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唐忠 李众敏 内容提要 本文在分析我国 5个时期农田水利建设情况的基础上， 分析了市场经济条件下农田水利建设相关利益主体在农田水利建设投入上的不同态度， 进而提出农田水利建设的投入主体应是政府和农民，而对于农民来说，可以根据水源特点分别采取股份制和参与者管理两种方式。 水利设施是农村最重要的生产设施之一，改革以来农田水利投入很不如人意，有必要对之进行研究。 本文主要对改革以来农田水利投入主体的缺失进行经济学分析，试图总结这方面的经验。 一、新中国成立以来农田水利建设投入主体的变化阶段 在分阶段讨论我国不同时期农田建设情况之前，我们先看一下从“一五”计划到 2001年期间国家对农田水利基本建设投资的情况。 农田基本建设投资占基本建设投资的比例最高时达到 8%，在“二五”、 “三五”、 “四五”、 “五五”( 个五年计划期间达到了高潮， 也就是 1961—1980年期间是我国农田水利建设投资比较多的时期。 从“六五”计划开始，水利基本建设快速下降， 从“五五” 计划的157.2亿元下降到93亿元， 下降了40.8%’。 在“七五”计划和“八五”计划期间虽然投资额有所上升，但是水利占基本建设投资的比例却进一步下降。 我们从水利投入与收费两个角度，将新中国成立以来农田水利建设分为以下 5 个时期： 新中国成立到1952年的农田水利恢复时期；1952至20世纪70年代末农田水利建设持续发展的时期；70年代末到80年代末农田水利的停滞时期；90年代初农田水利建设体制变化时期；90 年代中期以来现行农田水利建设格局的形成时期。下面对这 5 个时期的特征进行简要说明 。 （一）新中国成立到1952年的农田水利恢复时期。 这一时期国家十分重视兴修水利， 防治水害，除普遍兴修小型水利工程外， 还开始整治黄河、 淮河、海河、汉江、长江等大江大河。 这一时期的工程大都采取民办公助的形式， 即由农民出工， 国家只补助一点伙食费、工具费等。 在江西， 国家补助只用于大江大河治理，小型的农田水利建设几乎全部由农民负担， 典型的做法是农民自 带干粮去挖水库、修水渠。
根据财政部资料， 1951年水利基建共完成了5.1亿土方、465万石方。 1952年更达6.5亿土方，991万石方。 从全国平均来看， 每个农民只负担一方多土，并不多，但这些工程都是带区域性的， 所以具体到某些地方， 如沿江沿河地区， 这种负担就多一些。如安徽省阜阳地区，1952年春有50 万人在工地劳动 4个月 ， 除国家补助外， 还要再给农民每人每日补助0.6元。 （二）1953年 至 20世纪70年代末的农田水利建设时期。 经过了农田水利建设恢复时期，各地进入了农田水利建设的高潮， 从表 2可以明显看出， 从“二五”计划开始到20世纪70年代初期是我国农田水利建设非常好的时期，这一时期平均每年完成的实物量达到了历史最高水平。 这一时期采取的投入形式与第一时期基本一样， 仍然是农民出工、中央政府或地方政府补助，不同的是这一个时期我国农村正在进行集体化运动，所以农民出工有工分（尤其是在后一阶段）。 这一个时期有两个特点： （1）从横向比较而言，这一时期是我国农田水利建设非常好的时期，我国农村现在使用的农田水利设施中，有许多是这一个时期建成的，它对我国农村若干年的农田灌溉起到了非常关键的作用。（2） 大量补贴使财政负担较重。
（三）20世纪 70 年代末到80年代末农田水利建设的停滞时期 这一时期农田水利建设基本处于停滞状态的主要原因： 一是农村经济处于制度转换之中，二是国家减少了对农田水利建设的投入。结果是农田水利状况迅速恶化， 尤其是到了90年代初期，农田水利条件恶化表现得越来越明显， 各地开始意识到农田水利建设的不足。 这一时期的特点：（1）对水利设施实行承包。对不同规模的工程， 在其所有权不变的前提下， 由区（乡）水利管理站（或水利员）负责组织承包，可以承包给农户、水利专业户、联户、小组或联合体经营管理，也可以以工程或村为单位， 设立灌溉服务中心统一经营管理。 可以综合承包， 也可以单项承包。（2）多渠道出资， 受益人承担费用。 对小型农田水利工程的大修、 更新改造、 除险保安和新建工程所需资金，主要由受益单位或个人按受益面积合理负担，国家根据工程规模和群众负担的能力， 给以适当补助；所需劳力，特别是维修、配套和更新改造工程所需劳力，应按受益面积由受益单位或个人出工。 为了避免群众负担过重，各县可以限定每个劳力每年负担劳动累积用工的数量； 所需物资、 设备，各地应按现行管理体制，列入计划，保证及时供应。 根据《中华人民共和国水法》， 从1980 年起开始全面征收水资源费。 至1997年底， 全国已有25个省（区、市）对水资源费的征收管理作出了省级规定。 水资源费的使用 原则是“取之于水， 用 之于水”。 各地均规定， 收取的水资源费作为水资源专项基金（经省级人民政府批准设立），或交同级财政专户储存，专款专用，以收定支，不得挪用。 各地均规定了水资源费的使用范围，并由各级水资源行政主管部门编制年度用款计划， 经同级财政审核， 拨款安排使用。 各级物价、财政部门负责水资源费的监督管理 。 （四）20世纪 90 年代初农田水利建设体制的初步改革 。经历10年停滞， 各地水利失修问题日益呈现出来，中央政府和地方政府也意识到问题的严重性，开始重视水利建设。 但是以前兴修水利的模式 " 已经不再适用， 迫切需要新的制度创新。 20世纪 80年代末90年代初， 各地都出 台了 一些政策，主要涉及到两个方面： 一是对农民出积累工进行了明文规定；二是对水费征收办法与征收水平进行了规定。 这里以四川、江西两省为例。 四川 省人民政府于1988年颁发的《四川 省农村水利劳动积累暂行规定》中规定： （1）农村水利劳动积累是国家规定每个农村劳力对农村水利整修和建设必须投入的劳动工日。 对于这种劳动积累，国家或集体不支付劳动报酬和其他补助，也不能抵顶水利水电工程的供水供电收费。（2）分配农村水利劳动积累任务，可按劳力也可按承包土地面积落实到户，劳动积累工可以出工， 也可以按当地习惯以劳动工价折钱抵工，超投工的可以抵本人次年投工任务或领取超投工日的劳动报酬；因故完不成当年投工任务的，可以请人代劳或按当地习惯以劳动工价交纳所欠工日费。 1991年江西省人民政府颁布的《江西省水利工程水费核订、计收和管理实施办法》中做了如下规定：(1）水费计收标准根据供水成本计算。（2）接受农业自 流灌溉工程供水， 其水费标准为： 按灌溉面积计收农业水费，粮食作物每亩每年收水费折合稻谷9--13 公斤，林果和经济作物每亩每年收水费折合稻谷10--14公斤。 按用水量计收农业水费，每供水100 立方米， 收水费折合稻谷 1.8--2.6公斤（以每亩供水定额500立方米计算）；供水量低于100 立方米的， 每亩每年收基本水费折合稻谷2.5公斤。 接受农业提水灌溉工程供水的， 其水费按自流灌溉水费标准减半计收（燃料动力费用由用水户自付）。（3） 水费由水利工程管理单位自 收自支，以水养水。尽管规定了农民出积累工、 交纳水费， 但是并不能扭转水利失修的局面。 为什么农民出了积累工、交纳了水费后水利失修的局面仍然没有好转？ （五）现行农田水利建设格局形成时期。为了改变多年以来水利投入不足的局面， 尤其是 20 世纪 90 年代中期的几次大洪灾之后， 中央设立了水利基金，主要用于： 大江大河大湖治理工程支出和防洪工程支出。 对于小型水利工程的建设，中央的规定是进行改制： 小型农村水利工程要明晰所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制。 表 3对以上 5个阶段进行了总结。
新中国建立以来，在水利建设中， 农民的负担由 出 工演变为交费，这是市场化改革的必然结果。 在第一阶段和第二阶段，中央适当给予补助，农民义务出工；第三阶段，农民仍然义务出工， 但是国家不再投资农田水利建设，农田水利投资来源于受益户； 第四阶段和第五阶段，农民出积累工的同时交纳水费， 其中第五阶段出现了小型水利设施的改制。 通过对建国以来我国农田水利建设历史的分析，有以下几个问题需要注意： 在第一阶段和第二阶段，农民义务出工，国家虽然补助，但主要补助大型水利工程，小型农田水利的建设补助很少， 但是这两个阶段农田水利建设相当成功，投入量也非常大。 在第三阶段到第五阶段中，逐渐形成了积累工和水费制度，但是农田水利建设情况并不好。 由义务工到制度化的积累工、 水费， 由出工到用货币衡量的水费，无疑是一个市场化改革的标志， 那么这场发生在农田水利上的市场化改革究竟带来了哪些变化？ 它对我国农田水利建设造成什么样的影响？ 在农田水利多年失修的情况下，政府为什么不投入资金改变这一面貌，而是把重新建设农田水利的任务交给农民？ 二、市场化改革与农田水利建设投入主体的缺失 我们将对政府（包括中央与地方政府）、水利管理部门和农民进行分析，观察市场化改革给这三者带来的变化，并揭示这一变化与农田水利建设之间的关系。 在市场经济背景下，组织和个人的行为模式可以概括为利润或者是收益最大化。 如果同时存在两种不同的选择，经济人将会选择给自已带来更高收益的投资方案。 （一）中央和地方政府 ! 在计划经济体制下，水利设施的投资主体理所当然是政府。 在以市场经济为导向的改革中，对水利尤其是小型的农田水利设施的定位逐渐演变为私人物品，投资主体也逐渐变为单一的受益农户。
那为什么政府更多地投资于铁路、 电力、 城市发展、供水和环境卫生设施等服务于城市的基础设施建设，而对农田水利这种服务于农村的投资则逐年减少，直到最后决定国家不再对农田水利进行投资了呢？ 我们认为， 从政治经济学角度来看， 政府逐年减少对农田水利投资直到决定不再对小型农田水利设施进行投资，主要是由以下两个方面的原因造成的： （1） 投资于农田水利设施产生的政治影响不如投资于城市中的其他产业。 投资于城市中的各产业，哪怕经济上的收益率低一些， 但是能带来的政治影响是比较高的；(2）风险，有投资存在的风险和不投资带来的风险。 政府的收益是政绩， 面对一笔财政支出， 政府可以选择投入到农业， 也可以选择投入到其他产业。 假设同一笔投资投到农业与其他产业的收益函数是一样的， 但是由于农业人口众多， 投资的人均收益就不是那么明显，农民或者是各级政府官员的感受不会那么强烈；相反，投资于其他产业，由于就业人数远少于农业，少量投资就会带来较强的感受。 各种宣传机构对基层政府的宣传，使政府官员投资于农业的风险很大， 若投资得当， 农民不会懂得如何大力宣传这一行为； 投资不当， 则成为媒体批评的对象，对政府官员的政绩带来损失；相反，若投资于城市里其他产业，受益者会通过各种媒体对政府官员的行为进行宣传，有助于该政府官员的政绩。 不投资于农业的风险要小于不投资于城市的风险，若政府对城市的投资不足， 则城市居民会通过各种媒体抱怨， 甚至采取一些过激行为， 这样不投资在城市的风险就非常大。 反之， 不投资于农业，农民除非在极端情况下不会威胁到政府官员的政绩，农民也不容易找到代言人来抱怨。 这样政府官员在决定一笔投资的去向是农业还是城市中的其他产业时，它将要考虑以下几个因素（下标为 1 表示投资于农业的情况， 下标为2 表示投资于城市中其他产业的情况）：
根据上面（1）至（4）式，可知：
这从某种程度能够解释为什么在市场化改革后政府不愿意在农田水利建设上投资。 （二） 水利部门、 乡镇、 行政村和自然村。 现在农村涉及到水利部门的主要是水费，县水利局和水利站是水费的主要使用者。 根据我们在湖北某市调查的情况， 每年的水费分为 3个部分： 市里拿20%，县里拿 40%，其余40%归水利站， （实际是由乡镇在使用）。 每年收上来的水费实际到水利站的只是人员经费，因此失去了“以水养水”的功能。除此之外，乡镇政府和村级组织还能从水库或者水塘承包中获得一定的收入，大一点的水库归乡镇管，一般承包费（承包给私人养鱼或者进行其他经营活动）归乡镇； 小水库和小水塘收入则归行政村；自然村的收入也有一部分来自水塘的承包费。 在对水利投入上，乡镇和县市一级政府投入较少，行政村和自然村将来自水库和水塘的承包费用于水利，实现“以水养水”的比较多。基层水利部门在农田水利建设上比较尴尬。基层水利局、水利站已经把水费完全变成了行政事业费，水费失去了“以水养水”的功能。 农民缴纳了水费，水利部门把水费变成了行政事业费， 水费不能实现以水养水；而且农民缴纳水费增加了农民的经营成本，在正常年份每亩地上花费的水费、 水资源费、灌溉费用合计平均在 60元左右，已经成为了农户经营中除农药之外的第二大支出，在干旱年份灌溉费用会更高。 （三）农民及其他私人组织。在计划经济时代，尤其是在新中国成立初期，农民投入农田水利建设的积极性非常高，而且在一定时期投入农田水利建设可以记工分，会带来直接收益。 在市场经济条件下，农民在考虑农田水利建设时， 一是支渠以上的投入包括干渠、水库等蓄水设施的维护非单个农户能力所及，二是农村的水利设施绝大多数处于共用状态，单个农户拥有一条灌溉支渠的情况非常少，在产权界定不清的情况下， 农户 投资会产生外部性，农民往往选择不投资。 假设有一自 然村或行政村，有 n户 农民， 农民面临投资某一水利设施的选择，该水利设施的产权未确定，存在外部性。 建设该水利设施的成本 在市场经济背景下， 理性的农民显然会作出不投资的选择。 当然这个例子中间省略了许多限制条件，但是基本上能反映在市场经济背景下，当产权等制度不完善时农民投资水利设施将面临的情况。 三、农田水利建设： 谁会成为新的投入主体 关于公共产品能否由私人提供服务，世界银行有4种建议：方案A： 由国有企业或公共部门拥有并经营；方案B： 国有， 但承包给私营部门经营； 方案C：私人所有并经营， 通常要有规章； 方案D： 由社区和使用者提供。 我们认为，水利尤其是农田水利的最终投资者主要是政府和农民。 关键是采取什么样的方式来进行投入。 在前述4种方案中，农田水利的方案通常是后两种， 即方案C 和方案D。 在中国， 方案C实际上是水资源使用权和水利设施所有权归私人，C.D两种方案对应的是在农田水利改革中常用的两种形式， 方案C对应的是股份制，方案D对应的是使用者参与管理模式。 那么究竟在什么情况下采用股份制对应方案，什么时候采用使用者参与管理模式，我们认为要看不同农田灌溉方式对应的经济特征。 我们把各种水源分为两类，一类是可以通过改革变成私人物品的水源，一类是无法通过改革变成私人物品的水源。
我们根据取水设施的情况把水源分为两类，对应采用不同的方法进行改革。 （一）可以通过改革变成私人物品的水源 有两类水源： 使用大型机电提灌的地表水， 使用大型机电提灌的深层地下水。 它们的共同特点：（1） 取水设施成本较高， 受益面积比较大， 单个农户投资能力不足， 同时存在多套取水设施会造成资源浪费。 以河北为例，一个机井加上取水设施需要投资14万--15万元，单个农户根本无力投资， 同时如果农户投资形成多套取水设施则会造成资源浪费。 因为一套取水设施受益面积比较大， 一般在500 亩以上，而周围农户所有土地面积也只相当于500 亩，如果形成两套设施， 每台机井只能发挥一半的效力，不可避免造成资源浪费。（2）由于以上特征，取水设施的排他性形成了水资源的排他性，使水资源具有了私人物品的特征。 这也就形成了一个产权边界，将外部性内在化。 （二）无法通过改革变成私人物品的水源 这一类水源包括： 自流灌溉、蓄水灌溉的地表水；小型机电提灌的浅层地下水；使用小型机电提灌的地表水，通常落差小于 6 米。 与第一类水源相比，这一类水源要解决投资的外部性比较困难，无法通过取水设施界定产权而将投资的收益内在化。 这一类水源，改革需要强调的是用户之间的相互使用， 管理方式上适应共同管理。 不过这一类水源有一个特点，可能是解决投资激励的渠道：这类水源的投资量比较少， 需要投入更多的是劳动力而不是资金，如何能将受益户组织起来，是解决这一类水源投入的关键所在。 在我们看来， 这一类水源可以归入俱乐部物品。 因此， 对这一类水源可以采取用户管理方式，通过用水者协会等形式，形成“俱乐部”， 通过利益攸关者之间的内部协调和多轮博弈最终形成一个平衡机制。 我们认为还要考虑精英在管理中的作用，对上面介绍的两种管理模式，精英都能起到不可忽视的作用，但对后一类型的水利建设而言精英显得尤为重要。 四、结论 1.本文首先对新中国成立以来我国农田水利的发展历程进行了总结。 在人民公社时期，从中央到地方都非常重视农田水利建设，公社体制又使得农田水利设施的外部性内在化了， 因此那一阶段，我国的农田水利建设取得了很大成绩。 2.市场化改革后， 我国农田水利设施投入不足成为不争的事实，为什么会如此？ 本文分析的结果是： 中央和省等高层政府从自 身利益考虑， 把水利投入的重点放在防洪工程上，基层政府又因资金不足和上级没有要求而投入不足，农民则因水利设施的外部性而缺乏投入激励。 3.谁是水利的主要投资者？ 当然是政府和农民。 有关政府的投资激励，我们将另文讨论。 而对于农民，作为私人投资者， 要看投资的水源能否通过产权安排把外部性内在化。 我们根据取水设施的不同特点将我国现有农田水利灌溉水源分为两大类： 一类是可以通过改革将其变成私人物品的水源，这一类水源在必要情况下可以通过股份制等改革形式将其转变为私人物品， 将产权边界界定清楚，从而将投资收益内在化， 以此激励新的投入主体。 另一类是无法通过改革将其变成私人物品的水源，主要是由于取水设施自身特点致使产权界定到部分受益户比较困难， 投资收益内在化难度大，这一类水源可以归入俱乐部产品，可通过参与者管理等方式作为协调机制，对这一类水源进行投入。 （作者单位： 中国人民大学农业与农村发展学院 ） |
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为一常数，产生的收益
也为一常数， 收益将由所有的农民均分。 现在假设有 m户农民投资于该水利设施，我们比较一下投资户与非投资户的收益： 对于投资户而言， 它的收益将是：
； 而对于非投资户而言，它的收益将是：
