调研报告：村建制调整改革背景下村干部重组建设存在的问题及建议近年来，多地开展村建制调整改革，整合了资源，降低了运行成本，助推了城镇化进程，但
改革过程中村干部队伍的重组建设成为一大难题，包括解聘村干部的安置问题和新队伍重组建设的问题。通过走访调研，分析村建制调整改革中干部
队伍的问题，因地制宜，为干部队伍建设提出相应的建议，以提高基层治理能力，加快改革进程，做好村建制调整改革的“后半篇”文章，提升人民
群众的获得感、幸福感、安全感。乡村区域的建设、保护与治理是各国城镇化的重要问题。日本在二战结束后通过立法进行了两次市町村合并，把规
模小、人口少的村并入相邻市，促进人口集中，聚落规模扩大；通过合并，由1953年的7616个村减少到2003年的88个村。英国政府
为了改善乡村人口不足、基础设施薄弱的问题，加强“中心村”建设，引导人口向小城镇和中心村集中。“现代国家对农村社会的整合，从根本上说
是对传统农民的改造，使具有深厚历史根基的分散农民与现代社会连为一体，成为现代国家组织体系的成员。”近年来，我国各地陆续实行了“村改
居”“迁村并居”、村建制调整等改革，“村改居”“迁村并居”不仅是对村委会的合并，还把村民聚集到统一的居住地，属于迁移式合并。关于村
建制改革，学术界未给出明确的界定。本研究中的村建制调整改革是指在农户不搬迁的前提下，把两个或者两个以上的行政村合并成一个，整合资源
，实现土地、人口资源的优化共享，属于非迁移式合并。相较于迁移式合并，非迁移式的改革更灵活，成本更低。村建制调整改革不是对村庄进行强
制性整合，而是在广泛征集民意、结合当地特点的基础上进行的，给予村最大的自主性，更好地实现村民自治，以便于农民享受改革开放的成果。一
、村建制调整改革背景（一）村建制调整改革的必要性改革开放后，我国城镇化率逐年提高，部分乡村实行了村合并、“村改居”，以整合资源，降
低运行成本。近年来，我国城镇化进程进一步加快，农村人口不断向大中小城市和小城镇转移，农村地区的空心村现象更为严重。建制村数量多、平
均地域面积小，只要设置1个村，就有5～7个村干部，村干部人数总量多，村内事务少，行政成本高，使得农民负担重、财政包袱重，这也是影响
农村稳定的一个重要因素。行政成本主要包括工资成本、装备成本、公务成本、运筹成本、无形成本等，而行政成本正以每年20%的速度增长，对
国家、社会和群众产生了巨大的负面影响。村干部年龄偏大，文化素养较低，有的村干部平时在外面打工，只能通过电话联系村里，落实上级指示存
在较大困难，无法发挥乡镇落实国家政策“最后一公里”的作用。要从根本上解决这些问题，关键在于精简乡镇机构，减少人员，压缩开支，需要进
行村建制调整改革。（二）村建制调整改革的可行性我国现在的乡、村、组建制大部分是20世纪70年代的人民公社、生产大队和生产队演变而来
的，当时的条件比较落后，村组管理范围受限。改革开放后，首先，随着经济社会的发展，我国交通运输建设成效显著，公共交通工具和私家车使人
们出行便利，为乡村扩大管理范围创造了有利条件。其次，随着九年义务教育的推广和普及，农村地区越来越重视教育，广大基层干部的文化水平大
大提高，管理水平提高了，完全有能力扩大管理范围。再次，村干部作为村级发展的带头人，是村民联系外界的桥梁，但他们不属于国家公职人员，
没有良好的仕途前景，工资待遇较低。为了改变这种局面，国家出台了相关政策，如给村干部购买保险、村干部可以通过考试途径获得入编（事业编
制、公务员编制）的机会，大大提升了现有农村干部的素质和能力；获编之后，他们会享受与编制人员同样的福利待遇，也会受到相关政策的约束，
由乡镇政府统一管理，被人民群众监督，更有利于促进村干部工作积极性。2019年，四川省自贡市、宜宾市、遂宁市和夹江县开展村建制调整改
革，减少建制村数量，自贡市减幅达34.70%、宜宾市减幅达35.59%、遂宁市减幅达41.38%、夹江县减幅达49.80%。201
4年，陕西省在全省范围内开展村建制调整改革，建制村由2.60万个减少到1.70万个，减幅约35%。2015—2016年，湖南省在乡
镇区划调整改革的同时，合并建制村16000余个，减幅约39%。目前，浙江省也在推进村建制调整改革。村建制调整改革是党的十九届四中
全会关于“必须加强和创新社会治理”“构建基层社会治理新格局”“推进基层治理能力现代化”等的重要战略部署，各地陆续进行村建制调整改革
，广泛征集群众意见并取得群众认可，效果显著。（三）实践检验：村建制调整的优秀案例截至2018年底，四川省村（社区）平均常住人口为1
575人，位居全国第27位。其中，建制村平均常住人口877人，低于全国平均常住人口1031人，位居全国第21位；建制村的平均户
籍人口在1000人以下的村有15789个，占全省建制村总数的29.80%。随着城镇化进程的加快，农村人口空心化问题日益严重，很
多农村地区的常住人口只有留守老人和留守儿童；丘陵地区、盆周山区建制村常住人口在户籍人口中的占比普遍为30%～40%，不少村甚至低于
20%。总体来讲，四川省建制村设置呈现出数量多、人口少、选人难、投入大、实力弱、形态乱等特征，不利于构建互促互进、共生共存的新型城
乡形态，阻碍了国家乡村振兴战略的实施。村建制调整改革前，四川省建制村数量为52964个（其中建制村45390个、社区7574
个），位居全国第4位、西部第1位；全省村级建制的平均地域面积仅9.15平方公里，远远低于全国平均水平的14.88平方公里。村建制调
整改革后，全省实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的村比改革前提高了38%。其中，98.60%的新成立村实行“一肩挑”，56.3
0%的未涉改村同步推行了“一肩挑”。同时，村党组织书记兼任村集体经济组织负责人的有19605名。改革后，全省村干部总量减少5.1
0万名，村党组织书记大专及以上学历提高7.10%、平均年龄下降3.9岁、优秀农民工占53.70%，村建制调整成效巨大。二、村建制调
整改革后村委会队伍体制村建制调整改革后，各地村委会队伍体制大致相同，推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，实行委员制，但会根据实
际情况略有调整，主要表现为委员数量的不同。一般来说，合并后规模较大、人数较多的村委员数量多一些，规模不大、人数较少的村可能只有一个
委员。“一肩挑”指的是，村党组织书记、村委会主任两项职务由一人担任。《乡村振兴战略规划》指出，2020年全国村党组织书记、村委会主
任“一肩挑”要达到35%，至2022年要达到50%的预期目标。村建制调整后，村干部选取的范围扩大，更有利于村民选举自己的“意中人”
，优化干部队伍。“一肩挑”有效地把党的核心领导地位与村委会法人地位融为一体，一定程度上避免了村党组织和村委会的内耗问题，减少了书记
、主任的沟通、协调，有利于更好地发挥以村党组织为核心的村级组织的整体功能，使村民自治从根本上得以保障。村干部的工资报酬、误工补贴等
属于非生产性经营支出，由村集体负担，村建制调整改革把两个或者两个以上行政村合并在一起，减少了村委会数量，非生产性经营支出得到了较大
幅度的缩减，降低了运行成本。村委会结构更加合理，大家分工协作、各司其职。但是，如何安置被解聘的村干部，避免因村建制调整引发群体性事
件成为一大难题。两个或者两个以上小村合并成一个大村后，如何选取管理能力强、受村民认可的村干部成为了新挑战。三、村建制改革背景下村干
部队伍建设的困境（一）被解聘村干部的安置之困被解聘村干部的安置问题主要表现在两个方面：一是在以血缘关系和人情关系为纽带的传统乡村社
会，村干部一般来自当地比较兴旺的家族，因为改革被解聘，面子上挂不住；二是村干部中途退下来的保障问题。村建制调整后，有很大一批村干部
被解聘，有的村干部辛苦工作了几十年，最后什么都没有，情绪低落，思想波动大。如果没有合理安置被解聘村干部，不但会挫伤现职村干部的工作
积极性，还会滋生腐败行为，导致某些干部给自己留后路，搜刮村民钱财。（二）村干部重组建设和履职之困1.新干部队伍的重组建设问题新干
部队伍的重组建设问题是直接由村委会原班人马组建，还是重新选举新的村干部队伍。原来的村干部大多年龄偏大，文化素养较低，思想境界不开阔
，学习新知识、接受新观念的能力差，工作进取心和开拓精神不强，难以适应新形势，无法带领群众脱贫致富。因此，村建制调整后的合并村一般都
会选择重新选举村干部，吸收新鲜血液。但由于本村村民对其他村候选人的情况不太了解，在选举的时候可能倾向于选择自己认识的人，不利于选拔
真正优秀人才。此外，村建制改革虽然扩大了村干部选拔范围，但改革前人数较多、经济实力较雄厚的村在选举村干部的时候更有优势。2.新干
部队伍的权力监督问题村建制改革后，村干部的管辖范围扩大，权力也有所增加。村建制调整改革前，村党组织书记和村委会主任可以互相监督；改
革后，村级治理体制由村长负责制转变为委员制，村党组织书记和村委会主任由一人担任，权力监督成为一大难题。有的党支部书记为了保住职位，
甚至利用职权把优秀青年拒之基层党组织门外，只吸收与自己有关系的人入党，致使农村基层党组织成了“宗派党”和“家族党”，尤其是部分领导
干部以权谋私，损害群众利益，损坏党的形象[6]。3.新干部协调各地发展的问题村建制改革的目的之一就是整合资源，促进发展，但由于新
干部刚刚上任，很难做到协调各地发展。一是新选举的村干部之间互相不太了解，工作风格不同，要尽快摸索出一套互相配合、协同工作的方法比较
困难。二是新干部一般只了解自己原来村的情况，而不了解合并后其他村的实际情况，很难因地制宜地作出适合各地发展的决策。三是村干部可能更
加偏向于自己原来村的利益，容易损害其他村的利益。四、村建制改革背景下村干部队伍建设的优化策略（一）完善解聘流程，安抚干部情绪村干部
是当地村的重要发言人，维护着一方的安全和稳定，处理着一方大大小小的社会事务，工作时间长，工作压力大，但工资不高。村建制改革后，虽然
淘汰了一批混吃混喝、工作不尽心尽力的村干部，但也淘汰了一批工作努力、年纪较大的村干部，他们奉献了自己的时间和精力，受到邻里乡亲的爱
戴，却因改革失去了村干部职位。突然走下领导职位，他们不仅会失去一些利益，还会导致生活的不适应和心里空虚。因此，建设新队伍需充分考虑
基层治理的特殊性和人员解聘的补偿性，将离任村干部安置管理作为消除村建制调整隐患、保障村建制调整稳定的重要工作，及时完善解聘流程，采
取多种关爱模式，消除群体性事件发生的可能性。首先，进行思想引导。鼓励老同志提前离岗、退养，由上级政府组织与被解聘村干部谈话，充分肯
定其在任期内的工作，了解被解聘村干部的真实诉求，引导他们正确看待进退留转，适应角色转变，并鼓励其发挥先锋模范作用，把自身宝贵的工作
经验传递给新选举的村干部。其次，给予适当补偿。如果是工作年限较长的，可由县政府人员与其谈话，尽量满足其合理诉求，既解决了问题，也使
其心理需求得到了满足；如果是工作年限不长的，由镇政府人员与其谈话，动之以情，晓之以理，使其自愿退任。如果是实在不愿退任的，可以在村
里设置一个“闲职”，帮其他干部处理日常事务，情况比较复杂的可以给予一定补贴。最后，建立健全村干部养老保险长效机制。既要为新干部购买
养老保险，也要为村建制改革后被解聘的村干部补买养老保险。按工作年限购买，具体购买年限根据当地实际情况而定。例如，宜宾市南溪区对因合
并调减离职的村干部，保留其基本报酬和养老保险补助直至换届，确保离职不离薪；对降低使用的村常职干部，按原职务待遇保障至当届任期结束；
对合同期内的综合专干进行统筹调剂，期满后根据工作实绩妥善分流，以确保基层工作、群众服务不断档。（二）加强民主参与，完善村干部选举制
度村建制改革后，村委会仍然扮演着国家、农民的双重代理人角色。由于我国土地集体所有制和村庄集体资产运营的需要，村民委员会及村民自治的
社会基础仍然存在，并未发生实质性改变。各村要结合村建制调整实际工作，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，按照规定开展村民委员会
选举工作。1.以德才兼备、以德为先为用人导向选优干部队伍，以政治标准为导向，加强农村基层治理骨干力量，明确候选人必须具备的硬性条
件。例如，宜宾市在选举干部队伍时设置了“5选10不选”的正反双向标尺。“一肩挑”的候选人必须是党员；文化程度为高中及以上，接受新事
物、新思想的能力强；年龄在45周岁以下，身体素质好；作风良好，在群众中受尊重；有较强工作能力，善做群众工作。同时实行一票否决制度，
曾受过刑事处罚、存在政治问题、被认定为“村霸”“街霸”以及拉票贿选，阻碍公平选举等问题的人不能参选。以前当过村干部，但工作平庸，没
有突出业绩的人原则上不建议参选。除此之外，还要高度关注宗族势力的影响问题，大家族在当地具有较大的影响力，为了避免群众因为惧怕宗族势
力而选举不合要求的村干部，选举过程中要做好群众工作和社会稳控工作。2.探索村干部全链条选育机制，拓宽村干部来源渠道全国人大代表赵
思学在向大会提交的《关于加强农村基层干部队伍建设的建议》中提出，要支持农民工返乡创业，有针对性地培养年轻农民工，提高农民工综合素质
，使其有机会成为村干部的选举候选人。要健全优秀农民工回引培养制度，推行村干部“基本报酬+考核绩效+集体经济创收奖励”的报酬制度，构
建基层干部和乡村能人参与集体经济发展的激励机制，畅通村干部上升通道，最大限度地调动干部创业积极性。拓宽村干部来源渠道，依法提名候选
人，通过微信公众号、政府网络等宣传村干部选举启示，除了支持农民工返乡创业，还可以通过人才引进政策，吸引学历高、有技术的优秀大学生回
乡，成为致富带头人。3.坚决杜绝拉票贿选现象村干部的拉票贿选主要表现为以下3种情况。一是村干部选举前，候选人让自己的家人和亲戚给
村民送钱或礼物，以寻求支持，这是最普遍的情况。二是候选人向村民承诺选上干部后会帮大家做一些事，如实行免费公交、修建自来水工程等。三
是村建制改革后，由于前期宣传不到位，村民不了解候选人，公民主体意识不强，觉得随便选一个都行，而且大多数村民文化程度不高，通常会让识
字的人帮忙写选票。例如，某村干部说：“在选举的时候我们也能内部操作，我们会让自己人在底下宣传，如给周围的人说某某人好，我们就选他，
煽动大家的情绪；很多村民不识字，只能让别人帮忙填写选票，我们肯定填自己人，他说帮选这个我给他填另一个都不知道。”这是最特殊却最难避
免的现象。首先，要在选举前利用各种渠道向村民宣传讲解候选人的基本情况，尤其是在村建制改革后，要给村民讲解原来不属于该村的候选人情况
，促使大部分村民根据候选人能力而不是人情选举村干部。其次，建立奖励制度，村民举报拉票贿选（一般是匿名举报）后，一旦落实，村组织应给
予一定奖励，同时取消被举报人的候选人资格。最后，为了减少村民因不识字而被有心人更改选票的情况，可在选票上一一列出候选人名字，村民只
要在候选人名字后面画“对勾”即可。（三）培训村干部技能，协同开展工作干部融合提高治理效能，要做到撤乡不撤责、并村要并心，聚焦打造一
支不忘初心、团结一心、干事创业齐心的推动基层治理体系和治理能力现代化的干部人才队伍，增强村干部为人民服务的能力。为避免新选任或新继
任干部队伍面对新情况、新问题不知所措，一是新任村干部必须尽快进入角色，摸索出一套相互配合的工作模式，充分发挥各自优势。二是新任干部
要熟悉所辖村情况，如村容、村情，户数、人口数、田土面积，经济作物，低保户、贫困户，困难户，特困户等基本情况。三是努力改善村干部的工
作环境，为他们创造更多的学习机会。村干部要充分利用业余时间加强学习国家法律法规和政策，尤其是国家惠农政策，还要学习掌握电脑知识、农
技知识等。坚持理论与实践相结合，学以致用，做到与时俱进，顺应时代新潮流。四是实行定期轮岗制度，增强村干部技能。村干部要牢记为人民服
务的工作宗旨，把群众利益放在首位，要有长远眼光，不要为了自己原来所在村的小利，损害了其他村的利益。（四）提高待遇，增强干部工作积极
性村干部报酬普遍偏低，严重影响了他们的工作积极性。村建制调整后，干部素质提升，工作热情和积极性增强，办事效率提高，村干部的整体作用
增强。为了长久高效地保持村干部的积极性，使村干部全身心地投入到村务工作中，应提高村干部待遇，把基层干部的医疗、卫生、保险纳入财政预
算，建立专门账户，以解决村干部的后顾之忧，使其能安心工作。提高村干部报酬，按一定的分类标准统一金额；积极进行招商引资，带领全村致富
的干部还应获得额外的“集体创收奖励”；建立健全村干部养老保险长效机制，不仅要给因改革被解聘的村干部购买养老保险，更要给新组建的村干
部队伍购买养老保险。（五）加强监督，完善村干部管理制度探索村干部专职化管理，建立权力监督制衡制度，强化“一肩挑”村党组织书记监督管
理，加强村务监督，健全完善《村务监督委员会工作规程》，监督村里重大事项、工程项目以及国家政策的落实情况。例如，C县全面实行村纪检委
员兼任村务监督委员会主任，并由村党组织副书记或综合专干（党员）兼任。对于村务公开，曾有村民提到，村务公开完全由村干部决定，他们想怎
么公开就怎么公开，想公开哪些内容就公开哪些内容，村民对村务公开内容的真实性持怀疑态度。因此，不仅要建设村务公开平台，通过村务宣传栏
、公众号、政府网站等进行公示，还要明文规定公示事项；鼓励民主参与，科学决策、民主决策，凡是涉及村民切身利益的事情必须集体决策，充分听取群众意见；完善目标责任制度，如Z村制定《村干部专职化管理办法》，乡镇党委与“一肩挑”干部签订年度和任期目标责任书，任期第一年考核为不称职的，“一肩挑”干部要在全村党员大会、村民会议或村民代表会议上公开作出解释和说明，给村民一个交代，连续两年考核为不称职的，应按程序终止其职务，重新选举；设立奖惩制度，从严执纪问责，落实“一肩挑”村干部离任审计制度，对涉嫌违纪违法的，坚决查处，决不姑息，对积极招商引资，带动集体创收的村干部给予物质和精神奖励。五、结语村建制调整改革是中央推进乡镇机构改革、转变政府职能、减轻农民负担的重大举措，也是构建和谐社会、破除城乡二元结构的根本途径。做好中国的事情关键在人，作为领导的村干部在这场改革中发挥着举足轻重的作用，要因地制宜，合理解决村建制改革中的干部问题，选优配强新村班子，从严干部日常管理，整合村建制调整后的基层干部队伍力量，激发干部队伍活力，释放改革动力，以行政村数量的“减法”，做好乡村振兴的“加法”，做实村建制调整改革的“后半篇”文章。1 |
|
