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摘 要：供销社直属单位领导人员经济责任审计是伴随着供销社改革发展而逐步建立起来的一项审计监督制度，其重要性日益显现。本课题在认真学习国家相关政策规定，并综合前人研究成果的基础上，对经济责任审计理论，以及经济责任审计理论对供销社经济责任审计的指导与运用等进行了较为全面和比较深入的研究与分析。从经济责任和供销社直属单位领导人员经济责任入手，界定了供销社经济责任审计的内涵及其特点。结合供销社职能性质、管理体制和经营机制等特点，从经济责任审计的审计内容、审计评价、审计报告、结果运用等方面入手搭建了经济责任审计制度框架，力求解决“为什么审”、“审什么”、“怎么审”、“怎么评价”、“怎么管理”等基本问题，并尽量使之科学化、制度化、规范化。 关键词 供销社 经济责任审计 制度设计 第一部分 绪论 经济责任审计是我国特有的一项审计制度，从上世纪八十年代中期的厂长经理离任审计和承包经营责任审计,到现在的经济责任审计,已经走过了近20年的历史。该项审计制度实施以来，对增强领导干部履行经济责任，完善领导干部管理和监督机制，惩治和预防腐败，推进国家治理体系和治理能力现代化建设等都起到了重大而积极的作用。但由于经济责任审计开展时间不长,特别是对新开展的审计事项缺乏规范的理论指导，在审计方法上存在不足，加之有关人员认识不够深刻、审计主体独立性不强以及审计力量不足等,致使经济责任审计在审计依据、审计方法、审计评价、审计结果运用及审计风险等方面存在一些问题,在一定程度上影响了经济责任审计作用的发挥。随着国家对经济责任审计工作认识的不断提高，赋予经济责任审计工作责任越来越重，对所取得成效的期望值越来越大，因此，研究好解决好影响经济责任审计工作质量的各种问题已成为亟待解决的重大课题。 供销社经济责任审计，不仅有别于国家经济责任审计，又不完全等同于各部门的内部经济责任审计，具有独特性。因供销社是农民群众的合作经济组织，既承担着行业的管理职能，又担负着政府委托的服务“三农”的重要职责，还要管理好、发展好自身的社有企业，其根本属性是一个经济组织，集体性质，既不同于政府行政部门，也不同于社会群团组织，它同时又是政府的一个重要涉农部门。因此，供销社实施经济责任审计时，虽然比照国家和地方出台的经济责任审计规定中的国有企业标准，但因独特的性质和管理模式，客观要求必须制定既符合国家规定标准，又体现供销社特点的经济责任审计规定，只有如此，工作开展才能具有针对性和实效性。从中华全国供销合作总社关于印发《供销合作社系统企业经理经济责任审计办法》（供销审字[1997]50号）通知以来，各省都能够按照总社要求对全系统印发了通知，对实施经济责任审计工作提出了总体要求和明确目标。部分省还制定了《供销社直属单位领导人员经济责任审计规定》，并作为一项重要制度进行落实。经过几年的发展，经济责任审计在制度机制、技术方法、效果效能等方面都取得了长足进步，但在理论研究和制度制定上，目前还不够成熟，始终滞后于实际工作的进展，经济责任审计实践也处于逐步摸索阶段，尚未形成统一的操作规范，实践中模糊的理解和难点问题常常困扰着审计实际工作者，这些都极大地影响了经济责任审计质量的提高，制约着经济责任审计作用的进一步发挥。在供销社系统内部，对“领导不重视，审计职能发挥难”、 “领导人员先更迭，审计跟着走”、“审计容易，问责难”、“审计年年有，问题依旧多”等问题都提出了不满与质疑，对经济责任审计的要求与期望也越来越高。来自理论、实践与舆论三方面的实际情况都表明，加强对供销社经济责任审计的理论研究与实践探索不仅非常重要，而且相当迫切。那么，供销社对直属单位领导人员如何实施经济责任审计，应该包含哪些内容，应采取什么样的方式方法，乃至达到怎样的目标等，这是本课题研究的重点。 第二部分 相关问题研究 一、审计内涵 经济责任审计的内涵是经济责任审计的一个基本理论问题，也是回答经济责任审计“是什么”的问题。深入剖析经济责任与供销社直属单位领导人员经济责任的含义、界定供销社内部开展经济责任审计的边界范围、个性特点等，是研究供销社经济责任审计理论问题的起点。 （一）含义 经济责任是指责任人在经济方面应尽的职责和应承担的过失。它的实质是经济权利和经济义务的关系，它的形成是基于生产资料所有权和经营权的分离。受托经营管理权的管理者有对生产资料的支配权利，同时也有对生产资料所有者报告企业的财产和经营状况开拓业务和取得成果的责任。这样，就形成了权力与义务的经济关系，即经济责任。领导干部经济责任可以分为法定责任和约定责任两种性质。法定的经济责任来自于法律和法规的规定；约定的经济责任来自于各种规划、计划、内部制度和有关承诺的约定。不同的领导干部的经济责任有共同的内容，但也因经济管理职权不同而存在较大的差异，即单位性质不同，接受审计监督单位的主要负责人在任职期间应担负的具体经济责任也有很大不同。 供销社，是以农民社员为主体的集体所有制的合作经济组织，是供销社集体财产的所有权代表，行使出资人权力。供销社直属单位，受供销社委托或指派，承担资产保值增值责任。从河南来讲，目前，省社有出资企业（全资、控股或参股、承包等企业）与加盟企业、事业单位（学校、报社、医院等）和社团组织等。出资企业的全资企业和控股企业，依法自主经营，自负盈亏，依法纳税，对出资人投入的资产负有保值增值责任，与供销社权利和义务关系明确，经济责任比较清晰。供销社对承包企业，虽然在管理和经营模式上不同于全资和控股企业，但是它是通过出让资产（有形和无形）使用权来扩大影响及获取盈利，显然也是所有权与经营权相分离的一种经营模式，也存在着经济责任关系。供销社对加盟企业，主要是在经营上优势合作关系，不存在所有权与经营权分合问题，经济责任关系不明显。各企事业单位和社会团体是独立的法人，享有法人财产权，以其全部财产独立承担民事责任，但它们隶属于供销社管理，供销社每年对其下达工作目标，并对目标完成情况进行考核、评定，经济责任关系比较明显。 经济责任审计，根据中央纪委、组织部、编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署和国资委印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发[2014]102号）（以下简称《细则》）最新解释，经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。供销社经济责任审计是指供销社审计部门对与供销社存在经济责任关系的直属单位领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。 （二）主体 审计主体，通常是指审计关系中的审计人，即接受审计授权人(或委托人)的授权(委托)而成为实施审计的主体。在实际工作中，大家对此概念的理解各不相同。从国家层面上来讲，《细则》表述为审计机关，在学习贯彻中有的认为仅指国家审计机关，有的认为应包括国家审计机关、内部审计机构；还有人认为除上述两种外还应包括社会审计机构。持前两种观点的理由是，经济责任审计主要是对领导人员的审计，审计内容有的涉密程度高，审计人员必须遵守国家审计纪律，要对被审计对象及被审计对象所在单位负责。国家和内部审计人员履行这种审计义务由于受到国家法规和组织纪律约束是有保障的，但社会审计人员受此约束力相对较弱，审计信息的保密性不强，对审计目的的实现会造成一定影响。持第三种观点的理由是，在实施审计时，如遇到由社会审计部门实施的资产评估、工程结算等专业性很强的审计项目，国家审计机关及内部审计人员对此项目实施审计时，可能会出现一定的困难，有必要让社会审计人员来参与审计。 我们认为，国家审计机关是经济责任审计的首要主体。内部审计机构作为单位内部负有审计职责的监督机构，根据相关规定，可以独立开展对内部管理的领导人员经济责任审计工作，并根据需要可以参与国家审计机关的审计工作。审计机关可以将部分原来由社会审计部门实施完成的审计项目委托给社会审计组织实施，但仅仅是委托，不能外包，同时委托审计机关对委托审计工作的最终结果承担责任。供销社经济责任审计，在审计主体的定位上，与国家经济责任审计情况大致相同，但又有其特点。在对直属单位领导人员实施经济责任审计时，审计主体一般按照部门岗位职责来确定，即由审计部门组织实施，但在具体组织形式上各不相同。有的由审计部门独立实施审计（人员短缺在机关及直属单位借用）；有的以审计部门为主，会同组织人事、资产管理、财务会计、纪检监察等部门共同实施；有的以审计部门为主，聘请社会审计部门参与实施；还有个别的为了回避供销社系统人员相互熟悉，个别内部审计人员不敢也不愿大胆开展审计工作的问题，由审计部门组织，聘请社会审计人员作为审计主力实施。形成以上情况的原因，一是针对供销社经济责任审计，其主体定位目前在理论上、制度上没有规范界定，在实践上各有各的形式；二是在一定程度上取决于供销社领导层，特别是主要负责人的主导思想。上述各种形式，虽有各自特点和优势，但比较混乱，也不便于管理。随着经济责任审计制度的日臻完善，终归要有一个既能符合国家相关规定，又能提高工作效率，最能体现审计目的的主体模式。 我们认为，供销社经济责任审计主体应界定为供销社审计部门。一是符合国家经济责任审计主体的界定标准；二是突出了审计主体的主体责任，避免部门之间都有责任却都不负责，在工作上相互推诿，效率低下的问题；三是能够有效避免违反工作纪律的行为，有利于提高工作质量，也有利于被审计对象或继任者稳定的开展工作。供销社审计部门开展经济责任审计工作时，如遇到一些政策及技术难题，可以咨询或借助于国家审计机关。一些资产评估、工程造价与结算等专业性比较强的问题，可以咨询或委托社会审计部门来解决。 （三）对象 《细则》第二章明确指出“两办《规定》第二条所称党政主要领导干部，是指地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委（含党组、党工委，以下统称党委）正职领导干部和行政正职领导干部，包括主持工作一年以上的副职领导干部”。对国有企业领导人员经济责任审计对象也有明确界定，即“两办《规定》第三条所称国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融企业，下同）的法定代表人。根据党委和政府、干部管理监督部门的要求，审计机关可以对上述企业中不担任法定代表人但实际行使相应职权的董事长、总经理、党委书记等企业主要领导人员进行经济责任审计”。 供销社开展的经济责任审计对象，我们认为，从广义上讲，包括两个方面：一方面供销社开展经济责任审计到底开展到什么范围，即在直属单位里，哪些应该开展，哪些不用开展；另一方面在应该开展的单位中，那些主要负责人应该作为审计对象，哪些不用作为审计对象。这些问题因供销社直属单位经济成分、管理体制、用人机制和经营机制较前都有新的发展而变的复杂起来，在经济责任制审计对象的界定上，不像以前那样简单明了，而要根据实际情况，具体问题具体分析。我们认为，无论什么样的单位，只要在经济上与供销社存在着受托关系，即经济责任关系，均应纳入经济责任审计范围，其单位第一负责人应作为经济责任审计对象。具体来讲，应包括供销社的全资及控股企业、承包企业、事业单位（学校、报社、医院等）和社团组织等。承包企业与供销社仅仅存在约定的合作关系，不存在受托关系，经济责任关系不明显，因而不应该纳入经济责任审计范围。对已纳入经济责任审计范围的单位，单位主要负责人无论是怎样的称谓，都应该把单位第一负责人作为审计对象。以河南省供销社为例，省社直属或有经济关系的单位 32个，其中：事业单位7个，主要包括学校、报社、科研所和医院；企业25家，其中：省社全资17家、省社控股2家、省社参股4家、社会承包2家。另外还有社会加盟企业。哪些纳入经济责任审计范围，哪些不纳入经济责任审计范围，省社也曾有过争论，省社全资企业中，有2个单位设正职3名，分别为董事长、书记和总经理。法定代表人为董事长，在实际工作中为第一负责人。有的单位设正职2名，分别为总经理和书记。法定代表人为总经理，在实际工作中为第一负责人。省社控股的股份制企业，设正职2名，分别为董事长（兼任书记）、总经理，法定代表人为董事长，在实际工作中有的是第一负责人，有的不是第一责任人（董事长有省社处长兼任，只是名义上的），总经理主政工作，实际为第一责任人。承包企业，设正职2名，分别是董事长、总经理。法定代表人为董事长，由省社处长兼任，总经理主政工作，实际为第一责任人。董事长、总经理、校长、社长（总编）、所长、书记等都是省社直属单位主要负责人，按照《细则》规定，名义上都可以界定为经济责任审计对象，但认真分析《细则》规定，其所指的经济责任审计对象实质上是单位的第一负责人。所以供销社经济责任审计界定审计对象时，不管直属单位主要负责人是怎样的称谓，还是要认定为第一负责人。 （四）角度 供销社经济责任审计，近几年来作为一种新兴的内部审计类型，在供销社系统倍受重视并得到快速发展，是供销合作事业发展日渐成熟，各项管理措施逐步完善的重要标志之一。但从哪一个角度去理解供销社经济责任审计的概念，或者说站在什么样的角度、什么样的出发点上去开展供销社经济责任审计，《细则》中虽有明确表述，但具体到供销社这个特殊的行业到底怎么进行，理论和实践上都存在一些争议。有人认为供销社经济责任审计因供销社没有什么社会职能，基本没有什么社会责任，审计应限定在内部财务收支的范围内，通过对财务收支、资产、负债、使用者权益的真实性、合法性和效益性进行客观评价，来界定和评价直属单位领导人员所应承担的经济责任；还有人认为应以直属单位领导人员岗位职责为出发点，通过对领导干部履行其职务、职责情况进行评价，以明确其所应承担的经济责任；还有人认为应从全面考核单位负责人的角度入手，利用审计程序方法，将财务监督、纪检监督和人事监督等手段结合起来，对直属单位领导人员进行监督与评价。 供销社对直属单位领导人员开展经济责任审计应站在什么样的角度，或者从什么样的层面去进行经济责任评价，要在遵循国家经济责任审计规定的基础上，充分体现供销社特点和供销社对经济责任审计的目标要求。不能仅仅局限于对财务收支真实性、合法性的审计，而不顾单位可持续发展能力的考量，也不能只顾岗位职责履行情况考评，而不顾单位经济效益的考核。我们认为，供销社对直属单位领导人员的经济责任审计，应当以促进本单位科学发展为目标，以单位领导人员任职期间本单位财务收支、资产、负债、使用者权益以及有关经济活动的真实性、合法性和效益性为基础，以领导人员岗位职责为主线，重点检查领导干部守法、守纪、守规、履职、尽责情况。 二、审计内容 经济责任审计内容，是经济责任审计相关问题研究课题的重要内容，一定要全面把握，认真研究。目前供销社经济责任审计内容在理论研究和工作实践上存在两个局限性：一是大家注重的一般是被审对象任期内的审计内容，而忽略了不在任期内，但与任期内审计内容紧密相联的其他内容，导致审计工作质量的降低。如审计对象任职期初继承了什么，包括任职期初到底是一个什么样的状况，家底如何，需要进一步实施的重点工作、重点项目是什么，需要在今后工作中进行审计整改的内容是什么等。还有离任以后留下了什么，包括潜在的发展能力及隐性的经济包袱等。这些问题审核不明，其任期内的经济责任就审核不清，划分不清，审计评价就会大失水准。二是供销社系统审计内容只根据国家规定作了原则要求，目前还没有根据本行业本系统实际情况做出规范性具体要求，形成了各部门在规定审计内容时随意性很大，各自为战，造成部分审计内容缺失，同样降低了审计工作质量。 供销社经济责任审计内容，我们认为，一般应包括：贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署，推动企业可持续发展情况；遵守有关法律法规和财经纪律情况；遵守供销社规定要求和决策部署情况；企业发展战略的制定和执行情况及其效果；有关目标责任制完成情况；重大经济决策情况；企业财务收支的真实性、合法性和效益性情况，以及资产、负债、所有者权益情况；社有资本保值增值（包括任职初期所有者权益情况）和收益上缴情况；重要项目（重点是新网工程和农业综合开发项目）的投资、建设、管理及效益情况；企业法人治理结构的健全和运转情况，以及财务管理、业务管理、风险管理、内部审计等内部管理制度的制定和执行情况，厉行节约反对浪费和职务消费等情况；对所属单位的监管情况；履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况，以及本人遵守有关廉洁从业规定情况；对以往审计中发现问题的整改情况；单位可持续发展能力情况（包括卸任时期的潜在发展能力及隐性的经济包袱）；其他需要审计的内容。 三、审计评价 经济责任审计评价是经济责任审计的核心内容，评价意见的正确与否直接影响到经济责任审计的结果运用和长足发展。审计评价工作开展的好坏事关经济责任审计工作的全局和目标的实现，因此，在实施审计工作时，必须把握好审计评价的主体、原则、依据和内容，以此保证审计结果的可信、可靠、可用。 （一）评价主体 我们认为，经济责任审计评价的实质是在实施重点内容审计的基础上，得出被审计者履责情况的审计结论，核心是回答被审计者履行经济责任的情况，而不是回答被审计单位的经济发展情况，所以审计评价的最终目标是被审对象在任职期间是否促进和推动本单位（本系统）科学发展，是否守法、守纪、守规、履责情况，而不是对审计对象所在单位工作完成情况进行评价。 （二） 评价原则 一是客观评价。根据审计查证的事实，依据相关标准，发表独立、客观和公正的评价意见；二是重点评价。围绕被审计者履责主要工作业绩和存在的突出问题，抓住主要方面进行评价；三是谨慎评价。评价内容应与审计内容一致，评价结论有充分的证据支持，在进行审计评价时，要使用专业、规范和措辞适当的用语，对能用数字说明的问题，尽可能用数字来说明，对不能用数字说明的问题，也要用写实的手法来反映，切忌夸张和华而不实的描述。在审计评价中一般不用“大概怎么样”、“认为怎么样”、“估计或预计怎么样”等词句。对审计中未涉及、审计证据不适当或者不充分的事项不作评价。四是统一评价。经济责任审计实施的对象很多，情况也很复杂，但同一类别、同一层级的，评价标准要统一，应当具有一致性和可比性。供销社所属单位虽然有事业、企业性质之别，企业里面又有全资、控股、参股、承包之分。但每个类别，同一层级的单位也很多，在审计评价时标准要统一。如同一种类型的企业执行的折旧率不同；企业开展项目建设获取国家或地方财政资金支持后，其财政收入有的进入损益核算，有的进入往来核算，有的进入公积金核算等，所有这些在审计评价时，都要用统一的核实标准对损益进行规范调整，然后用调整后的审计结果进行准确评价企业业绩。 （三）评价依据 审计依据的应用，体现在审计的每一个过程中。从审计部门发出审计通知书开始，到编制审计方案、审计的实施、审计的评价，最后到下达审计意见书和审计处理、处罚决定，都要有依据。而且依据的运用要正确、恰到好处，否则有可能造成各种错误，特别是处理、处罚的错误，导致异议，甚至纠纷。可以说，审计依据的应用，是非常敏感的重大问题。 在现实工作中，供销社对直属单位负责人进行经济责任审计时，往往会出现看是疏忽实为错误的做法。如部分供销社对直属单位发审计通知时，审计理由往往是领导安排，或开展什么工作需要，或实施工作计划等等，这是不正确的，这些只是开展审计工作的一部分原因，但构不成通知审计的依据，正确的依据是国家法规，或根据国家法规供销社出台的有关审计规定；再如供销社对直属单位领导人员实施审计，当审计到一些明显违背供销社有关规定的问题时，由于被审单位出具了会议纪要或会议记录，证明班子讨论决议过而被放过，这也是不对的。被审单位的会议纪要或会议记录不是审计定性的根本依据，只是辅助依据，特别是会议纪要或会议记录有悖于国家政策法规及供销社有关规定的情况下，更不能作为审计依据。还有供销社对控股公司审计时，审计人员把供销社对全资企业的管理办法作为审计依据，指出了在一些事项的报批上或者人事任免上存在着问题，被审单位依据《公司法》的有关规定提出异议，争执之后因供销社审计部门审计依据不充分（这里面也确实存在供销社在对直属单位下达管理规定时欠缺详细论证和依法论证的问题）而不了了之，给审计工作造成被动。在实际工作中，审计人员一定要好好把握并运用好审计依据。《细则》中明确的审计依据包括11个方面的内容： 1．法律、法规、规章和规范性文件，中国共产党党内法规和规范性文件； 2.各级人民代表大会审议通过的政府工作报告、年度国民经济和社会发展计划报告、年度财政预算报告等； 3.中央和地方党委、政府有关经济方针政策和决策部署； 4.有关发展规划、年度计划和责任制考核目标； 5.领导干部所在单位的“三定”规定和有关领导的职责分工文件，有关会议记录、纪要、决议和决定，有关预算、决算和合同，有关内部管理制度和绩效目标； 6.国家统一的财政财务管理制度； 7．国家和行业的有关标准； 8．有关职能部门、主管部门发布或者认可的统计数据、考核结果和评价意见； 9.专业机构的意见； 10.公认的业务惯例或者良好实务； 11.其他依据。 对上述11个审计依据的运用，也要根据其层次性、相关性、时效性及地域性的特点，从实际出发，把握实质问题，准确可靠地运用。一般来讲，审计依据来源不同，其地位也不同。在审计依据中，法律层次最高，法规第二，政策和标准第三，项目目标及其他规范性文件第四，其他的地位排后。如果依据中有相互矛盾的规定，以层次高的为准，在审计实践中，要充分掌握证据的层级性。对审计发现的主要问题，本着“权责对等”的原则，按照“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”、“谁签批谁负责”、“谁召集会议谁负责”等具体原则来区分和认定。 （四）评价内容 1.评价落实科学发展观情况。对于供销社来讲，主要通过对经济发展水平（发展规模、盈利能力、上缴税费能力）、结构优化程度（资产负债比率、资产合理布局、公司设置优化、处理历史包袱力度）、民生改善状况（职工工资提高、职工福利改善、各种统筹保障）、可持续发展能力（接任前发展的基础，接任后发展能力、资产保值增值率、卸任后潜在发展能力）等方面的审查，评价供销社直属单位领导人员在落实科学发展观方面发挥的作用。 2.评价权力运行公开化情况。主要通过对重大经济决策制度建立情况、财务管理权公开化程度、“三重一大”公开情况、“社务、企务、校务”公开情况、国家或地方扶持项目及单位自身建设改造项目招投标及预决算管理公开情况、融资、抵押、担保公开情况等方面的审查，评价供销社直属单位领导人员经济决策能力。 3.评价操作行为规范化情况。主要通过对财务管理规范化程度、投资项目管理规范化程度、股份制改造规范化程度、处理或出让单位资产规范化程度、审批备案制度执行规范化程度等方面的审查，评价供销社直属单位领导人员的经济管理能力。 4.评价廉洁自律情况。主要评价一岗双责制度贯彻落实情况，预防和治理腐败的制度建设、执行情况，遵守财经纪律情况。 审计评价工作弹性很大，难度也很大，审计评价对委托者，对审计对象和继任者来讲都备受关注，这就要求审计人员一定要按照规范的审计程序，取得相关的审计证据，进行合理的职业判断，综合运用多种方法，包括进行纵向和横向的业绩比较、运用，以及对领导人员履行经济责任有关的指标量化分析，做出客观的、正确的和准确的审计评价，以防范经济责任评价中存在的评价不当风险。 四、审计报告 审计部门实施经济责任审计项目后，应当按照相关规定，出具经济责任审计报告。向谁报告？审计报告怎么写？报告什么内容？从几年来供销社实施经济责任审计实践来看，目前还没有统一的理论标准和操作规范。 （一）向谁报告 “两办”经济责任审计规定和《细则》都明确规定，审计机关实施经济责任审计项目后，要出具审计报告和审计结果报告。审计报告主要是向被审计领导干部及其所在单位出具审计机关的经济责任审计报告，作为审计监督检查结果执行与整改纠正的依据，其作用是帮助被审计领导干部及其所在单位查错纠弊，整改存在的问题，促使领导干部树立科学的发展观和政绩观，使得所在部门又好又快的发展。审计结果报告，主要是审计机关在经济责任审计报告的基础上，精简提炼形成的提交干部管理监督部门的反映审计结果的报告。重点反映被审计领导干部履行经济责任的主要情况、审计发现的主要问题和责任认定、审计处理方式和建议，其作用在于为报告使用的党委政府及干部监督管理机关提供第一手资料，作为考核、任免、奖惩被审计的领导干部重要依据。供销社审计部门实施经济责任审计项目后，一般是出具一个审计报告，通用于被审计单位领导人员及其所在单位和需要报告的供销社。报告的对象不同，但报告的内容却完全一样，显然缺乏针对性和实用性，以至于影响到经济责任审计结果的运用。因此，建议供销社实施经济责任审计时，对被审计单位领导人员及其所在单位、供销社分别出具审计报告和审计结果报告。 （二）报告怎么写 撰写审计报告，当前供销社普遍存在的问题是，报告撰写人知道审计报告写给谁，也知道向谁报告，但是，就是在撰写审计报告时不知道或者不会用一定的方式方法及规范易懂的表述语言去表述，在表述审计结果时较多地运用专业术语和技术词汇，有的甚至出现较冷僻的行话术语或者模棱两可的文字，实现不了将自己所需表达事项写出报告后也能让被报告人充分理解的目的。因此，在今后的工作中，撰写审计报告要开门见山，内容简洁，观点明确，表述清晰，可读性强，利用价值高，千万力戒把一些琐碎的审计事项或审计发现的问题，不加归纳、整理和分析地堆积在审计报告上。报告用词应谨慎恰当、简单明了，尽量避免出现生僻的专业术语，对报告中需要反映的相关数据应尽可能用图、表的形式来反映。总之，写出的审计报告，能让报告阅读者、使用者“看得懂，用得上”，以提高审计报告的使用价值。 （三）报告什么内容 经济责任制审计的报告内容，从完整性、技术性来讲，供销社经过几年的实践已有长足的进步，但还有个别的审计单位把经济责任审计报告写成了财务收支及经济效益审计报告，并且大量篇幅被罗列财务数字及具体的财务事项所占据，没有关注最要害最需要的领导守法、守纪、守规、尽责情况，大大降低了审计报告质量。《细则》对经济责任审计报告作出明确规定，具体是： 1.基本情况，包括审计依据、实施审计的基本情况、被审计领导干部所任职地区（部门或者单位）的基本情况、被审计领导干部的任职及分工情况等； 2.被审计领导干部履行经济责任的主要情况，其中包括以往审计决定执行情况和审计建议采纳情况等； 3.审计发现的主要问题和责任认定，其中包括审计发现问题的事实、定性、被审计领导干部应当承担的责任以及有关依据，审计期间被审计领导干部、被审计单位对审计发现问题已经整改的，可以包括有关整改情况； 4.审计处理意见和建议； 5.其他必要的内容。 供销社在今后实施经济责任审计撰写审计报告时，不仅要体现《细则》规定内容，更要结合供销社实际撰写出体现供销社特点的审计报告。 五、审计结果运用 （一）概念 审计结果运用的概念，《中华全国供销合作总社内管干部经济责任审计结果运用办法》（供销厅审字[2011]60号）界定为“经济责任审计结果运用，是指人事、监察、党委、审计、财会和其他业务主管部门等，在干部考察考核、选拔任用、表彰奖励、监督管理等工作中，或在作出组织处理、纪律处分等决定时，以及在实施财务、资产等专业管理过程中，利用审计结果作为决策和处理依据的行为，并坚持'审用结合、协调运作、成果共享、各负其责’原则”。由此可见，审计结果的运用是了解、考察和监督管理领导干部的一种重要手段，对丰富干部管理监督的内容和信息来源渠道、提高监管质量等方面具有重要作用。 （二）问题及原因 在实际工作中，特别是市县级供销社在审计结果运用上，目前存在突出问题是供销社主要领导及有关部门对经责审计结果的运用工作不够重视，重审计，轻运用，甚至轻审计，不运用等现象比较普遍。导致问题存在的因素：一是审计质量不高、责任界定不明，审计建议不尽合理，导致审计结果没法运用；二是审计质量较高、责任界定较明，审计建议比较合理，但没有引起供销社主要领导及有关部门重视而不被运用；三是没有现成的制度约束，审计结果运用不运用都可以而忽略运用。通过对市县供销社审计实践的调查分析，审计质量不高，确实有审计人员素质不高的自身问题，但一些市县级供销社不太重视审计工作是根本原因。如一些市县供销社至今没有单独设立审计部门，有审计任务就临时凑队实施，审计人员不专业，加之责任意识不强，审计效果一般较差，审计结果大部分不被运用；审计制度不健全，或者执行不力，部分原因是没有专门的审计机构提出并运作，没有引起领导重视，更主要的原因是领导认为没有必要建立，只是发发文件，实施审计也只是走走过场。如“先审、后任（或离任）”的用人制度和原则，在一些市县供销社大部分没有得到贯彻落实，“先任后审”现象普遍存在，经济责任审计工作大都成了“马后炮”。虽然少部分单位制度规定要求开展任中经济责任审计工作，但实际开展非常少，所占比重也比较低。总之，我们认为，审计结果能否被运用，乃至运用质量的高低，尽管受多种因素的影响，但最核心最关键问题是取决于各级供销社主要领导对审计结果运用的认识程度和重视程度。 （三）建议 首先要取得主要领导支持。一是让主要领导知道开展经济责任审计意义重大，运用好审计结果是开展经济责任审计工作实现的重要目标。审计部门在开展经济责任审计工作时，关注的问题要与供销社关注的问题合拍，思考问题不是就事论事，而是要站在被审单位有利于解决问题并能够进一步发展乃至供销社整体发展布局的高度去谋划，所提审计建议要体现全局意识，服务意识，让主要领导真正意识到经济责任审计结果有用、能用，开展经济责任审计工作对供销社加强干部监督，强化经济管理，促进单位发展及党风廉政建设不仅非常必要，而且意义重大。二是大力宣传《审计法》和《经济责任审计规定》，让主要领导知道开展经济责任审计带有一定的强制性，力促主要领导高度重视并自觉遵守经济责任审计规定和要求。三是经济责任审计工作要有成效，争取主要领导的信任与支持。有为有位，有位有为，二者相互相成。在实际工作中，审计工作有没有地位，能起到什么样的作用，除单位领导重视不重视外，从事审计工作的部门，想不想干好审计工作，有没有能力干好审计工作，所开展的审计工作有没有效果，审计结果有没有利用价值也是重要因素。如少部分市县供销社虽然单独设立审计科（室），但审计部门实施审计时发现不了问题，所提建议格式化，起不到专业审计应有作用，审计任务没有完成好，工作不出彩，一次两次下来，就失去了领导信任，审计职能和作用逐步丧失。 其次是加强制度建设。要通过建立和完善经济责任审计规章、办法和制度，使这项工作逐步走向规范化、制度化。要结合当地实际，制定经济责任审计结果的运用办法，对组织人事、纪检监察、资产监管和审计部门在各自的职权范围内运用审计结果的方式、要求、责任、考核办法等方面作出统一、明确的规范。同时，涉及经济责任审计结果运用的相关部门要各司其职，各负其责，不断规范审计结果运用的程序和内容，确保审计结果运用落到实处。 再次是有效运用审计结果。供销社要对审计发现的问题依法依规作出处理；根据社管干部有关要求，将经济责任审计纳入干部管理监督体系；根据审计结果和有关规定对被审计领导人员及其他有关人员作出处理；将经济责任审计结果报告存入被审计领导人员本人档案，作为考核、任免、奖惩的重要依据；督促被审计人员及单位落实审计决定和整改要求。包括是否制定整改方案，认真进行整改，对审计处理、处罚决定，是否在规定的期限内执行完毕，根据审计建议，是否采取了措施，健全了制度，加强了管理等等。 六、队伍建设 建设一支高素质的审计队伍是做好经济责任审计工作的重要基础和根本保证。由于经济责任审计的特殊性，政策性强、涉及面广，审计难度大，对审计人员的能力素质要求很高。各级供销社要把经济责任审计队伍建设作为重要基础工作来抓，在健全机构、整合资源的基础上，通过各种方式，加强政治理论、宏观经济知识以及财经、法律知识的学习，不断提高审计人员的政治素质、业务素质和职业道德，不断提高审计人员的政策水平和实战能力，不断增强审计人员认识问题、分析问题和解决问题的能力。特别注重培养审计人员的战略思维、辩证思维和创新思维能力和大局意识、服务意识，切实改变单一查账、单一关注财务收支的审计方式和思维习惯，善于发现产生问题的体制、机制、制度、政策、管理等方面的深层次原因，提出建设性的意见和建议。同时，要深入推进经济责任审计队伍专业化建设，切实培养审计领军人才和业务骨干人才，努力建设一支政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律的高层次、复合型的经济责任审计队伍。 第三部分 结束语 经济责任审计作为一种重要的新型审计模式，在全国供销社系统日益被重视和运用。为了运用好发挥好经济责任审计的重要作用，很有必要在理论上对经济责任审计工作进行深入研究和探讨，同时也需要在审计实践中去总结。全国总社组织这次就如何做好审计工作，特别是如何做好对社有资产的监督管理工作的课题研究活动，具有重要的现实意义。本课题以当前经济责任审计理论和供销社经济责任审计实践两个层面研究探讨经济责任审计的基本问题，力求实现理论与实践的相互印证、相互促进。我们相信，对经济责任审计基本问题的研究，对于正确认识经济责任审计的内涵和定位，解决审计行为的盲目性，提高经济责任审计效果，实现经济责任审计实践在内容、程序和方法等方面的规范化、系统化、科学化，具有现实指导价值。 从总体上来看，国家经济责任审计正处在发展和完善阶段，供销社从事的内部经济责任审计仍处在摸索阶段，面临的问题还很多，理论的滞后与实践的模糊并存，对经济责任审计重要性认识仍需进一步提高，政策规定方面的改进与具体实践操作的推进须同步进行。当然，要切实解决这些问题是一项长期、复杂的系统工程，还需要进一步的理论创新和更广泛的社会实践，该项工作任重道远，本文只是做了些粗浅尝试。 参考文献: 〔1〕袁小勇.《内部审计怎样才能有所作为》2014-3 〔2〕贺志东.《中国内部审计操作实务》2014-7 〔3〕李 静.《审计岗位实务》2013-1 〔4〕叶陈云.《公司内部审计》2013-4 〔5〕尹维劼.《现代企业内部审计精要》2011-5 〔6〕河南省经济责任审计局座谈交流 〔7〕全国总社审计局指导交流 |
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