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本期看点 本期我们继续探讨上周未解决的有关“未验先投”的执法难题 1. 对“未验先投”责令限期改正的“限期”是多久？ 根据新《条例》第23条规定，对于未验先投的违法行为，首先是责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款，同时对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款。 可是现实中，建设单位逾期仍不改正的情况还不少，虽然新《条例》第23条规定“逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款”，但是多久算“逾期”，即责令限期改正的“限期”到底是多久？
《行政处罚法》第23条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。因为行政处罚是保证法律实施的一种手段，不是目的。对违法行为给予处罚，目的在于改正违法，防止违法行为造成不利后果。因此，在对违法行为人给予行政处罚的时候，要同时责令其改正违法行为，不能以罚款了事，而让违法行为继续下去，否则行政处罚就会成为违法行为的“通行证”。 所以在生态环境法律法规中，针对违法行为的处罚，基本上都有责令限期改正的要求。 新《条例》并没有对责令限期改正的“限期”的时限做出明确规定，在其它生态环境法律法规中，也基本上没有关于“限期”的期限的明确规定，所以难以找到参照的依据。 之所以在法律法规中，对“限期”的期限没有明确规定，主要原因就是环境违法行为种类繁多，改正各类违法行为的条件、能力、技术、所需时间相差也比较大，甚至与气候、季节、行业、产业类别也都密切相关。 例如，新《条例》23条中责令限期改正的违法行为，包括环境保护设施未建成、环境保护设施未经验收、环境保护设施验收不合格，以及在环境保护设施验收过程中弄虚作假等4种情形，而改正这4种违法行为所需的时间是不一样的，其中环境保护设施未建成的，改正所需要的时间就比后面几种都要长得多，环境保护设施未验收的也比环境保护设施验收不合格的改正时间更长。 法律、法规没有对责令限期改正的期限作出明确的规定，行政机关可以行使Zi You Cai Liang Quan来确定“限期”的期限。所以，环境执法小伙伴们应坚持科学、合理、公正的原则，充分考虑环境违法行为的特点，建设项目的行业和产业类别，建设单位改正违法行为的条件、能力和技术，当地所处的气候和季节等因素，实事求是、合情合理地确定一个限期改正的期限。 具体到限期改正“未验先投”违法行为的合理期限，还要考虑建设项目环境保护竣工验收有关技术规范的要求，开展验收监测工作的时间、编制验收报告的时间以及专家论证的时间等。
需要特别强调的是，不管给予多长的时间，在限期改正期间，建设项目不得投入生产或者使用。因为新《条例》第19条明确规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。” 只要严格依法执行第19条的规定，建设项目处于停产状态，那么建设单位自然会争分夺秒积极整改，因为每停产一天，不仅要损失一天的收益，还要付银行的利息、人工费等各类成本，建设单位比小伙伴们着急。 2. 如何认定“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”？ 新《条例》第17条规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。” 1998年的旧《条例》第20条规定，“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。” 过去几年，新修订的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》和《土壤污染防治法》也都对验收相关法律条款相应做了修改，因此，从2017年10月1日新《条例》施行之日起，由建设单位自行组织对大气、水和土壤污染防治设施的竣工验收，并编制验收报告。由于《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》还在修改过程中，所以在《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》修改完成前，仍旧依法由环境保护部门对建设项目的固体废物或者噪声污染防治设施进行验收。新修订的《固体废物污染环境防治法》马上就要出台，噪声验收有关规定也在制定过程中，在不远的将来，由建设单位对其所有的污染防治设施自行组织竣工验收，并编制竣工验收报告。
因此，环保设施竣工验收的“验收期限”，是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。为贯彻落实新《条例》，规范建设项目竣工后建设单位自主开展环境保护验收的程序和标准，原生态环境部于2017年11月20日发布了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评〔2017〕4号），其中第十二条对环保设施竣工验收的“验收期限”做出了明确规定，即“除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月。” 建设单位是建设项目竣工环境保护验收的责任主体，应当按照生态环境部规定的验收程序和标准，在3个月最长不超过12个月的时间内，组织对其环境保护设施进行验收，并且编制验收报告，公开竣工验收相关信息，接受社会监督，确保建设项目需要配套建设的环境保护设施与主体工程同时投产或者使用，并对验收内容、结论和所公开信息的真实性、准确性和完整性负责，不得在验收过程中弄虚作假。 3. 既有“未批先建”违法行为，又有“未验先投”违法行为，该怎么处罚？ 对建设项目“未批先建”并已建成投入生产或者使用，同时违反环保设施竣工验收制度的违法行为，应当如何处罚，全国人大常委会法制工作委员会于2007年3月21日专门作出《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号），其中明确规定，“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的相关规定作出相应处罚。”
对“未批先建”的违法行为，依照《环境影响评价法》第31条的规定做出处罚，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额1%至5%的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。 对“未验先投”的违法行为，依照《建设项目环境保护管理条例》第23条的规定做出处罚，由县级以上环保部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。 4. 如何认定“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”？ 上两期我们对6个有关“未验先投”的执法难题进行了讨论交流： 1. 依据《建设项目环境保护管理条例》第23条对“未验先投”违法行为进行处罚，必须进行“双罚”吗？ 2. 对“未验先投”违法行为进行“双罚”有无例外？ 3. 对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款是否以“逾期不改正”为前提？ 4. 对“未验先投”违法行为进行处罚后，建设单位仍旧不改正的，还可以再次进行“双罚”吗？ 5.《建设项目环境影响评价分类管理名录》修正后，报告书或者报告表项目变更为登记表项目的，还需要验收么？ 6.“未验先投”违法行为发生在新《建设项目环境保护管理条例》实施之前，是按照新条例还是按照旧条例进行处罚？ |
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