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摘 要：深圳作为国有土地使用权有偿使用制度的先试先行者，土地使用年期在经过多次制度调整后，形成了较多的历史遗留问题，目前深圳市已出台部分问题的解决方法，相关的法律法规依然不够完善，随着土地使用年期届满的问题逐步出现，对评估工作也带来了一定的挑战，笔者通过对深圳市土地管理制度的历史沿革以及对土地使用年期到期的房地产价值评估存在的问题及技术难题的研究，提出土地使用期限届满后续期方面的制度建议。 关键词：土地使用权续期 评估难题 估价模型 制度建议 一、深圳市土地管理制度的历史沿革 （一）土地管理的历史问题 深圳市于1982年出台了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，首次规定通过行政划拨方式供应经营性用地，并且规定了相应用途的土地使用年期，其中工业用地30年，商业用地20年，商品住宅用地50年；1988年，《深圳经济特区土地管理条例》出台实施，明确国有土地实行有偿使用和有偿转让，土地使用年限根据实际需要确定但不得超过50年；1995年9月15日深圳市第二届人民代表大会修改了《深圳经济特区土地使用权出让条例》第十一条作如下修改：“土地使用权的最高使用年限为七十年，不同用途的土地使用年限按国家规定执行。”2020年，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，明确深圳率先探索国有土地使用权到期后续期的操作路径。深圳作为中国改革开放的前沿阵地，将会率先面临土地使用权到期、续期的问题，有必要对深圳土地使用权到期后的续期安排做出相应探讨。 （二）目前深圳市土地使用权续期制度 与国家划拨用地为公益性质用地且多可以无偿无期限使用不同，深圳市早期的经营性用地均为划拨方式供应，且有使用年期限制。2004年，针对深圳市集中出现的上述划拨用地使用权到期的情形出台了《深圳市到期房地产续期若干规定》。解决了划拨用地到期后续期的问题，方式包括补交地价签订土地出让合同或支付土地租金签订土地租赁合同。2016年《深圳市规划和国土资源委员会关于我市土地使用权续期有关规定的说明》，对上述文件进行了进一步说明，一九九五年九月十八日前与深圳市规划和国土局已签订《土地使用权出让合同书》的土地，顺延至国家法定最高年期，不用补交地价。2020年《深圳经济特区土地使用权出让条例》规定土地使用权年期届满，土地使用者需继续使用该宗土地的，应当提前六个月向市规划和自然资源部门提出申请。准予土地使用者继续使用土地的，土地使用者应支付土地使用权出让金和土地开发与市政配套设施金。 针对存在的历史遗留的土地使用权续期问题，深圳市目前已出台政策均有针对性解决的方案，但是针对法定最高年限的土地使用权年期届满，土地使用者需继续使用该宗土地的的情形方案并不完善。目前深圳市已经明确土地若无新的规划且土地使用者有继续使用意愿的可以申请续期，但是并未规定具体的续期年期，土地使用权到期后，如何确定续期年限的确定可能作为下一次土地的重要改革而被提出，而这也将对评估行业发出新的挑战。  二、土地使用权到期问题对评估工作的影响 在评估实务中也存在较多的土地使用权期限届满的技术难题，包括不限于价值时点无法合理确定、估价方法难以适用，价值难以判断等问题。 1、价值时点的确定 根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》，土地使用权年期届满，土地使用者需继续使用该宗土地的，应当提前六个月向市规划和自然资源部门提出申请。而我们目前在实践中，土地使用者在到期的前几年就会委托评估房地产价值。正常情况下，价值时点究竟是选取委托之日还是土地使用权到期之日是要由估价目的来决定，但如果土地使用者需要转移房地产尤其是国有资产，价值时点选取在委托之日，由于土地使用权即将期限届满，则评估价值往往是很低的，会极大的损害权利人的合法权益或造成国有资产流失，无疑选取在委托之日是不合理的。如果选取在使用权到期之日，则委托之日至土地使用权到期之日期间的市场、经济、政策、环境等变化无一不考验估价师对市场的预测能力。尽管如此，笔者仍然建议价值时点选取为土地使用权到期之日，在对市场进行合理预测的情况下谨慎评估，且需要在报告中做充分披露，着重提示需要在土地使用权到期之日重新评估。 2、传统估价方法适用性受限 在剩余年期较少的房地产价值评估时，比较法基本上是不适用于此类房地产的评估的，根据深圳市年期修正系数，在剩余年期小于五年时，估价对象与可比案例房地产剩余年期相隔一年，其年期修正就已经超过20%，不符合比较法适用要求。而采用成本法和收益法的评估结果可能与市场价格严重偏离，会严重损害产权持有人的利益。从现有的估价规范及估价技术来看，在合法的前提下，采用比较法的结果虽然不符合估价规范，但却比较接近市场情况，保护产权持有人合法权益；目前针对该类房地产评估的相关技术规范亟待完善。由于客观需求的存在，对于剩余年期较短的房地产价值评估模型建立是评估行业的较为迫切的需要。对于土地使用年期较短的房地产价值评估，传统的估价方法存在较多限制，本文笔者根据深圳市已出台的相关政策结合估价原理与方法建立以下评估模型： （1）折现加和法 折现加和法是假设即将到期的房地产在价值时点续期，将已经续期的房地产价格及应补地价递增到土地使用权终止日期，再将两者之差折现到价值时点，再加上价值时点至未续期的土地使用权剩余使用年期的土地成本即可。房地产价格评估可参考下列公式：
公式中：V——待估房地产市场价值 P——价值时点估价对象在续期年限下的房地产价值 Z——价值时点估价对象在续期年限下的应补地价 a——估价对象房地产价值年增长率 b——估价对象土地价值年增长率 i——折现率 n——土地使用权剩余年期 该种方法运用的前提是评估对象土地使用者申请的土地用途符合当时城市规划要求，到期后准予续期，且土地剩余年期较短，不符合比较法测算要求以及房地产、土地市场状况可以合理预测时适用。由于房地产成交受市场状况及交易标的等多重因素的影响，房地产估价结论仍然需要与市场成交价进行匹配，故上述模型只有当深圳市商品房在剩余年期较短时能够检验其合理性。 上述公式有以下的简化版： V=P-Z 简化版公式适用于土地使用权期限届满前可以申请续期的情况，无需等到使用权期限届满前半年，此种情形与现行政策违背，但是在实操中比较灵活，不受到期前半年申请的限制，针对评估而言也更具有现实意义。 （2）回归分析法 回归分析法指利用数据统计原理，对大量统计数据进行数学处理，并确定因变量与某些自变量的相关关系，建立一个相关性较好的回归方程，并加以外推，用于预测今后的因变量的变化的分析方法。该方法需要统计大量的区域内类似房地产成交案例，建立土地使用年期与房地产价格的回归方程，从而求取估价对象价格。相信随着房地产数据平台的建立及评估公司数据处理工作的完善，相关成交数据可以建立比较可靠的回归模型，我们的评估工作也会更加科学合理。 3、价值难以判断 房地产价值主要是以其市场价值为依托，尽管我们采用了多种估价方法模拟测算，但落脚点依然是类似房地产成交价值，如果测算结果较之市场成交价值差异大，则需要重新确定评估思路及评估方法。随着土地使用权期限届满时期的到来，将对估价师对市场的把握能力提出挑战，估价师需要关注形成房地产价值的内在原因，尤其是权益因素对房地产价值的影响，土地使用权能否续期，续期时长、续期的各项附加条件都对房地产价值产生巨大影响，而估价师能否找出这些内在影响因素，将是检验估价机构及估价师的试金石。 从评估角度而言，制定符合国情的土地使用权制度刻不容缓，深圳作为国有土地使用权有偿使用制度的先试先行者，将会率先面临续期制度的制定。
三、土地使用权到期情形及制度建议 理论上说，土地使用权到期后可能面临以下两种情形，一是土地有新的规划或公共利益需要，需收回土地使用权，二是可以续期，但需合理确定续期年限。 （一）无偿收回 目前政府与土地使用者签订的土地出让合同中多约定土地期限届满由政府无偿收回土地使用权，连同地上构附属物也无偿收回或给予地上构附属物一定的残值补偿。根据《民法典》，除因公共利益需要需提前收回土地，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理，该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定。则评估实务中，此类估价原则上按出让合同约定进行处理。但是此种方式较之准许续期的情形或损害权利人权益，如何权衡无偿收回与准许续期两种方式的公平性且合理保障权利人合法权益，是未来制度制定者要面临的挑战。笔者认为，土地使用权到期后可区分为是否因公共利益而收回土地使用权分情况处理。 一是政府因公共利益而收回土地使用权，针对住宅建设用地使用权，需要保障原权利人的基本居住场所，政府需补偿原权利人同等居住条件的住房或同等价值的货币补偿。而针对以经营为目的的非住宅建设用地使用权到期后则可按照合同约定收回土地使用权，按建筑物残值给予补偿。 二是土地使用权到期后无公共利益需求，则可引入市场主体进行开发建设，由市场主体给予原权利人合理补偿，针对住宅可以按原建筑面积一定比例确定回迁安置房或者折价赔偿，针对非住宅可以按市场主体重新开发项目的合理利润的一定比例给予原权利人。这种方式既能保障权利人权益，又能实现新的规划条件，更新城市面貌。 （二）准许续期 目前已有规定初次签订合同使用权期限不是法定最高年限，届满后应延长至土地使用权最高期限。但最高期限届满后土地使用权如何续期，目前尚没有明确方案。针对土地使用权到期后究竟是按法定最高年期续用还是根据使用者需求合理确定续用年限，笔者认为两种续期方式都存在一定弊端。普通钢混结构的建筑物使用年限约为50年左右，目前土地使用年限多与建筑物的自然寿命相匹配，则在土地使用权到期时，建筑物已濒于灭失，按法定最高年限续期，后续的重建或收回土地使用权等方式都将会加大国家对土地及房地产管理的难度。二是根据使用者需求确定续用年限，不仅会加大政府部门的管理难度，短周期续用如建筑物尚可使用时土地使用权到期还会造成一定程度上的资源浪费，不利于可持续发展的要求。在此基础上，笔者认为有三种途径来解决续期问题： 一是可根据土地到期时对现状建筑物进行合理检测评估，如建筑物已成危房不适宜居住，则政府可统筹安排收回土地使用权或引入开发商进行城市更新，重新出让土地，原有业主可回迁至原区域，这也是目前深圳市尚在进行的切实可行的方式。 二是土地使用权到期时，建筑物尚可使用，则可根据专业机构检测的房屋尚可使用年限合理确定土地续用期限，续期年限与建筑物剩余使用年限匹配，为了降低出让行为的管理难度，可以以十年为单位进行出让。 三是土地使用权到期后土地由出让转为出租，签订租赁合同，根据建筑物剩余使用年限确定租期，租金实行一年一缴，租赁期满可转让下一个使用者，直至建筑物灭失而收回土地或重新开发建设。
四、结语 土地使用权续期的房地产价值评估目前是一个全新领域，且评估工作受房地产制度影响巨大，但目前各类续期制度尚不明朗，《民法典》对此问题也未深入探讨，仅以“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”“非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理”概之，这需要地方政府因地制宜、因时制宜制定符合当地发展情况的制度。而从估价机构内部来看，估价机构及估价师应积极主动学习提升综合能力适应行业及市场发展，根据不同情况、不同的估价目的以及不同的限制条件客观的评估其价值，使评估在促进市场资源优化配置、保障市场良性运行、维护社会主义市场经济秩序中发挥积极作用。
参考文献： [1] 王杞酮.国有住宅建设用地使用权期限届满后的续期费用问题[J].经济与法,2021(5),第56-57页. [2] 张力,庞伟伟.住宅建设用地使用权续期规则相关问题探析[J].法学,2016(07),第47-56页. [3] 中国资产评估协会.资产评估基础[M].中国财经经济出版社,2021年版，第 10-11页. [4] 刘锐.住宅国有土地使用权自动续期的实现路径[J].理论与改革,2016(06),第7-12页. 作者：新永基评估顾问技术部经理-鲜玲 |
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