综上，“未验先投”违法行为发生在新《条例》实施之前，如果在2017年10月1日之前已经停止生产，则适用旧《条例》进行处罚；但如果从2017年10月1日之前一直连续生产到2017年10月1日之后的，适用新《条例》进行处罚。
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对于第4个问题，上期我们还请小伙伴们进行了投票。根据投票结果，58%的小伙伴支持再次进行“双罚”，42%的小伙伴不支持。如同之前所说，“支持双罚”或者“不支持双罚”，这是一个见仁见智的问题，小编觉得双方都有道理。 之所以会产生分歧，有一个关键的原因，就是对法律条文的理解不同。法律条文是对执法可能遇见的问题进行高度概括的规定，一般比较原则，但实际执法中遇见的问题往往不一而足、千差万别，因此很难都能直接在法条中找到对应的标准答案。实际上，世界上任何一个国家的法律，都不可能针对所有现实执法问题做出明确规定，即使有的国家环境法律法条写的非常详细。 虽然实际执法中遇见的问题，法条中没有直接的标准答案，但法理都是一样的，环境执法的目的不是为了处罚，而是通过处罚这个手段，督促违法者及时改正其污染环境和破坏生态的行为，从而消除其造成的环境污染后果，达到保护生态环境的目的。 因此，小伙伴们在面对纷繁复杂的现实执法问题时，需要综合考虑违法行为当事人的主观过错程度、改正环境违法行为的态度、是初犯还是再犯，违法行为造成环境污染、生态破坏以及社会影响的后果，违法行为当事人所采取的改正措施和效果等等，对于主观恶意违法，再犯，造成环境污染、生态破坏或者社会影响后果的不能手软，而对于违法行为轻微并及时纠正，没有造成环境污染、生态破坏或者社会影响后果的，甚至可以免予处罚。 本期看点 以上这2个常见问题，小编这段时间也请教了多位权威专家和执法大咖。接下来，小编就把权威专家和执法大咖们的意见综合一下给大家分享，目的是和小伙伴们交流探讨，以期抛砖引玉。篇幅原因，这一期先讨论前面2个问题，下一期再接着讨论后面几个问题。 1.《建设项目环境影响评价分类管理名录》于2018年修正后，报告书或者报告表项目变更为登记表项目的，还需要验收么？ 新《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）于2017年10月1日起施行，新《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《名录》）于2018年4月28日起施行。 新《名录》是1999年初次发布之后的第五次修改，之前在2017年6月29日做过一次修改。本次修改是进一步深化'放管服'改革，在2017年已经大力削减需要编制环评报告书的建设项目的范围的基础上，再次削减报告书的范围，转为编制报告表，甚至是登记表。经过2017年和2018年两次修改，登记表项目从过去占环评项目总数的50%，到现在占比已经达到近80%。 根据新《环境影响评价法》，登记表项目只需在环保部门备案，不再由环保部门进行审批。因此，2017年新修改的《条例》第17条明确规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”
在《条例》新旧交接的时候，遇上《名录》也做了比较大的调整，因此“《名录》修正后，报告书或者报告表项目变更为登记表项目的，还需要验收么”这个烧脑的问题就来了。之所以烧脑，是因为这个问题又分为四种情况： 第一种情况是在新《名录》实施前，即在2018年4月28日之前已编制报告书、报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施就已经建好，但没有验收，在2018年4月28日新《名录》实施后，也没有投产的。 第二种情况是在新《条例》实施前，即在2017年10月1日前已编制报告书、报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施就已经建好，但没有验收；在2018年4月28日新《名录》实施前已经投产，但是其“未验先投”的违法行为是在2018年4月28日之后被发现的。 第三种情况是在新《名录》实施前，即在2018年4月28日之前已编制报告书、报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施就已经建好，但没有验收，在新《名录》实施后投产的。 第四种情况是在新《条例》实施后，新《名录》实施前，即2017年10月1日至2018年4月28日间，其配套建设的环境保护设施处于建设期，在新《名录》实施后才建好投产的。 对于以上第一种、第三种和第四种情况，因其在尚未投产前即变更为登记表项目，因此都不再需要进行验收，去环保部门办理备案手续即可。只要是在新《名录》实施后投产的由报告书或者报告表变更为登记表的项目，都不再需要进行验收。 而对于第二种情况，尽管其违法行为是在新名录施行之后被发现的，但是在此之前，已经构成了“未验先投”的违法情节，因此应当按照新《条例》第23条的规定进行处罚，建设单位也应组织验收。 总之，判断这类问题的关键点在于，是否在新《名录》施行之前已经投产，即其“未验先投”的违法行为是否发生在新《名录》施行以前。“未验先投”违法行为发生在新《名录》施行以前的，适用旧《名录》的规定，仍作为报告书或报告表项目进行管理。 根据新《条例》第19条的规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。” 由第19条的规定可以看出，“验收”并不是法律处罚的对象，而未经验收就投产即“未验先投”才是法律禁止的行为，因为只有投产了才会有污染物的排放，才会对环境造成污染或者影响。 2.“未验先投”违法行为发生在新《建设项目环境保护管理条例》实施之前，是按照新条例还是旧条例进行处罚？ 新《条例》第23条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。” 修订前的《建设项目环境保护管理条例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日废止，以下简称旧《条例》）第28条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。” “未验先投”违法行为发生在新《条例》实施之前，即“未验先投”违法行为发生在2017年10月1日之前，是按照新条例还是旧条例进行处罚，这也是一个烧脑的问题，因为这个问题又分为四种情况： 第一种情况是在2017年10月1日之前已经“未验先投”，但生产时断时续，并不是连续生产，最近一次停产的时间在2017年10月1日之前的，即新《条例》实施前已停产。 第二种情况是在2017年10月1日之前已经“未验先投”，但生产时断时续，并不是连续生产，最后一次投产的时间在2017年10月1日之前的，即从新《条例》实施前至实施后一直连续生产。 第三种情况是在2017年10月1日之前已经“未验先投”，且投产后一直连续生产，但是期间因检修停止过生产，最近一次检修停产的时间在2017年10月1日之前，即新《条例》实施前已停产。 第四种情况是在2017年10月1日之前已经“未验先投”，且投产后一直连续生产，但是期间因检修停止过生产，最近一次检修后重新开始生产是在2017年10月1日之前的，即从新《条例》实施前至实施后一直连续生产。 新旧法律执行的衔接问题，不仅是环境执法界的难题，而且在整个法律界也是一个普遍的难题。因此，最高人民法院于2004年5月18日印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法［2004］96号，以下简称《纪要》），专门就新旧法律规范衔接适用明确了一个基本规则：
以上这个规则，法言法语很高大上，小伙伴们感觉有点费解，其实就咱们讨论的问题，用大白话讲，“行政相对人”就是违法企业，“具体行政行为”就是小伙伴们的执法行为，“实体问题”就是对“未验先投”的违法事实认定其应按新条例还是旧条例进行处罚，“程序问题”就是小伙伴们的执法的程序是否合法，例如处罚之前是否有事先告知程序，是否告知被处罚企业可以陈述申辩、诉讼、复议等救济途径和程序等等。 因此，如果“未验先投”违法行为发生在新《条例》实施之前，并且在新《条例》实施之前已经停止生产，符合最高法规则中明确的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的条件，依据“实体问题适用旧法规定”的规则，应当按照旧《条例》第28条进行处罚。 但是，“未验先投” 不同于一般违法行为的特点，就是具有连续性。尽管“未验先投”违法行为发生在新《条例》实施之前，但只要是其生产一直连续或继续、持续到新《条例》实施之后的，不属于《纪要》中规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形，所以应当按照新《条例》第28条进行处罚。 生态环境部2019年10月17日发布的《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》，也明确指出“经征求最高人民法院意见，《纪要》中提到的'行政相对人的行为发生在新法施行之前’，是指行政相对人的行为终了之日发生在新法施行之前。如果行政相对人的违法行为一直持续到新法施行之后，则不属于'行政相对人的行为发生在新法施行之前’。” 综上，“未验先投”违法行为发生在新《条例》实施之前，如果在2017年10月1日之前已经停止生产，则适用旧《条例》进行处罚；但如果从2017年10月1日之前一直连续生产到2017年10月1日之后的，适用新《条例》进行处罚。 因此，以上第一种和第三种情况，是在2017年10月1日之前已经停止生产，即其违法行为终了之日发生在新《条例》施行之前，所以适用旧《条例》进行处罚。 以上第二种和第四种情况，尽管“未验先投”后生产时断时续，或者因为检修而停过产，但其最后一次投入生产是从2017年10月1日之前，一直连续生产到2017年10月1日之后，即其违法行为一直持续到新《条例》施行之后，所以适用新《条例》进行处罚。 1. 对“未验先投”责令限期改正的“限期”是多久？ 2. 如何认定“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”？ 3. 环保设施竣工验收的“验收期”是多久？ 4. “未验先投”违法行为超过两年了才被发现，还要不要处罚？ 5. 既有“未批先建”违法行为，也有“未验先投”违法行为，该怎么处罚？ 6. 如何遏制“未验先投”的违法行为？ 来源 | 西尔环境教育 |
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