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本文为贵达破产与重组研究中心第一期“道破”论坛上唐仲尼律师所作的专题讲座实录。感谢唐律师授权《破产法实务》推送！
对于破产法的发展来说，今年是非常关键的一年，从宏观上来说，破产法律制度的修改和完善，破产环境的成熟，破产案件数量增加和质量提升；从微观上来说，案件办理质量和效率的提升、团队规模化，学习和培训的常态化、团队知识技术体系的形成，都将把破产事业发展推上一个新的台阶。 现将以破产法的过去、现在和未来为题，对破产法过去和现在进行简要的总结，并向大家分享我对破产事业今后发展的一些看法。 █ 破产法的过去 破产法的过去，根据我们了解的破产法历史和办理破产业务的情况，大致分为三个阶段： 第一个阶段是1987年至2006年。1986年，我们国家正式通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，首次对全民企业所有制企业破产制度进行规定，但此时的破产法以破产清算为主，并未规定重整、和解等程序，也未规定破产管理人，而是由有关部门、专业人员等组成清算组。此后企业破产法实施的20年里，我国虽有企业破产法，但破产案件数量较少，破产案件办理效率较低。 第二阶段是2007年至2016年。随着我国市场经济的发展，我国在认识到旧企业破产法存在的诸多问题后，在总结破产法实施的经验、教训的基础上，通过借鉴国外成功的破产法律制度，于2006年颁布《中华人民共和国企业破产法》，并于2007年实施。新的企业破产法不仅扩大了企业破产法的适用范围，引入重整、和解等程序，还对破产程序进行大幅度调整，更重要的是开创性地引入了破产管理人制度，负责具体办理破产相关事务。并且，破产管理人由律师事务所、会计师事务所等中介机构担任，为我们担任破产管理人、从事破产业务带来了机遇，贵达所主任朱山与我也借此成为贵阳市中院管理人名册中的个人管理人。但在这10年里，除了出台企业破产法司法解释一、司法解释二以及两部有关指定破产管理人、管理人报酬的司法解释外，破产法律制度几乎没有得到发展。从贵州的破产法实践情况看，与北京、上海、广州等先进地区相比，贵州等落后地区破产案件寥寥无几，贵达所虽然办理了多起大中型企业的重组，但很少担任破产管理人。2014年底，为认真贯彻中央关于完善企业破产制度重要精神，最高院从破产程序的启动、破产案件的管辖和审判组织、破产法与其他法律衔接等方面开展破产案件审理方式改革试点工作，这次试点逐步拉开了破产法改革的序幕。 第三阶段是2017年至2021年。这5年是破产法律制度完善的5年，也是破产法治环境优化的5年。2017年1月，最高院发布《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，促进和规范执行案件移送破产审查工作，保障执行程序与破产程序的有序衔接；2018年3月，《全国法院破产审判工作会议纪要》发布，有效提升破产法的地位，提出合并破产、破产保护、府院联动、庭外重组等制度、机制；2019年2月，破产法司法解释三发布，明确债务人可为继续营业借款，在债权审查及异议提出、债权人会议决议、债权人委员会履职等方面亮点颇多；2019年6月，十三部委联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，要求完善破产法律制度，逐步建立预重整、自然人破产等制度；2020年4月，最高院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》发布，有效推动依法高效审理破产案件；2021年2月，发改委、最高院等出台《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》，以推动和保障管理人依法履职为切入点，提出了一系列切实可行的实际措施和建立破产案件办理统筹协调机制的思路。这5年里，最高院通过司法解释、政策等方式，逐步完善破产法律体系，各地法院也纷纷开展破产法改革试点工作。广州、深圳、北京等先进地区自不必言，贵州也不甘落后，贵州省高院陆续发布了《破产审判工作实务指引》《破产管理人管理制度》，并联合其他职能部门发布涉及府院联动、税收、工商、金融等方面的一系列文件，有效指导贵州破产实践。从贵达所破产事业发展来说，2017年3月，在管理人报酬较低的情况下，贵达律师事务所通过抽签方式担任1家中型国有企业的破产管理人，实现了零的突破；2018年1月、5月，团队再次入围两起大型破产案件的管理人，面对成百上千的债权人和数十亿债权，贵达均以专业、优质的服务赢得了各方的认可；如今，贵达破产事业已覆盖安顺、毕节、铜仁、黔南、黔西南、遵义、贵阳等各地区，以及矿业、能源、房地产、食品、大数据等各行业。 破产法的过去，是破产法律体系、破产案件、破产从业人员从无到有、从少到多、从弱到强的历史，更是我国市场经济从封闭到开放、从粗放到精细、从数量到质量的发展历史。 █ 破产法的现在 破产法经过三十多年的发展，在党和国家的统一领导和部署下，在所有破产从业人员的努力下，最终形成了我们今天看到的破产法的现在，也是我们要讲的第二个部分。这三十多年来，破产法取得了前所未有的发展，有效促进了经济发展和社会进步，我从以下几个方面简要陈述。 第一，破产法治意识不断增强。市场化、法治化的破产理念，通过专家宣讲、媒体宣传、案例发布文章发表、书籍出版等多种形式，向社会各界人士和普通民众传播，不断优化传统破产环境。更为重要的是，随着破产案件数量的增加，越来越多的企业、个人从他们身边甚至自身的破产案件中，逐步接触、学习和运用破产法，有效增强学法用法的能力。我们欣喜地看到，越来越多的人从闻“破”色变到逐步认识破产法的作用。国内各高校、法学会、律师协会纷纷发起设立破产法学研究机构，众多破产法理论、实务方面的专家齐聚一堂开展交流和研究工作，涌现了不少质量较高的研究成果。我们团队也借此出版破产法专著、发表文章，并参与成功举办破产法论坛。 第二，破产法律制度逐步健全。最高院通过出台司法解释和司法文件，逐步完善破产司法制度和司法政策，为依法审判破产案件提供依据；国家发改委等部门制定一系列政策文件，有力支持了企业破产法的实施；包括贵州在内的地方政府及法院结合实际，制定地方性法规和政策文件等配套文件400余件。国务院及有关部门、最高院和各地区积极开展破产法配套制度建设，以破产法为核心，司法解释、司法政策为重要补充，法规、规范性文件和关联法律为支撑的破产法律体系逐步建立。 第三，破产工作机制不断完善。在国务院、国资委、证监会、银监会等的大力推动下，大量国有僵尸企业进入破产程序，重庆钢铁、青岛造船、海南航空等多个大型集团公司通过重整实现扭亏为盈，实现了危困国企的有序退出、债务风险的有效化解。各级党委、政府积极响应党中央和国务院的号召，积极运用重整方式帮助企业提升产业层次、改善公司治理、实现重生发展，因企施策开展破产重整。地方政府和人民法院相互配合，共同推动解决破产程序中的启动费用、税收处置、信用修复、企业注销等问题，助力营商环境持续优化。 第四，破产司法实践有效开展。据国家发展改革委统计，2016年开展“僵尸企业”处置工作以来，七千多家长期亏损、扭亏无望、严重资不抵债的“僵尸企业”实现退出，其中大部分采用破产清算方式，通过债权债务有序公平清理，债务风险得到有效化解，资源要素得到优化配置。对仍有拯救价值和拯救可能的企业，运用重整的方式进行挽救，广州、深圳、厦门、重庆纷纷出台预重整有关文件，推动庭外重组与庭内重整有序衔接，降低破产制度性成本；广东、浙江、山东等纷纷开展个人破产试点，推动化解企业债务连带风险。 第五，破产从业人员有效提升。截至2021年年底，全国共有15个破产法庭、近100个清算与破产审判庭以及专门的合议庭，破产管理人协会数量近160家，越来越多的法官、学者、律师、会计师开始接触破产业务、从事破产事业。通过设立破产法庭、破产管理人协会，完善破产审判和办理机制，加强专业化建设，健全管理人制度等举措，促进破产从业人员数量、质量有效提升，提高破产司法保障能力。 在肯定破产法取得的积极成效时，我们也不忘检讨和反思目前存在的一些问题。 第一，破产法律制度尚需完善。尽管各地对预重整、简易破产、个人破产的实践正如火如荼地展开，但至今未形成统一的认识，更未在法律的层面形成规范的体系，尚需通过立法加以解决。这个问题我们稍后还要提到，这里不再赘述。 第二，重整制度作用未能充分发挥。据全国企业破产重整案件信息网截至2022年2月16日公布的案件情况，全国在审破产案件企业共计2375个，其中破产清算企业为1985个，重整企业为297个，和解企业1个。重整是企业破产法引入的一项重要制度，尽管企业破产法对重整的程序、时间以及重整计划的制作、批准、执行等已作出明确规定，但实践中重整仍然受到诸多限制。一是地方政府对重整企业的税收、信用修复等的保障和激励不足，特别是税务机关出于防止逃税的考虑，将企业重整中的债务豁免视为企业所得进行征税，高额的税收不仅不利于企业快速恢复生产和营利，因债务豁免而新增债务也违背了重整债务豁免的初衷；二是金融机构、国有企业对重整计划的制作支持力度不足，从重整的司法实践来看，众多金融机构、国有企业在明知损失不可避免的情况下，相关人员为了免于追责，对重整计划的制作和表决不够积极甚至反对重整的进行；三是债权人参与重整计划草案制作的力度不足，有的债权人容易滥用表决权实现自身利益，有的债权人对重整计划不能正确认识其权利，还有的债权人参与重整计划草案制作的权利受到极大限制，这对于平衡各方利益、化解矛盾冲突来说是非常不利的。 第三，破产程序执行不足。抛开破产法律体系的不足之处外，现行破产法未能得到有效执行，深刻影响了困境企业的有效挽救和退出。首当其冲的便是破产案件的办理期限上，尽管企业破产法对于破产申请的审查和受理、债权人会议的召开、债权人的通知、债权核查期限、重整计划草案的提交等作出了严格规定，但实践中仍然存在大量案件未按照规定执行。其次是部分法院、政府部门对破产理解和配合不足，例如，企业进入破产程序后，法院、公安等拒绝解除对企业财产的查封，甚至继续受理对破产企业的诉讼、执行。三是未能充分保障债权人、债务人的知情权、参与权，破产法律制度规定的信息披露、债权人会议程序等流于形式，不能发挥其价值。最后是破产案件受理和执转破存在一定困难，大量符合破产标准的执行不能的案件不能依法进入破产，破产案件的受理受到地方政府和法官主观判断影响不能及时进入破产。 第四，破产案件启动存在一定困难。首先是大部分企业运用破产的方式退出市场的意愿仍不强，符合破产条件的企业绝大多数未选择破产的方式退出，据统计，在2020年注销的289.9万户企业中，仅有约千分之一的企业选择进入破产。这种情况是多种因素造成的，一是部分地方政府对企业破产存在较多顾虑，出于影响当地经济的担忧，使得一些企业应破而未破；二是部分法院审判资源不足，缺乏专业审判团队和破产管理人，已有破产案件难以推进，新受理破产案件能拖则拖；三是破产程序的时间和费用，导致部分债权人、债务人望而生畏；四是部分企业和企业家在经营过程中存在违规问题，担心进入破产将被追责。 最后，从业人员素质尚需提升。尽管从业人员的数量、质量有所提高，但面对破产案件纷繁复杂的法律关系仍有所不足。并且，破产从业人员的素质表现出明显差异。特别是在破产程序中发挥重要作用的破产管理人，存在业务能力不足，管理制度不完善等一系列问题，是当前影响破产案件办理质量的关键因素，我们破产管理人应当认真思考自身存在的问题。从破产管理人制度层面来看，各地法院编制的管理人名册标准不统一、不透明，各地提供破产法律服务的中介机构数量悬殊，导致入册管理人水平参差不齐，尚未形成标准、统一的管理人市场；破产案件选择管理人的程序、标准有待改进，不少地区在选择管理人的方式上，不能保证管理人的能力水平与破产案件相匹配，特别是一些专业性强、法律关系复杂的案件，不能针对性地选择合适的管理人；管理人履职缺乏保障，部分地方法院和政府部门，仍不能正确认识管理人的工作性质，对于管理人报酬和管理担保物的费用也存在诸多限制；管理人的能力不适应破产案件办理的需要，缺乏依法高效办理破产案件所需的工作人员、专业能力和责任心，案件质量参差不齐；破产管理人履职监督有待加强，尚未建立有效的管理人工作考核、监督和评价体系，管理人依法报告工作的要求流于形式。 █ 破产法的未来 认识和了解破产法的过去的认识，反思和分析破产法的现状，有助于我们正确预测和把握破产法的未来。关于破产法的未来，我想从破产法规的完善、破产环境的优化和从业人员的发展三个方面来介绍。 （一）破产法规的完善 早在2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出，要“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”。在2018年，全国人大将企业破产法的修订作为五年立法规划的重点立法项目，条件成熟时可以提请全国人大常委会审议，由全国人大财经委牵头组织起草企业破产法修订草案。 企业破产法的修订，将从制度层面深刻影响今后破产业务的办理，这与最高院目前出台的司法解释、司法文件和会议纪要存在实质性的不同。从目前的情况来看，企业破产法的修订和后续配套制度的完善将会围绕以下方面展开： 1. 预重整与庭外重组 尽管最高院和政府部门多次在司法意见、政策文件表示支持，包括贵州省高院在内的各地法院通过发布陆续发布了指导文件，各地法院根据相关政策和各地情况进行了不同程度的探索，但预重整和庭外重组至今没有在法律的层面进行确立。团队在2020年就开始对预重整制度进行研究，并在2021年成功承接和办结了一个大型房开企业的预重整案件。预重整和庭外重组对于提高司法重整成功率和效率的作用自不必言，各地司法实践也取得了一定的成效，但缺少立法的支撑，必然导致预重整和庭外重组制度的正当性的质疑。对于预重整和庭外重组的时间、期限、程序、效力等有必要在破产法律制度的体系下进行系统构建，并通过立法的形式予以确立，有效地帮助大量企业走出危机，防止企业价值不必要的损耗，从而真正发挥破产拯救功能。 2. 破产简易程序 与民事审判程序相比，现行企业破产法规定的破产程序为普通审理程序，对于企业规模较小、债权债务关系简单的小微企业破产，缺少及时、高效的简易审理程序。最高院在2020年4月发布的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》，提出了一些高效、简便的做法，但作用仍非常有限。我认为，需要从立法的层面对破产简易程序进行明确，对适用条件、审理期限、送达方式、财产变现和分配、债权人会议、程序转化等进行规范；同时，建立配套的司法政策，落实破产简易程序的适用，提升管理人办案效率，通过设置多元化的破产程序，提高破产程序的效益。 3. 特殊主体破产 相较有限责任公司的破产，上市公司、金融机构、关联企业、跨境企业等的破产受其较大的规模和特有的规则影响，显得尤为重大和复杂，但现行企业破产法并未根据其特点设立相应规则。除法人外，自然人破产也是备受破产法理论和实务界关注的问题，依法从事商事活动和负担债务的自然人得以破产程序化解债务危机。此外，将个人破产推广至普通消费者应当格外谨慎，商自然人破产更多是从激发社会活力的角度来考虑，而普通消费者的过度消费，是否需要破产法来保护有待商榷。 4. 与其他法律的衔接 企业破产法与相关法律制度的不协调问题一直存在。以去年1月实施的民法典及相关司法解释为例，在最高额抵押、债权人代位权、保证担保等问题与现行破产法存在一定冲突，需要在破产法的修订中解决；关系到破产法理解与实施的问题，需要从破产法的角度进行解读和分析。作为专门适用于危困企业拯救、退出的特别法，其他法律制度中的权利义务，需要针对破产法的特殊适用作出调整，这都需要在立法层面进行相应调整。 （二）破产环境的优化 1. 破产管理人制度 破产管理人制度应从以下几个方面入手：一是培育竞争有序的管理人队伍，统一管理人名册的编制标准和准入条件，增加管理人数量，优化管理人结构，提高管理人专业性。二是引导建立管理人协会，引导协会研究制定统一的管理人行为规范和自律规则，加强管理人执业能力培训和业务交流研讨，提高管理人履职水平。三是完善管理人选任和监督制度，优化管理人选任更换的标准、方式、程序，提高管理人与案件的匹配度。四是完善管理人执业费用和薪酬保障制度，保持管理人薪酬在合理水平，研究建立破产援助资金，保障承接无产可破案件管理人的履职费用和基本报酬。 2. 财税等配套制度 财税政策、信用修复机制等破产法配套制度，是企业破产法有效实施必不可少的保障。以税收方面为例，对重整企业豁免所得征收企业所得税的问题应当统筹研究，帮助重整企业重生。重整期间的税收服务、破产清算后的税务注销程序、重整计划执行完毕后的行政处罚与税收强制执行等问题，应制定适应破产企业特点的规章制度。不仅如此，还应当进一步把支持企业破产重整的税收优惠政策宣传解读到位，引导税务机关正确认识税收政策，指导企业、管理人用足、用好税收政策。 3. 破产案件集中管辖 与民商事案件相比，破产案件法律关系更为错综复杂，参与主体多且诉求多元化，各类矛盾纠纷更为复杂，更需要专业的审判团队。然而，我国的破产审判主要集中在基层、中级人民法院，由商事法官“兼职”办理破产案件，不能很好地发挥人民法院在破产程序中的指导、监督作用。随着僵尸企业的加快出清，审判力量不足严重影响破产案件的受理和办理，形成“破产案件少→审判力量不足→不敢受理破产案件→破产案件少”的尴尬循环。自2019年开始，北京、上海、深圳、重庆陆续设立破产法庭，对破产案件实施集中管辖；今年，我省将逐步在贵阳、安顺、黔南、六盘水等地探索建立破产法庭，破产审判专业化实践探索将迈上新的台阶。我认为，今后的破产审判将以中级人民法院专业破产法庭集中管辖为主要模式，整合破产审判资源，实现破产审判机构专门化、审判队伍专业化，审判程序规范化、裁判规则标准化、绩效考评科学化。 4. 破产文化的普及 应当将企业破产法及相关法律制度的完善和破产知识、文化的普及相结合，在宏观层面，要坚持市场化、法治化的破产理念，打造良好的破产法治环境；在微观层面，要向社会、企业、中介机构深入普及破产法，将法律法规、典型案例相结合，引导社会正确认识和理解破产，更加主动运用破产。 （三）从业人员的发展 从业人员的发展部分，是我对破产法从业人员的发展方向的认识，也是我对我们贵达破产团队未来发展方向的规划，这里的从业人员，主要是指破产管理人。 一是团队化。团队化旨在通过团队协作的方式来解决律师个人经验欠缺、精力不足，对于关系复杂、事务繁多的破产业务来说尤为适合。破产法明确规定的破产管理人的职责共有九项，不仅要求管理人必须具备法律知识，还要求管理人同时具备财产管理、财产调查、企业经营、财务管理、人事管理、会议组织等各方面的能力，根据破产企业所属行业，还可能要求房地产、建筑、矿产资源、食品饮料、医疗卫生、商务服务等方面相关知识。单打独斗的律师不能完成管理人的工作，准确一点说不能依法、高效、保质地完成管理人的全部工作，团队因此成为了一个必然的选择。 二是专职化。专职化要求团队每一个成员都要稳定、长期从事破产事业，专注于破产案件的办理。破产从业人员很多不仅是优秀的律师，还是优秀的会计师、税务师、评估师、项目管理师、工程师等，将众多优秀的人才汇聚一堂、齐心协力共谋破产，必须要依靠专职化。专职化的破产团队，在管理模式、业务模式、分配模式和文化建设方面与传统律师有显著区别。 三是专业化。专业化则要求整个团队聚焦于破产法这一个领域，将全部精力投入进去，研发独具特色的法律服务产品，在破产这一业务领域内，要拥有专业实力，专注深耕、做强做精。 经过数年的发展，破产管理人在团队化、专职化和专业化方面取得了一定成效。破产管理人协会、律协破产专业委员会相继设立，越来越多的律所和其他机构加入破产事业，还有更多的人时刻准备着。但这还远远不够，我相信我们还可以走得更远，我们也必须走得更远。 有道是大鹏一日同风起，扶摇直上九万里。破产法当借着国内市场经济改革的加深、破产法律制度的完善和破产市场环境的优化之东风，扶摇直上，取得前所未有的发展。作为破产法的从业者，也当借着破产法发展之风，我们不仅要勤勉尽责、办好每一个破产案件，还应深入研究，积极参与破产法律制度的完善，为服务法治中国和经济高质量发展作出贡献。 贵达破产与重组研究中心 唐仲尼 贵达破产与重组研究中心将定期组织交流和学习，邀请专家教授、安排团队骨干进行讲授，并在条件允许的情况下在全所、全省乃至全国的范围内公开进行，欢迎大家关注。 |
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