必要性还在于它能够应对化石燃料技术的禁锢并且降低对于技术渠道的依赖。 绿色产业政策必须广泛部署政策措施，平衡横向和纵向措施。合作融资应包括一系列平衡措施，与瞄准前沿技术和市场的新项目（如绿色氢气）合作，共同加速和巩固现有的科技能力和产业能力（例如电动汽车）。政策措施必须涵盖整个价值链的各个环节，从研究、开发、传播到制造、分配、销售，将技术推动与市场拉动相结合。 气候变化是全球性的公共问题，但是当这一问题需要通过投资来找到解决方案时，就很可能有人在过度开发某项公共资源时（如清洁空气）投机取巧。Rodrik指出，各国间的竞争引发了创新竞赛，这些创新被用于解决与价格扭曲（降低价格）和研发投资不足（导致熊彼特竞争）相关的市场失灵问题。与此同时，全球研发合作，特别商业化之前的研发阶段也需要成本并且具有风险，但通过整合互补知识、利用协同效应也能够分享优势、提高效率。这意味着人们需要在绿色产业政策上采取多边协调策略，在合作与竞争之间找到平衡才能实现全球目标。 严格且具有可操作性的监管是绿色产业政策成功的关键，是协调不同类型的利益相关方、政策治理领域、措施和项目的必要条件，也是在不同地理区域之间进行协调所必须的。这需要一个政治上足够独立，或者说不受政治压力干扰的强有力的管理机构，负责实现一系列明确且现实的阶段性目标。针对清洁技术，绿色产业政策需要采取更加直接的办法，这依赖于政府正确处理所获信息用于分配资源的能力。另一项管理方面的挑战与严重的不确定性有关，也与绿色产业政策制定过程中的长远性需求相关，这恰恰与政客们寻求短期成功的动机相悖。对于道路和目标的长期规划十分重要（Lütkenhorst等人，2014），与此同时Lütkenhorst等人也强调，在预设的未来背景下也同样需要保证政策的灵活性。 在可提供的资源方面，市场和政府都有局限性，因此有必要使他们高效协作，才能帮助绿色产业政策取得成功。公私伙伴关系和强大的政策管理将决定绿色产业政策的成败。 五、从国家绿色产业政策经验中吸取教训 通过对荷兰、丹麦、德国和美国四个国家实施的绿色产业政策的优势与劣势进行检验（Taglia Pietra， Veugelers，2020），可以发现： 第一条经验是社会所有要素之间有效合作的重要性。正如新的产业政策所倡导的那样，政策应该使行业和社会都能参与其中。在荷兰，所有利益相关团体都一直参与转型路径的谈判，实现了建设性的合作。在丹麦，合作性的所有制结构和自下而上的政治行动主义是风电行业取得增长的关键。德国的公私伙伴关系也获得了类似的成功。 第二条经验是政策长期稳定性和可预测性的重要性。稳定的政策支持有力地支撑了丹麦风电产业的增长。相反，荷兰能源市场的自由化项目引发了政策不一致，导致转型管理计划的有效性降低。不过考虑到高度的不确定性，长期承诺也需要与灵活性携手并进。德国逐步调整建筑业能效目标的经验就是一个很好的例子。 第三条经验是“不要将所有鸡蛋都放在一个篮子里”，意思是要平衡一系列措施，将需求拉动与技术推动、一般性措施、水平措施以及特定的有针对性的措施很好地融合起来。在目标选择方面，美国在太阳能电池板领域的经验表明，公共管理部门应该避免以任何一个行业或组织为准。 第四条经验来自于德国的补贴政策（FiT），必须明确并理解“绿色”和“产业政策”的相对重要性。可以说德国的补贴政策催化了太阳能光伏系统全球市场的发展，但德国在该市场所占份额相对较低，从纯产业政策的角度来看，这可能是一种失败。但是从“绿色”角度来看，这项政策取得了成功；即便从产业政策的角度，至少在更广泛的目标来看，在创造太阳能电池板服务附加值和创造就业方面，这项政策也是成功的。值得注意的是，丹麦的风电部署项目从“绿色”和“产业政策”两个角度来看都取得了成功。 六、欧洲绿色产业政策的制定 欧洲还远没有制定出成熟的绿色产业政策。只能说欧洲拥有丰富的绿色产业政策举措，涵盖不同的地理区域（地区性、国家性和欧盟措施）。这些措施通常并不是互相协调的，甚至可能是相互冲突的。欧洲各地区都在推动自己的智能专业化举措，目的是充分利用现有的竞争优势或在某些绿色技术领域建立竞争优势。欧盟成员国经常使用不同的政策手段推动实施他们的绿色产业政策，从绿色创新公共资金到绿色技术应用补贴；从绿色公共采购到清洁能源标准。这些现象成为了主要问题，因为各国大相径庭的绿色产业政策会导致欧盟单一市场的分裂，同时破坏整个欧洲的公平竞争环境。因此欧盟需要在该领域进行有力协调。 欧盟层面也拥有若干政策措施，分属于不同的政策领域，例如竞争政策、气候政策、研究和创新政策、欧盟公共投资、欧盟单一市场规则和发展政策，欧盟可以将这些措施用于绿色产业政策。 2020年3月，欧盟委员会提出了《欧洲新工业战略》（以下简称《战略》），这一战略的主要目标是管理绿色转型和数字转型，避免在新的地缘政治背景下出现外部依赖性。虽然《战略》更为笼统，并没有明确要成为绿色产业战略，但确实包含明确的“绿色”内容。《战略》明确提出了以下绿色产业政策目标：保证清洁能源和原材料供应；加大对绿色研究创新、部署和最新基础设施的投资；在清洁技术领域创造具有监管政策、公共采购和竞争政策的领先市场。 《战略》明确了公私合作和协调会员国与地区的必要性，并呼吁欧盟机构、成员国、地区、工业以及所有其他相关参与者共同努力，创造清洁技术领先市场，确保欧盟工业成为全球领跑者。《战略》也认识到欧盟必须利用其单一市场。 不过欧盟的这份战略文件更像是能源、气候、创新和社会政策倡议的结合，而不是真正连贯的绿色产业政策框架。《战略》并没有提供在《欧洲绿色协议》背景下将“绿色转型”转变为“产业机遇”所需的令人信服的治理措施。能够反映新产业政策路线的某些一般要素正在朝着正确的方向发展，例如对包含价值链所有参与者的产业生态系统给予支持。但我们需要采取更有力的行动来制定一套有效且可行的欧盟绿色产业政策。 六、制定欧盟绿色产业政策履行《欧洲绿色协议》 基于以上分析，文章为欧盟制定绿色产业政策提出了如下建议： 1. 强化治理 鉴于绿色产业政策在政策领域的固有复杂性，以及欧盟作为广泛决策机制所固有的复杂性，强大的治理能力是欧盟绿色产业政策有效的关键先决条件。这是在不同类型利益相关方、不同政策治理区域、不同措施和不同项目之间进行协调的关键。 首先，需要通过一套平衡、明确、可信并在时间上保持一致的承诺来激励各个合作方。其次，必须在整个过程中设定清晰且现实的阶段性目标，以便增强风险承受能力。第三，政策设计需要具备灵活性，以便通过学习过程妥善应对风险和不确定性以及相关信息问题，这种学习过程应当在政策过程中形成完备的监测、评估和反馈循环。第四，有必要确保各阶段目标的责任，做到奖惩得当。文章认为，严格治理才能履行以上要求。 2. 解决地理上的政策分裂问题 目前欧洲绿色产业政策格局仍然是高度分散的，特别是欧盟、国家和区域层面实施的大量举措之间很少甚至没有协调。各国的绿色产业政策各有不同，这很可能会破坏欧洲的公平竞争环境，进而分裂欧盟单一市场。 为了解决这种地理上的政策分裂问题，欧盟层面可以采取三种主要方式将其转化为绿色产业领域政策：国家援助控制措施、“欧洲学期”机制和区域智能专业化项目研究创新战略（RIS3）。欧盟委员会在绿色产业政策领域定期对国家和区域方案进行评估，这将为协调各种现行政策措施创造空间。 3. 与更多更强大的欧洲盟友发展良好的公私伙伴关系 文章关于欧盟绿色产业政策治理的建议也包括邀请更多私营部门加入。我们建议扩大欧洲联盟模式（European Alliances），2017年电池行业采用了该模式而清洁氢行业从2020年开始采用这种模式。这些联盟代表了欧盟层面公私合作的重要途径，也应该成为欧盟绿色产业政策的主要手段。“欧洲共同利益重大项目”（IPCEI）是这些欧洲联盟的核心特征。应考虑进一步更广泛更深入地应用IPCEI，发挥其最大作用。 为激活所有相关清洁能源市场，这些联盟应专注解决整个价值链的问题，而不是具体问题。 为了确保竞争环境能够刺激欧盟绿色产业政策创造和支持的新清洁能源市场的创新，避免寻租问题，欧盟应采用竞争政策措施，确保欧盟委员会的竞争政策部门在清洁技术和清洁能源市场方面具备足够的专业知识。 4. 解除对欧盟绿色投资的限制 通过从成员国的国家预算和私营部门筹集资金，欧盟的绿色投资在实现绿色转型方面发挥着重要作用。好消息是欧盟决定将2021-2027年长期预算中的30%用于气候行动，但应该谨慎对待这一目标，因为对于欧盟来说，最重要的是制定一套可靠的办法用于监测气候支出及其在整个预算中的表现，并定期出具报告（Claeys和Taglia Pietra，2020）。 应当允许欧洲投资银行（EIB）在气候行动方面做更多的工作。EIB从资本市场借贷，并且目前受益于优惠利率，因此应当抓住机会资助有价值的绿色产业政策项目。如果欧盟国家担心EIB的评级，就应该增加资本。这正是采取措施的重要契机，将有助于将EIB转变为欧洲真正的“气候银行”。此外还应该支持EIB进一步发挥其作为中间治理机构的作用，解决网络和信息不完善问题，成为真正的“智能气候银行”。 5. 促进欧盟绿色科技发展与创新 欧盟需要投资绿色创新，以便在快速发展的技术领域中更好地找到定位。从电子产品到数字部门，这些快速发展的技术将越来越多地支撑起清洁能源、清洁交通和智能建筑解决方案。为了真正制定出绿色产业政策，欧盟必须利用其公共资源和各种手段增加国家和地区公共资源，用于气候创新，尤其是私人气候创新投资。促进绿色创新不仅与可用的公共财政资源总量相关，还关乎如何将可用总量分配到最好的领域和项目，也就是那些具有最高社会经济和气候回报率的领域和项目，而别的方式根本无法实现这一点。在这方面应当特别注意那些处在早期阶段，并且有可能取得多方面突破的高风险技术。 在欧盟，促进绿色科技发展与创新正是欧洲创新委员会（EIC）和欧洲研究委员会（ERC）的精神所在。虽然二者都是由申请人推动的组织，支持推动科学和思想进步的前沿技术，并且不要求研究人员专注某一项特定研究，但是许多ERC和EIC自下而上的建议都能应对气候变化挑战，因此虽然这些建议并没有明确针对绿色技术，它们也应该被视作欧盟绿色产业政策可用措施的一部分。 6. 走向世界 欧洲产生的温室气体排放还不到全球总量的10％。为了真正在气候方面有所作为，《欧洲绿色协议》必须将眼界放宽至欧洲之外。为此，欧洲最重要的任务是填补目前全球舞台的领导空缺，与其他国家启动并建立“同化式的”全球合作伙伴关系。 关于欧洲相对于发展中国家的角色，文章建议利用欧洲的外部发展政策，并将其转化为全球可持续性的传播媒介。欧洲委员会最近宣布的“全球门户”（The Global Gateway）计划可能成为推广《欧洲绿色协议》的关键举措，进而为欧盟绿色产业政策发挥重要作用。这一做法将为欧盟带来三重胜利。首先，它将帮助欧盟履行气候融资义务，从而有助于实现大多数发展中国家根据《巴黎协定》承担的“有条件”减排承诺。其次，它将帮助欧盟产业进入新的、快速增长的市场，这将是为欧盟绿色产业政策赢得的胜利。第三，它将助力欧盟伙伴国家的经济发展，为欧盟带来宝贵的外交政策红利。 结论 《欧洲绿色协议》旨在帮助欧洲到2050年成为首个气候中立大陆。这段旅程不会轻松，但为了成功，《欧洲绿色协议》就必须促进欧洲产业结构发生重大转变，例如从使用化石燃料转向可再生能源，或者从使用内燃机车转向电动汽车。 这意味着欧洲产业将发生典范性的广泛变化。从棕色经济到绿色经济的转变实际上代表了历史上重大的社会经济转型之一。这一挑战通常被称为与最后期限赛跑的工业革命。 在此背景下，绿色产业政策成为了《欧洲绿色协议》的基石。作者相信本文提到的原则和政策建议将有助于制定可行的欧盟绿色产业政策，实现《欧洲绿色协议》设定的宏伟目标。 |
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