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一、引言 施工图，是工程建设的标准和依据。它既为深化设计做铺垫，又对施工企业如何作业起着支撑功能，具有不可缺少的“骨架”作用。 2004年5月23日，戴高乐机场2E航站的一节屋顶坍塌、2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害，均是因为设计图纸存在问题导致的灾难。其中郑州“7.20”特大暴雨所致的灾害，是因设计单位违规向施工单位提供施工白图（施工图的一种）、施工单位违规采用白图施工，质监站未能及时发现问题并出具工程质量验收合格的监督意见而起。可见，施工图纸审查缺位以及违规使用施工白图，是造成该起事故的重要原因。 本系列文章以施工图纸存在缺陷为切入点，以三篇的体量，分别对施工图纸所涉审查制度、民事责任、刑事责任进行分析与说明。  二、施工图纸审查制度历史沿革 施工图审查制度在我国的历史沿革，大致可分如下三个阶段：  诞生：行政审批 1999年1月4日18时50分，30余名群众、20余名武警行走于重庆綦江彩虹桥。当武警战士由西向东列队跑步至桥上约三分之二处时，整座大桥突然垮塌，桥上群众、武警全部坠入綦河中。经抢救，14人生还，40人遇难。这起意外事件使得国家加大对建设工程质量的反思以及监管力度。2000年1月，国务院颁布《建设工程质量管理条例》（下简称《质量管理条例》），其中第十一条规定：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。……施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”施工图审查制度由此确立。 根据《质量管理条例》内容，施工图审查范围覆盖所有的建设工程，包括土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装及装修工程；负责审查的责任主体为“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门”，并明确“施工图审查”属“行政审批”。 趋于完备：行业自律 2004年5月，国务院出台《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》将“施工图审查”由“行政审批”改为“行业自律管理”。 2004年8月，建设部出台了134号部令《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（以下简称《审查管理办法》），对施工图审查相关问题作了具体规定1。依据《审查管理办法》第三条的定义：“本办法所称施工图审查，是指建设主管部门认定的施工图审查机构（以下简称审查机构）按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。”关于施工图审查机构认定的具体办法等，又由建设部2004年11月23日发布的《关于实施（房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法）有关问题的通知》作了进一步规定。 前述规定，使施工图审查制度趋于完备。在前两个阶段，因有国家层面的顶层设计，全国各地的审图制度逐步建立，施工图审查制度得到较快发展。 改革：试点取消审查制度 以及缩小审查范围 2019年3月26日，国务院办公厅在《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》中提出了“试点地区在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”，为取消施工图审查制度奠定政策基础。 2021年10月18日，国务院发布国函〔2021〕106号《国务院关于同意在北京市暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的批复》，载明：“允许北京市探索取消施工图审查或者缩小审查范围，实施告知承诺制和设计人员终身负责制等工程建设领域审批制度改革”，以北京为代表的各市开始响应探索。以试点对图纸审查制度进行取消（或缩小范围）之后，政府对施工图纸的审查由“事前监管”转向强调“事中事后监管”，还推出一系列事中、事后监管的“补强措施”，如：双随机、一公开2、信用监管，实行“告知承诺制3”的审批等。 三、施工图审查制度实行中出现的问题 施工图审查制度自2000年施行至今，对确保工程质量起到了重要作用，但其在实行中也暴露出比较突出的问题：一是“三边”，即：“边审图，边设计，边施工”；二是对已经通过审查的施工图，建设单位再次进行修改后，往往不将其再次送审。 （一）“边审图，边设计，边施工” 虽然《质量管理条例》明确规定“施工图设计文件未经审查批准不得使用”。但是，实践中“边审图，边设计，边施工”的现象仍然十分常见。施工图尚在审查阶段时，建设单位为赶工期，便匆忙开工，这导致施工图审查制度沦为形式，起不到本应有的质量控制作用。 （二）修改已通过审查的施工图后， 不再次送审 在工程施工过程中，如果建设单位发现原设计无法满足建设要求，或是根据客观情况，建设需要发生变化，就需要对施工图进行修改。 依据《审查管理办法》第十四条之规定，凡涉及该规章第十一条（内容为关于是否符合工程建设强制性标准以及地基基础和主体结构的安全性）而对施工图进行的修改，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查4。但是，在实践中，建设单位修改施工图而不依法再次送审的情况十分普遍。如果施工图经过审查以后仍然可以任意修改，那么施工图审查制度也就失去了存在的意义。 四、完善施工图纸审查制度的设想 上述“边审图，边设计，边施工”以及“修改已通过审查的施工图后，不再次送审”等问题，不仅可能导致工程质量隐患得不到及时发现，还可能导致部分工程因实际建设与原审定的施工图不符，影响竣工验收程序和后续确权。审查制度实施过程中，之所以出现上述问题，原因是多方面的：如行为实施主体本身法治意识不强、政府机关监管不到位等。但从根本上说，还是源于制度自身存在一定完善空间。现行的施工图审查制度还可向如下方向进行修改、完善： （一）取消施工图纸全套审查制度， 改为分阶段进行 施工图全套审查制度的依据是《审查管理办法》第十条：“建设单位应当向审查机构提供全套施工图”。很长一段时间里，建设单位被要求提供全套施工图进行审查。这一方面增加了工期，另一方面使设计与实际施工脱节。 全套审查的要求，使设计单位很难做到既考虑方便施工，又兼顾减少施工成本；建设单位为尽快完成工程、快速取得经济回报，也往往会铤而走险。如果在施工过程中发现施工图有不符合建设单位需要之处，或是建设单位的需要发生变化，那么便只能对施工图进行修改，造成人力、物力的浪费；修改如果涉及到《审查管理办法》第十一条规定内容，还要将修改后的施工图报送原审查机构审查，造成工期增加。以上种种“不利后果”，促成了建设单位修改已通过审查的施工图后，不依法再次送审的局面。 事实上，一次性审查全套施工图既无技术上的必要性，也与国际上通行的做法存有出入。现阶段，建筑设计技术已相当成熟，完全可以实现以“初步设计确定基本技术参数后，将设计工作分解为若干部分进行”的目标。这种设计、施工方式有显著优点：一是缩短工期；二是便于在施工过程中根据业主需要和施工进度合理安排设计，避免返工，造成资源浪费。 （二）因地制宜主动革新 由于各地政府监管力度不同、各地发展的差异化等问题，导致不同地区、不同程度地客观存在“审图进件难、占用过长的行政审批耗时、过细的技术审查、扩大的审查范围、审图人员对规范理解的个人偏执、缺乏技术争议仲裁、中立审查机制不健全”等弊病。 基于全国不同省市制度执行的差异性，施工图审查改革的路径也并非只有唯一“取消”模式。当然，无论采取怎样的模式，在当前国家深入实施“放管服”改革、推进工程建设项目审批制度改革的大背景下，都应响应改革要求，客观认识制度存在的必要性，根据各地区现行制度运行实际，精准发现制度弊病，以地区原有制度体系优势为基础，认清地区建设工程行业环境与施工图纸设计、送审现状，因地制宜、主动革新。  （三）建立健全项目保险制度 自2019年起，施工图纸审查制度逐渐被取消，审查范围逐渐被缩减。在此之前，对于设计单位和设计人员来说，审图机构在把关图纸质量、管控的同时，还可以起到部分“挡箭牌”作用；在此之后，对于已经或即将到来的“终生负责制”，设计人员心中恐怕要时刻高悬一把“达摩克利斯之剑”。但既然部分地区已经开始试点探索取消（或是缩小）审图范围，也许政府可以鼓励金融机构推出相应的项目保险制度，以适当转嫁风险的方式将整个体系完善起来，亦免除设计人员的后顾之忧，使其可以全情投入设计工作。 五、结语 《建设工程质量管理条例》颁布的初心是国家实行建设工程施工图设计文件审查制度，通过施工图审查将事后质量管理改为事前监督管理，将勘察设计文件中存在的质量安全隐患和对公众利益的威胁在工程施工前纠正、排除，实现三个确保：(1)确保设计文件符合国家法律、法规和强制性标准：(2)确保工程设计不损害公共安全和公众利益：(3)确保工程设计质量、国家财产以及人民生命、财产安全。 眼下，施工图纸审查制度新一轮改革正如火如荼进行；但无论其拟走向何方，都应不忘上述“三个确保”的初心，以切实可行的法律条款对“责、权、利”做出清晰的匹配与界分。 注释： [1]现已被'住房和城乡建设部令第46号令'修订。 [2]双随机、一公开：在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。 [3]告知承诺制：指政府机关在当事人办理有关事项时，以书面形式将法律法规规定证明的义务或者证明条件一次性告知当事人，由当事人书面进行承诺，已经符合这些条件、标准和要求，同时也愿意承担承诺不实的法律责任，政府机关便不再索要相应证明的制度。 [4]第十四条 任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图；确需修改的，凡涉及本办法第十一条规定内容的，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查。 作者简介 谢 芳 北京德和衡律师事务所高级联席合伙人 谢芳律师，北京德和衡律师事务所高级联席合伙人，北京市律师协会建设工程委员会副秘书长，北京市建设工程造价管理协会经济纠纷调解中心调解员，包头仲裁委员会仲裁员。执业17年，代理数十起标的逾千万建设工程领域非诉及诉讼、公司法领域公司法人治理、公司股权变动、公司重组与并购业务，获同行、客户一致信任与广泛好评。 著有《疫情之下，开复工之前，发承包双方如何解决工期和工程造价问题》、《如何区分内部承包与挂靠》、《定额工期被压缩之后的合同工期法律效力》、《浅析我国民事诉讼中的“专家辅助人”制度》、《债权人能否要求公司股东对公司债务承担责任》、《论公司决议不成立制度的法律适用》、《浅析表见代理》、《最高人民法院建设工程施工合同纠纷典型案例与裁判规则》、《建设工程合同纠纷调解案例集（一）》等文章及著作。 |
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