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专注疑难复杂土地争议解决  作者：李梦琳 单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队 微信号：flagzs001 近年来,随着经济建设的不断发展、城镇化进程的推进,农村集体土地征收日益成为解决当前用地紧张的重要途径之一。集体土地征收是指国家为了满足公共利益的需要，在依照法律法规规定的程序和权限之下，将农民集体所有制土地变更为国有土地的土地征收方式。其中，为了维护集体经济组织成员的合法权益，行政机关需要制定相应的征收补偿安置方案，保障被征收地权利人的生活水平不受重大影响。 一、征收补偿安置方案的定义 根据《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》（以下简称《土地管理法实施条例》）的有关规定，征收补偿安置方案一般是在集体土地被批准征收之后，由土地行政主管部门会同有关部门根据已经批准的征收土地方案拟订的针对土地及其上附属物的补偿安置方案。征收补偿安置方案在听取被征地集体经济组织和村民的意见后，报市、县人民政府批准实施。 1. 方案的制定程序 在征收补偿安置方案制定之前，需要先由县级以上地方人民政府就拟征收土地现状进行调查，并就相关社会稳定风险进行评估，之后将补偿安置方式在拟征收所在地的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。在公告规定期限内，拟征收土地的所有权人、使用权人应当持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门进行测算工作，落实有关费用，保证足额到位，之后再与相关土地所有权人、使用权人就补偿、安置等事项签订协议，征收土地的各项费用应当自补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付完毕。 2. 方案的主要内容 根据《土地管理法》第四十八条的有关规定，征收补偿安置方案的内容应当包括土地补偿费、安置补助费、村民住宅补偿费用以及其他地上附着物和青苗补偿费用，县级以上地方人民政府还应当将被征地农民纳入相应的社会保障体系。土地补偿费、安置补助费的相应补偿标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价进行确定，地上附着物和青苗等的补偿标准，以及征收农用地以外的其他土地的补偿标准，由省、自治区、直辖市进行制定。对于农村村民的住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，对于因征收过程中产生的搬迁、临时安置等费用，也应相应给予补偿。 二、征收补偿安置方案的法定救济 征收补偿安置方案往往会载明征地的范围、补偿安置相关标准、地上附着物和青苗的补偿标准、征地费用的支付方式以及相关安置途径等具体内容，与集体土地被征收人的切身利益息息相关。因此，在实践中，如果被征收人对征收过程中的安置补偿方案产生异议，认为其侵犯自身的合法权益，相关的救济途径便显得尤为重要。 1. 方案实施前的法定救济程序 《土地管理法》规定，对于征地补偿安置方案县级以上地方人民政府需要对拟征地的农村集体经济组织进行公告，若行政机关缺失该公告环节，参考已被废止的《征收土地公告办法》第十四条第二款规定，被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求政府机构对方案进行公告，并拒绝办理相应的征地补偿安置手续。而如果在方案公告的规定期限内，多数被征地的农村集体经济组织成员认为方案不符合法律法规的现行规定，根据2019年修正的《土地管理法》第四十七条第三款的规定，县级以上地方人民政府应当组织村民召开听证会，并根据听证会的召开情况对方案进行修改。 2. 方案实施后的法定救济程序 征地补偿安置方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门负责组织实施。在实施过程中，若集体经济组织成员对方案所载补偿标准存有争议，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，应当由县级以上地方人民政府先行协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府进行裁决。具体裁决方式根据国务院法制办公室2011年出台的《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》第一条的有关规定，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。因此若被征收人对集体土地征收的补偿安置方案存在争议，需先依照法定程序向上一级地方人民政府申请复议，对复议结果不服，则可以依照《行政诉讼法》第四十四条的有关规定向人民法院提起行政诉讼。 三、司法实践中的相关案例 由于征收补偿安置方案牵涉到集体经济组织村民的切身利益，在司法实践中常见因此引发的纠纷，其中也涌现出不少典型案例，在此可以作为实务救济的有效参考。 1. 集体土地未经批准征收，政府所拟订的征收补偿安置方案只要对当事人的权利义务产生影响，即具有可诉性。 根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，集体土地上的征收补偿安置方案一般是在土地已被批准征收后，由土地行政主管部门拟订并听取被征地集体经济组织和村民的意见后，报市、县人民政府批准后实施，但现实中也存在集体土地未经征收而政府先行制定征收补偿安置方案的情形。根据最高人民法院（2020）最高法行再29号行政裁定书，人民政府制定的“被诉《房屋征收补偿安置方案》不仅规定了征收补偿办法、相关补助及奖励标准，还明确了征收范围、征收期限、征收依据等，实质上包含了征收房屋决定，不同于一般意义上的房屋征收补偿安置方案，明显对再审申请人的权利义务产生了直接影响”，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。 2. 集体征收过程中主体的多样性不能成为行政机关怠于履行安置补偿义务的理由。 依据法律相关规定，市、县人民政府及相应土地管理部门是负责具体征收补偿工作的法定主体，但在集体土地征收实际操作中，各地市、县人民政府有时会将该职责委托给乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体，让其参与协商以及负责签订补偿安置协议的工作。 根据（2018）最高法行申1995号一案，法院就责任主体的有关问题进行强调，行政机关“即使认为被征收人补偿安置诉求'要价过高’，依法无法满足，亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径；而不能怠于履行补偿安置职责，或者以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本”。因此，主体的多元性不能成为市、县人民政府拒绝履行安置补偿义务的理由，这其中是对行政机关落实相关征收补偿安置责任的司法监督。 3. 征地实施部门怠于履行安置补偿职责，且集体土地征收范围被纳入城市规划区的，可以参照国有土地房屋征收补偿标准进行安置补偿。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”在该条背景下，实务中不少集体土地征收案件中的被征收人会主张按照国有土地上房屋的征收补偿标准对其房屋予以安置补偿。但在最高人民法院（2020）最高法行赔申1179号行政裁定书中，法院强调，该规定的要义在于集体土地征收过程中，需是由于征地行政机关的原因导致未对被征收集体土地上的房屋进行补偿，且在征收补偿安置时原集体土地上的房屋所在区域已被纳入城市规划区的，此时被征收权利人才可以参照国有土地上房屋征收补偿标准对原集体土地上的房屋予以安置补偿。如相关部门已经履行了安置补偿义务，则不得适用该条款要求参照国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋进行安置补偿。 4. 集体土地上房屋征收应安置人员认定时点的确定，应当对全体集体组织成员普遍适用，并符合绝大多数成员的利益。 实践中，集体土地征收工作从启动到安置房的建成分配，需要经历较长一段时间，此时由于该时间段内集体经济组织人口数量的变化，在确定某一时间节点来对安置对象及其数量予以界定显得十分重要。在最高人民法院（2020）最高法行申7772号行政裁定书中指出，相较于国有土地房屋征收侧重于被征收房屋价值的补偿，集体土地房屋征收更侧重于集体经济组织成员的安置问题。在确定一个时间节点来界定安置对象及其数量的过程中，可以将拆迁公告发布之时作为安置对象的确定时间节点，公告发布后至安置房建成分配之前出生的人员便不能得到安置；又或者将安置房建成分配之时作为确定时点，则房屋拆迁至安置房建成分配前去世的人员便不得列为安置人员。因此，由于该时点的确定可能对集体经济组织的成员造成不同的利益影响，故该时点的确定，应当对全体征迁项目内的集体经济组织成员普遍适用，并且基于相对公平原则，应满足绝大多数成员的利益需求。 5. 对征收补偿安置方案存在异议，有关行政赔偿诉讼也应以行政裁决前置程序为基础。 在集体土地征收过程中，对于安置补偿方案的异议处理途径，需以向行政机关提起行政复议为前置程序，对复议结果不服才能提起有关诉讼。即使是在土地征收过程中，被征收土地的相关权利人认为有关部门侵犯了其合法权益，也应当依法先履行行政裁决的程序，再提起相关行政赔偿诉讼。如最高人民法院（2020）最高法行申1712号一案，再审申请人陈伟杰、丁冬梅认为浙江省海宁市人民政府侵吞其合法的补偿安置费，起诉要求行政机关履行行政赔偿义务，但法院认为，“因被征地农民对征地补偿安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决，而非直接向法院提起行政诉讼”，并且，在补偿安置方案批复未被确认违法的情况下，行政赔偿之诉缺乏予以支持的前提条件。 四、总结与建议 综上所述，被征收地的集体经济组织成员对征收补偿安置方案的公告存在争议时，必须先履行行政裁决的前置程序，就该争议向上一级人民政府申请行政复议，如若对复议结果不服方可依法向人民法院提起行政诉讼，而涉及相关赔偿的认定问题，也应以征收补偿安置方案的裁定结果作为依据。实践中有关土地征收的纠纷常牵涉多方主体，涉及程序复杂，笔者认为，为了快速且有效地及时止损，被征收地的权利人可以在纠纷发生之时，尽快委托专业律师介入处理，利用手中的法律武器依法有效地保障自身的合法权益不被侵犯。 |
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