重磅好文｜赵勇：从采购对象属性到采购需求管理

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中国招标

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文/赵勇

政府采购通常采用竞争性方式配置社会资源。许多人认为，竞争的精髓就是优胜劣汰、成王败寇。殊不知，竞争既能带来收益，也存在成本，而后者是经常容易被忽视的。笔者认为，配置资源的最高境界在于“匹配”而非“择优”。以一件趣事为例：卫健委下属某医院申请采购一台进口肿瘤检测CT设备，被财政部门退回；时隔几日，中科院下属某研究机构申请采购同样型号的CT设备，财政部门审批通过。卫健委不解，遂向财政部门咨询，财政部门答复称，因卫健委下属医院主要是用于员工日常体检，国产设备已经完全能够满足普通的日常体检需求，而科研院所采购该设备的目的是采用国际最前沿的CT设备进行科学研究。因设备用途不同，故审批结果截然相反。以战争来做比喻，无论优秀的统帅、各级别的将领还是士兵，都是有限的资源，政府采购如同“揭榜挂帅”匹配“将士”与“战场”的一项优化资源配置的经济活动，既不能“大炮打蚊子”，也不能“鸡蛋碰石头”。采购需求的编制需要综合考虑采购对象的属性、用途、技术指标及预算额度等诸多因素。

采购对象属性对于定义采购需求的影响

政府采购对象分为三类，即货物、服务和工程。因属性不同，其在标准化程度和可量化程度上存在相当大的差别。标准化程度是指不同供应商提供的标的满足采购人需求的适用性。标准化程度的高低决定了定义采购需求的必要性，即：标准化程度高的采购对象，无需定义采购需求，直接比较价格即可；标准化程度越低，价格因素所占权重越小。可量化程度是指不同的采购对象，其非标准化部分（对于采购需求有影响的部分）在多大程度上是客观的，并可以用数字和数量的形式表述、比较和检测。可量化程度的高低既是采购对象自身的属性，也与人类所处时代的科技发展水平息息相关。可量化程度决定了定义采购需求的难度，即：可量化程度越低，定义采购需求越困难。标准化程度和可量化程度的不同组合对于定义采购需求产生的影响，如表1所示。

如表1，不同的采购对象，用标准化程度和可量化程度这两把“尺子”进行度量后，被分成了三类。以下进行详细阐述。

第一类是标准化程度高的采购对象。说它是采购对象的属性，其实也与采购需求密切相关。与标准化相对的是个性化或差异化。在建国之初，我国经济基础薄弱、物资匮乏，国家实行高度集中的计划经济发展模式。如果闭着眼睛走进笔者童年所住大院的某一家再睁开眼睛，可能会分不清楚是进了自己家还是别人家。因为每家每户的房间、家具陈设、电器，乃至服装被褥，几乎都是一模一样的——标准化程度极高。改革开放带来了我国经济的腾飞和物质的极大丰富，人民的基本生活需求得以满足之后，标准化的堡垒土崩瓦解，差异化的张力势不可挡，年轻人彰显出个性化的消费理念。在标准化程度高的经济形态下，供给侧是经济的主导力量，注重数量及可复制性。而在标准化程度低的市场经济形态下，需求侧占据主导地位，供给侧需要对需求侧进行分析和研究，进一步重视个性化匹配程度。需要注意的是，在采购中，标准化程度这一概念与其他领域相比是有特定含义的。未必是各供应商所提供的采购对象真的完全一样，而是指它们在满足采购人需求方面没有差别。比如，牡丹花和青草，对于人来说有很大区别，可是对于饥饿的牛来说都是饲料。从评审角度看，对于标准化程度高的采购对象，个性化的技术指标并没有那么重要，价格成为主要考量因素，故而此类项目多适用于经评审的最低投标价法。

第二类是标准化程度低，但可量化程度高的采购对象。一般而言，货物类项目的技术指标比较容易量化，比如，电脑、书桌、气相色谱仪等。此类项目采购量大、采购频率高，采购人可以凭借经验或根据相关技术标准制定客观指标，采购预期与采购效果较为匹配。由于此类项目的量化指标直观，所以监督透明度也较高。无论在评审还是履约验收阶段，由于存在客观可量化的技术规格，无需设置较大的自由裁量区间，评审专家和采购人可以通过具体的技术指标进行衡量。

第三类是采购需求不易明确、技术规格难以量化的项目，笔者称之为（标准化程度和可量化程度）“双低项目”，多为服务类、工程类。对于双低项目来说，虽然可能也存在一些可以量化的技术指标，但对于采购需求影响更大的，却是一些难以量化，甚至说不清道不明的因素。哈耶克把知识分成两类：硬知识和软知识。前者是指能够用诸如语言、文字、数字、图表、公式等方式表述的知识。后者则相反。迈克博兰尼所说的显性知识和隐性知识，老子所说的“道可道非常道，名可名非常名”，都是同样的道理。在高精尖科研设备、大型复杂工程及以人为服务对象的服务领域中存在大量的双低项目。一般而言，科研设备大多采用先进技术，市场占有率相对不足，难以在实际使用前检验及更新其功能、性能，量化其客观指标比较困难。而服务类项目的难点主要集中于履约过程，涉及的内容需要依靠人的感知且难以预测。笔者认为，物业服务、演出播录、网络租赁、咨询、法律、培训等服务等项目都颇具代表性。比如，物业服务涉及消防、供电、供暖、通信及环卫等多项内容，且物业管理水平与人员的整体素质密切相关，甚至还包括办理门禁卡、更换门卫、协调邻里关系等很多不确定因素；演出播录服务项目，其涉及宣传导向、节目单、演员、场地及灯光、录制剪辑等内容，情况较为复杂，演出过程中，还可能出现变更节目单、调整演员数量等不确定情况，或者预防演播现场突发医疗事故等；网络租赁服务的复杂性也很突出，其主要涉及网络连接线路铺设区域、数据传输技术、安全防护和检测维修等内容……针对这些项目，采购人会发现，试图穷尽自身的采购需求并设置具体的量化指标是十分困难的。雪上加霜的是，即便把这些指标设置完毕，也只能起到事倍功半的效果。因为项目最终成败的决定因素是每一位最终用户的内心感受，而这些感受的来源则在很大程度上是只可意会，不可言传的。在采购文件编制阶段设置一定的自由裁量区间，在评审和验收阶段选聘业内高水平的专家是针对这类项目的解决方案。在法律法规方面，《政府采购法》第三十条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条、《政府购买服务管理办法（暂行）》等则成为技术复杂的科研设备类项目和内容复杂的服务类项目的法律支撑。

综上，采购需求应当基于采购对象的属性特征、市场成熟度及最终用途而定。《政府采购需求管理办法》（以下简称《管理办法》）第二十一条第二款规定，不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重。此条款重申了“客观”“量化”等概念，值得肯定，同时需要继续在理论和实践中深入探索和研究。

在技术规格与性能规格中寻求平衡

近年来，财政部门多次倡导优化政府采购营商环境，鼓励中小企业参加政府采购活动。供应商参与市场竞争的力度不断加强。采购人在制定采购需求时应找到可量化与不可量化指标的平衡点，既不能避重就轻，也不能矫枉过正。

关于资格条件，《政府采购法》、《政府采购法实施条例》以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）等均有明确规定。《管理办法》第二十一条第二款规定，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项。该内容延续了87号令第五十五条的规定，即资格条件不得作为评审因素。采购需求和资格条件设置联系紧密，两者可视为矛盾而统一的整体。一般而言，采购需求越详细，对供应商的资格条件设置越多、越高、越刚性，采购评审及履约验收更容易；采购需求越简单，对供应商的资格条件设置越少、越低、越柔性，采购评审及履约验收难度则越大（见表2）。在本文中，刚性是指以可量化指标为主定义采购需求的方法；柔性是指以自由裁量区间定义采购需求的方法。在定义需求的过程中，采购人应适度把握分寸，做到宽严适度、刚柔相济。

上述规律适合大部分项目，但在实际操作中，也可能产生超出我们认知范围的特殊情况。举一个简单的例子：采购人计划采购一批水杯，在采购之前，经过市场调研，制定了一份不具备指向性的、可量化程度较高的采购需求，即采购人充分设置了水杯的高度、厚度、直径、材质、形状等具体指标，且满足条件的供应商能够实现适度有效竞争。但是，如果供应商严格按照水杯的指标去生产，就限制了其自我发挥空间、创新能力，排除了潜在的更好方案。假如有一家供应商严格按照采购人的需求指标提供产品，而另外一家供应商通过自己的创新提供了比采购需求规定的质量更好的产品，那么，采购人是按照采购需求明确的标准选择中标人，还是在更新自己的知识之后选择创新产品？这里涉及政府采购制度设计中实体正义与程序正义的矛盾以及刚性与柔性的矛盾。从目前制度设计的价值导向看，政府采购的理想结果应当是最大限度地采购到质高价低的产品，若采购需求过于详尽及刚性，可能在一定程度上阻碍政府采购激励市场竞争、促进产品创新的初衷。可见，采购需求的科学性对于采购结果合理性的影响是至关重要的。

也许有人认为，没有采购到质高价低的产品是采购人前期市场调研不充分所致，因为采购人根本没有充分了解当前市场上最先进的技术工艺。此观点值得商榷。首先，现代社会技术的更新迭代速度快，采购人的知识结构有限，无法完全掌握市场最前沿的技术信息。其次，采购需求切忌具有指向性，采购需求调研应当是基于整个市场水平而开展的。最后，要保证调研对象样本的数量，要求尽可能对采购需求进行细化量化，主要是基于当前评审能力和履约能力不足不得已的应对措施。基于采购需求而设置的客观量化指标也并非“万能钥匙”，采购人要找到可量化与不可量化指标的平衡点。

定义需求时需要用到的一个重要概念是规格。规格是指对货物、服务或工程需满足哪些需求的系统陈述。规格可以分为技术规格和性能规格。前者也称设计规格或一致性规格，是可量化的需求定义方法。比如，采购人详细给出货物的材质、配方或样品，工程的图纸或服务的提供方式。供应商不必了解采购对象的实际用途，只需达到与采购方的描述相一致。而后者，是基于结果的规格。采购人说明采购对象的功能、性能和用途，要达到怎样的绩效水平或结果。供应商自行决定应该提供怎样的标的来满足这些要求。

在商业领域，特别是在服务及高科技领域，采购管理的总体趋势是：以需求为导向的用性能规格定义采购对象的方法，正在越来越多地取代以供给为导向的用技术规格定义采购对象的方法。需求管理乃至整个政府采购管理的柔性化也将成为政府采购领域未来的发展趋势。

制度、技术与人员能力的平衡发展

实践是认识的来源，否定之否定的观点揭示了事物发展前进性与曲折性的统一。将哲学理论用于采购需求管理，主要包括两层含义。第一层含义是，采购需求贯穿招标、投标、评标、签订合同、履约验收等全过程，是签订合同的主要依据，这里体现的是前进性；第二层含义是，一项采购活动结束，其经验应被下一项采购活动所吸取，采购需求应建立在循环经验的总结基础上，这里体现的是曲折性。

采购需求中的规格，一部分作为资格条件，一部分作为评审因素。《管理办法》第十九条、第二十一条对评审因素作出了具体、详细的规定。其中，第二十条一规定，采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重。价格因素应当按照相关规定确定分值和权重。同前述可量化与不可量化指标类似，规格中的资格条件与评审因素也需要找到平衡点。

更进一步，在多组评审因素之中仍需要找到平衡。还以上述采购水杯为例，若甲供应商产品完全满足客观量化的指标条件，综合得分为90分（假设有一项为弹性得分，满分无法达到100分），乙供应商不满足客观量化的指标条件，综合得分为20分。而乙供应商产品的设计、外观、舒适度、耐用性等不可量化因素均远远超过第一家。此时，应如何设置评审因素促进甲、乙供应商公平竞争？显然，设置较多的可量化评审因素，对于充分满足采购人（较高层次）的需求以及促进高质量竞争都是不利的。但另一方面的问题在于，如果定义了较多的不可量化评审因素，则必须为后续的评审及履约环节设置较大的自由裁量空间。当前评审专家的能力、职业道德和敬业精神能否支撑赋予他们的权力？在实际的评审过程中，一些不负责任的专家在主观评审环节“拍脑门评审、拍屁股走人”的现象屡见不鲜。

随着《管理办法》7月1日起正式实施，采购人将真正深入到市场中。尤其是《管理办法》第十条、第十一条提出了要求，对于四类项目，采购人应在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。量化需求指标直接决定着采购活动的最终成果，基于量化指标而优化资源配置将成为采购人面临的一项重要任务。

根据笔者的实践和理论研究的经验，政府采购是一项平衡的艺术。在宏观上，体现为制度、技术、人员能力三者的平衡：制度设计时应充分考虑现有的技术和人员条件；当技术（比如互联网、大数据等新兴技术）取得突破时，制度的要求可以适当放松，对于人员能力的要求可以适当降低；在制度和技术条件不变时，可以通过提升人员能力（包括采购能力和采购道德）来优化采购结果……在微观上，资格条件与评审因素的设置、可量化与不可量化因素的定义、技术规格与性能规格的安排、需求定义、评审与履约环节人员的能力分布等等，也无不体现出这种平衡关系，需要政府采购各相关主体不断实践、研究、总结和提升。

参考文献：

[1]赵勇.政府采购价值目标的重构[J].中国政府采购,2020(7).

[2]Colonel Harold J.Greene,United States Army(2003).The Army Materiel Requirements Generation Process: A Process in Need of Change.

（责编：戎素梅）

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