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2012年3月15日，在参议院听证会室里，五位NRC委员坐成一排，他们是被环境和公共工程委员会及其强势的主席--加州的芭芭拉-博克瑟传唤来的。听证会的主题是："福岛的教训，一年后"尽管题目是这样的，但一些委员会成员质疑美国是否真的有什么可以从福岛学到的东西。当轮到他拿起麦克风时，环境和公共工程核安全小组委员会的排名成员、怀俄明州的参议员约翰-巴拉索决定扮演魔鬼代言人。他指出，NRC的批评者说，除非该机构采取更强有力的措施来解决福岛暴露出的漏洞，否则 "类似的灾难在这里发生可能只是时间问题"。巴拉索尖锐地跳过NRC主席格雷戈里-雅茨科，要求其余委员对这一预测作出回应。首先回答的是威廉-马格伍德委员，他宣称。"我认为，我们的基础设施，我们的监管方法，我们的工厂实践，我们的设备，我们的配置，我们的设计基础，将防止福岛发生在美国工厂的类似情况。我只是不认为它会发生。"继续往下看，委员们对Magwood的评估表示赞同。从技术上讲，这四位委员断言 "它不可能在这里发生 "是正确的--如果 "它 "指的是像福岛那样的事件，包括9.0级地震、50英尺高的海啸、四个反应堆陷入危机，以及多次熔毁和爆炸。首先，现在美国的核电站现场没有一个有四个运行中的反应堆。但至于不同系列的灾难引发堆芯熔化、安全壳破裂、大面积土地污染？这种情况发生的几率很低--但也不是零。福岛第一核电站事故一年后，五位核监管委员出现在参议院的一个委员会面前，他们被问及类似的灾难是否会在美国发生。委员们从前到后分别是威廉-马格伍德、克里斯汀-斯维尼基、NRC主席格雷戈里-雅茨科、乔治-阿波斯托拉基斯和威廉-奥斯坦多夫。美国核管会例如，美国的许多反应堆位于大型水坝的下游。大坝故障，无论是由地震、恐怖袭击还是自发的溃坝造成的，都可能在几乎没有预警的情况下迅速淹没其中一个核电站，使溃坝事件造成的任何问题更加复杂。虽然NRC多年来一直知道它低估了大坝溃坝的威胁，但该机构正在慢慢决定如何应对。对一些NRC的工作人员来说，福岛灾难性的洪水是一个痛苦的提醒，提醒着国内这个尚未解决的弱点。9/11恐怖袭击事件提醒美国政府，对关键基础设施目标进行灾难性破坏的威胁。像其他联邦机构一样，核管制委员会开始重新评估核电站的脆弱性。这些包括比恐怖分子驾驶喷气式客机更多。位于核设施上游的大坝受到攻击，造成的危害比以前想象的要大。而恐怖分子的威胁也让NRC警觉到上游大坝意外故障的危险。NRC以国内安全考虑为由，多年来隐瞒了它对大坝坍塌对反应堆造成的威胁的日益担忧。大坝失事会迅速淹没核电站，使其重要的电力供应和冷却系统瘫痪。在核电站获得许可证时，设计基准洪水分析没有考虑到这种故障的风险。其他洪水原因，如降雨，也被考虑在内，但这些原因带来的风险要小得多，因为水位会逐渐上升，有更多的时间来准备。2012年，当NRC的一名举报人指控该机构掩盖了有关该脆弱性的信息时，这个问题变得公开化。有一个核电站似乎特别危险：位于南卡罗来纳州的三个单元的奥科尼核电站。美国各地20个地点的34个反应堆位于大型水坝的下游。在向这些核电站颁发许可证时，没有考虑到这些大坝失灵所造成的威胁。其中一个特别危险的核电站是位于南卡罗来纳州的三个单元的奥科尼核电站，它位于附近的乔卡西大坝的下游。奥科尼核电站80公里范围内有140多万人居住。多年来，NRC和Oconee的所有者杜克能源公司一直在附近的Jocassee大坝发生故障对电厂的风险程度问题上存在分歧。尽管该机构和该公司对那里的风险存在分歧，但他们在一件事上达成了一致：后果--核电站长时间停电，导致核芯在10小时内熔化，安全壳在3天内失效。根据杜克公司自己的估计，"会对公众造成重大的[放射性]剂量"。虽然核管制委员会至少从1996年起就意识到了这个问题，但该机构并没有要求加强安全。NRC的工作人员自己对如何处理也有分歧，当福岛第一核电站证明与洪水相关的核电站长时间停电不仅仅是理论上的可能性时，这个问题仍未解决。在日本核电站遭受海啸袭击的5天后，NRC的一位工作人员给同事发来电子邮件，询问NRC内部正在争议的奥科尼核电站继续运行理由（JCO）的情况。"他写道："鉴于日本最近的事态发展，"是否有人对JCO、Oconee的前进道路、整个问题等有了新的想法？虽然这种灾难在奥科尼发生的范围可能比在日本更有限--也就是说，日本人手中还有其他问题，而不是核危机，这在一定程度上拖慢了他们的脚步，但奥科尼的灾难对[反应堆]机组的严重程度不会低。现场的一切都会被摧毁或无用。"他的同事在回复中写道，此事正被交给地区NRC官员作为 "检查项目 "进行跟踪。"海啸应该让管理层暂停一下，因为它的结果看起来肯定是我所期望发生在奥科尼的事情。" 除了，他指出，奥科尼将获得更多的水。据报道，杜克能源公司在奥科尼加高保护性防洪墙的计划，原定于2013年完成，现在被推迟到2017年。事实上，尽管他们向参议员巴拉索发表了声明，但四位委员在几天前已经承认存在问题，当时他们都投票批准了三项重大的监管变化，以解决NRC自己的福岛NTTF确定的漏洞。然而，长期观察NRC的人都没有想到参议院听证会上的委员们会公开对美国反应堆安全的充分性表示怀疑，即使对福岛第一核电站的记忆犹新。"这里不可能发生 "的心态在NRC根深蒂固，就像福岛事件发生时在日本的核设施中一样。事实上，有些人认为，在NRC的整个历史中，同样的心态一直是其监管理念的特点。如果不进行结构性改革，这种心态的遗留问题是无法消除的。但是，如果NRC不进行模式转变，历史上几乎没有希望发生更根本的变化。记录中充满了核管制委员会即使面对明显的警告信号也能坚持到底的例子。委员会内部盛行一种曲折的逻辑，并影响着它的决定。核管制委员会一直不愿意采取可能对其以前关于核电厂足够安全的判断提出质疑的行动。例如，如果它要求新核电站达到比老核电站更高的安全标准，公众可能就不会再接受隔壁有一个 "旧核电站"。因此，NRC一直在寻求一个难以捉摸的中间地带，既可以引导所需的改进，又不必承认核电站已经不够安全，从而惊动了公民。即使是在福岛废墟一览无余的情况下，也不清楚NRC是否愿意打破这种模式。在这种监管平衡中，多年来演化出的是一场关于 "多安全才算足够安全 "的辩论。在对这一问题做出判断的过程中，NRC往往做出的选择与业界的愿望一致，但却给安全网留下了漏洞。最好的例子可能莫过于长期以来关于Mark I沸水反应堆设计的争议。早在1989年，NRC工作人员就警告委员们，"Mark I安全壳的完整性可能会受到大规模堆芯熔化事故的挑战，主要是由于它的体积较小。" 工作人员专家建议NRC要求Mark I反应堆所有者采取措施，以减少堆芯损坏和安全壳失效的风险。如果委员们采取了有效的行动--这些行动将向包括日本在内的世界各地的Mk I反应堆运营商发出强烈的信息--很有可能避免福岛事故的最严重后果。相反，这件事陷入了利益竞争的监管泥潭，并以一项没有什么成就的决议出现。这已经不是第一次发生了。在1979年三里岛事故之后，凯梅尼委员会明确表示，安全现状是不够的。但是，该小组明确拒绝就 "如何安全才算足够安全 "给出自己的看法。在没有任何有用的外部指导的情况下，NRC开始了长达数十年的斗争，为这个问题提供一个可以接受的答案，这是各地监管者的祸根。毫无疑问，这是一个困难的公共政策问题，但几十年来，NRC解决这个问题的方法只会造成更多的混乱。福岛事件明确了一件事：这个过程并没有产生正确的答案。在NRC的世界里，"多安全才够安全 "的问题是通过 "充分保护 "的概念来解决的。当国会从原子能委员会的灰烬中创建该机构时，NRC继承了1954年《原子能法》赋予其前身的任务："为公众健康和安全提供充分保护"。NRC在自己的指导意见中采用了 "合理保证充分保护 "的标准，进一步淡化了这一模糊的概念。这个标准非常模糊，基本上给了NRC及其五位政治任命的委员一张空白支票，让他们决定究竟什么才是 "充分保护"。事实上，在三里岛事件发生几个月后，NRC主席约瑟夫-亨德利在一次演讲中说："充分保护意味着委员会所说的意思。"即使有如此大的自由度，NRC也总是避免准确地说明 "合理保证充分保护 "的含义。这种模糊性让委员会避免在沙地上划线。在2011年的一次演讲中，接受过律师培训的奥斯坦多夫委员强调，"合理保证不需要客观标准，也要根据具体情况逐一确定"。虽然这一政策为核管会委员保留了很大的灵活性，但由于缺乏具体的标准，给核管会的决定注入了一定程度的主观性，使其在数十年间容易受到政治变动的影响。三里岛惨案后，NRC面临的一个关键问题是，它是否能合理地继续坚持其法规提供 "充分保护的合理保证"。当然，很多美国人不这么认为。但如果承认它没有达到这个标准，就会对核管会的法规基础产生质疑。到那时为止，法规的重点是核电站应对一系列被称为 "设计基准事故 "的高度典型化事件的能力。在NRC的设计基础事故清单上，最糟糕的是假设 "核芯严重熔化，随后释放出大量裂变产物"。但尽管这看起来是灾难性的，但它远不是最坏的情况。业主们不必考虑同时出现一个以上安全系统的故障。他们可以假设应急堆芯冷却系统会工作，压力和温度的上升会受到限制，堆芯的损坏会在燃料融化穿透反应堆容器之前被阻止。而安全壳结构只需足够坚固，以防止放射性物质在这些适度的事故条件下泄漏到环境中。这一要求通常是通过使用钢壳或内衬来实现的。在安全壳建筑物中使用钢筋混凝土是为了防止龙卷风驱动的物体进入反应堆，而不是防止反应堆内的材料流出。)NRC认为，多个安全系统失效，导致堆芯完全熔化、反应堆容器失效、安全壳破裂或旁路的假设事件是 "超出设计基础 "的事故。在三里岛事件之前，该机构认为这类事件非常不可能发生，以至于与它对设计基准事故的政策不同，"为了公共安全，没有必要减轻其后果"。在当时，对NRC来说，实现 "充分保护 "意味着防止设计基准事故。对批评设计基准方法的人来说，三里岛表明了它的失败；但对其他人来说，三里岛代表了一种验证。这次事故没有遵循设计基准的脚本，因为发生了多个系统故障(由于设备故障和人为错误)；堆芯严重受损；氢气在安全壳内爆炸。然而，那些认为玻璃是半满的人指出，事故在堆芯冲破反应堆容器之前就已经结束了；安全壳从未破裂；逸出的放射性物质数量远远低于NRC认为可接受的设计基准事故。在三里岛事故发生后，NRC发起的一次事故审查对这种监管理念得出了一个致命的结论。"我们已经远远超出了设计基准事故审查方法所能满足的范围。" 对此，NRC在1980年10月尽职尽责地提出了是否需要修改规章制度的问题，"以确定商业核电站的设计应在多大程度上应对超出现行'设计基础事故'方法所考虑的反应堆事故"。为了启动这一进程，它发布了一份拟议规则制定的预先通知。在预先通知中，NRC要求对许多解决超出设计基础事故风险的建议进行评论。这些建议包括要求安全壳结构配备能够防止其被破坏的系统，如过滤通风口、氢气控制措施和堆芯捕捉器，这些结构能够在熔化的堆芯设法破坏反应堆容器时安全地捕捉它们。另一项建议是增加 "一个备用的......自给自足的衰变除热系统，以防止堆芯退化或冷却退化的堆芯"--换句话说，一个具有独立电源和水供应的外部应急备用冷却系统。NRC还提出了反应堆选址和应急计划要求可能需要收紧，以应对超出设计基准的事故所产生的更大辐射量。拟议规则制定的预先通知在核工业中引起了震动。公司担心，NRC正在为一项全面的新规则创造条件，要求所有核电站能够承受以前被认为是超出设计基础的事故，迫使安装昂贵的新系统来应对这些事故。如果没有一个明确的 "多安全才算安全 "的界限，这样的规定可能会打开一个新要求的潘多拉盒子。不知道它能走多远。在美国行业协会 "原子能工业论坛"(今天核能研究所的前身)的领导下，该行业的成员迅速联合起来，通过组织一场反击运动："工业降级核心规则制定计划 "或 "IDCOR"，来对抗NRC。IDCOR由美国、日本、芬兰和瑞典的核电公司和供应商提供的1500万美元捐款（以2013年美元计算超过4000万美元）资助，其目标是 "确保如果制定一项规则，该规则将以技术优势为基础，并为核工业所接受"。"IDCOR广泛的技术方案包括资助开发一种新的计算机代码，以模拟堆芯熔化事故，并支持所谓的 "现实而非保守的工程方法"。然而，毫无疑问，该计划希望达到的目的是：阻止任何新的监管要求。当NRC在需要什么新规则（如果有的话）的问题上摇摆了四年之久时，IDCOR却朝着它的预设结论前进。1984年底，该组织公布了其调查结果。该行业已经在沙地上划出了自己的界限。严重事故对公众的风险被大大地高估了；实际风险已经很低，不需要更多的监管。从IDCOR的角度来看，即使是严重的核事故也不会造成什么危险。这是因为安全壳失灵需要很长时间才能发生，大多数裂变产物将有时间 "板出来"，或粘在受损反应堆内的结构上，而不会释放到环境中。因此，在严重事故期间可能泄漏的放射性物质的数量和类型--源项--将远远低于NRC在其健康影响分析中的假设。在现实中，即使是最严重的事故后，也不会有人死于急性辐射暴露，癌症死亡人数将比以前的研究显示的小数百倍。业界提出的减少严重事故源一词相当于大胆的柔术动作，将NRC原来加强法规的努力推倒重来。业界特别急于破坏的一项要求是最近在每个核电站周围实施的15公里紧急疏散区。当时，疏散要求在纽约州引起了轩然大波，州政府和地方当局拒绝认证疏散计划，阻挠长岛新建成的肖勒姆核电站的运行。批评者称，长岛狭窄的道路无法承受大规模的出逃）。但是，如果能逃出核电站的辐射量比以前认为的要小得多，那么也许就不需要15公里的疏散区了。国家核管会毫不掩饰其对工业界的源项重新校准的怀疑。在1983年的一次会议上，该机构的事故源术语项目办公室主任罗伯特-伯内罗称那些相关人员为 "蛇油推销员"。为了帮助解决日益严重的争议，NRC委托美国物理学会（一个受人尊敬的物理学家专业协会）对源项研究进行审查。物理学家的结论是，虽然证据似乎支持减少某些事故中某些放射性核素的假定释放量，但IDCOR所做的 "一概而论 "是没有依据的。然而，最终，该行业的反击运动还是产生了效果。尽管NRC拒绝接受该行业的论点，但1985年，该委员会放弃了要求对严重事故进行保护的努力，并撤回了拟议规则制定的预先通知。事实上，NRC走得更远，发布了一份《严重事故政策声明》，断然宣布 "现有工厂不会对公众健康和安全造成不必要的风险"。换句话说，没有必要提高安全门槛，把超出设计范围的事故也包括在内，因为核管会的规则已经提供了 "充分保护的合理保证"，这是一个模糊但法律认可的印章。核管制委员会已经处理了三里岛的问题，这就足够了。然而，面对越来越多的研究表明，安全状况并不那么乐观，这一声明提出的问题多于提供的答案。在政府官僚机构历史悠久的传统中，NRC决定继续研究这个问题，将问题推向更远的地方，使问题更加混乱。在断言美国反应堆不存在一般的超越设计基础的问题的同时，委员会认为个别工厂可能存在问题，并应采取措施加以识别。即使这样做也是有争议的，NRC和业界之间需要三年的妥协，仅仅是为了制定研究的基本规则。当1988年硝烟散去时，拟议中的 "单个核电站检查"（IPE）计划的范围已经缩小到仅仅要求核电站业主检查自己的设施，以确定事故中核芯熔化或安全壳失效的脆弱性。如果检查真的发现了什么，会发生什么就不太清楚了。即使厂主发现了问题，核管制委员会也不能自动要求其进行修复。只有当这些修复措施代表了 "实质性的安全改进 "并且 "具有成本效益 "时，该机构才有权这样做--也就是说，如果它们通过了NRC最近修订的 "回炉改造 "规则所要求的严格测试，该规则规定了NRC可以要求现有电厂进行的改变。1988年的 "回炉 "规则起源于里根政府的反管制热潮。1981年，罗纳德-里根总统发布了一项行政命令，禁止联邦机构采取监管行动，"除非对社会的潜在利益......超过社会的潜在成本"。.对社会的潜在利益大于对社会的潜在成本 "的情况下，联邦机构不得采取监管行动。虽然这种成本效益分析方法对那些寻求减少政府干预的人来说听起来是合理的，但由于其冷酷的还原论试图将人的生命价值转化为可以直接与受监管行业所产生的成本进行比较的美元数字，因此引起了争议。虽然NRC和其他独立机构一样，被豁免于这一行政命令，但大多数委员还是希望采用成本效益要求，以增加他们所描述的 "纪律"，使回装过程更加规范（就好像NRC是由某种叛逆的监管民兵组成的）。过去，当NRC实施新的法规时，业界抱怨说，由此产生的回装成本很高，而且往往没有什么实际的安全效益。成本效益分析的支持者认为，这将 "解决真实而重大的风险，而不是假设的或遥远的风险"。这方面的关键将在于使用复杂的数学模型来量化风险。在里根发布行政命令时，核管会的法规只允许它在 "提供公众健康和安全或共同防御和安全所需的实质性额外保护 "的情况下实施倒赔。然而，这个标准非常模糊，以至于双方的批评者都对其进行了攻击。原则上，成本效益分析可以帮助解决这个问题，因为它提供了一种具体的、量化的方法，以确定改装的好处----即在事故发生后减少潜在的死亡或伤害----是否值得付出代价。风险分析在核管制委员会有一个接受的对象。多年来，核管制委员会及其前身原子能委员会一直在进行类似的工作。20世纪70年代初，AEC委托开展了一个开创性的项目----反应堆安全研究，该项目试图利用概率风险评估(PRA)工具来计算公众因核反应堆事故而死于急性辐射照射或癌症的风险。风险被定义为发生事故的可能性与其后果的乘积。一个关键的结论是，即使是后果非常严重的核事故，每年给公众带来的 "风险 "也会非常低，因为这种事故的概率非常低。也就是说，用一个很大的数字乘以一个很小的数字，就会得到一个很小的数字。1975年发布的这份报告因其方法问题和误导性的暗示，即普通美国人在核电站事故中丧生的几率和被流星击中的几率一样大，而受到了严厉的抨击。对《反应堆安全研究》的主要批评之一是，正如普林斯顿大学教授弗兰克-冯-希佩尔在他的《公民科学家》一书中所叙述的那样，它对概率的计算 "非常不确定，几乎毫无意义"。每次计算都需要输入数千个变量，其中许多变量的误差范围非常大。如果这些不确定因素没有得到适当的考虑，最后的结果就会产生误导。因此，许多批评者，包括NRC委托的一个独立审查小组，认为概率风险评估不够精确，不能用于计算任何事情的绝对值，特别是特定反应堆在特定年份可能发生堆芯损坏的概率。PRA不确定性的一个主要来源是，首先应该将哪些类型的事件纳入计算。像优秀的工程师一样，早期的PRA实践者从分析他们知道如何做的事情开始--相关的定义明确的事件，如管道破裂。这些事件被称为内部事件，因为它们始于工厂内部发生的问题。但处理外部事件，如地震、洪水、龙卷风，甚至飞机坠毁，则证明更具挑战性。首先，此类事件众所周知很难预测。其次，它们的后果可能很复杂，难以建模。试图用数值来准确描述这些事件的风险是徒劳的。但是，PRA分析人员并没有承认，由于未能解决外部事件，他们计算的核事故风险存在巨大的不确定性，反而有时假装这些可能性根本不存在--这相当于在缺少关键证据的情况下做出判决。尽管有这些技术上的挑战，NRC最终还是开始在其监管决策中越来越多地使用PRA结果--包括被称为 "几乎没有意义 "的事故风险的绝对值。随着时间的推移，该机构开始将PRA风险数字视为比实际更精确的数字。它们在成本效益分析中被大量使用，一些委员希望NRC依靠这些数据。这造成了一个令人不安的后果：随着严重事故的风险似乎在减少，NRC要求工厂改进的影响力也在减少。如果计算PRA风险值还不够复杂，成本效益分析还需要指定另一个参数：人命的货币价值。NRC从70年代中期开始就在其账簿上记录了这样一个数字：每人1000美元，这个术语用来描述受影响人群的总辐射剂量。根据今天对癌症风险的理解，一个人的生命价值在1,000美元之间。100万美元和200万美元。(核管制委员会多年来没有根据通货膨胀进行调整，最终在1990年代将这一数字翻了一番，达到每条人命约300万美元。这大约是其他联邦机构对人的生命价值的一半到三分之一）。)尽管大多数委员接受了成本效益法，但仍存在一个关键的障碍：NRC在做出安全决定时能否合法地考虑成本？20世纪80年代中期，忧心忡忡的科学家联盟和其他公共利益团体认为，《原子能法》根本不允许考虑成本；NRC应该严格以保护公众健康为基础做出决定。如果一个公用事业公司没有能力建造或运营一个符合该标准的工厂，那么它就会倒霉。对此，该行业认为，核管制委员会有权考虑倒装成本。起初，该行业占了上风。1985年，核管制委员会修订了规则，禁止委员会要求进行任何后装，除非后装 "大大增加了对公众健康和安全的总体保护.而且鉴于这种保护的增加，实施后装的直接和间接成本是合理的"。"为解决 "不应有的风险 "所需的倒装不需要这些检验，但核管制委员会拒绝界定这意味着什么。回装测试非但没有简化问题，反而使它们变得令人发狂地不清楚。最后，似乎所有提议的回装都需要进行成本效益分析，包括任何新的监管要求的建议。詹姆斯K.阿塞尔斯廷委员，一位在被任命为NRC之前负责参议院对三里岛事故的调查的律师，对新规则写了一份尖锐的反对意见。"在通过这一倒行逆施的规则时，委员会继续在核工业不受监管的道路上不可阻挡地前行，我想不出还有哪一个监管机构如此急切地阻挠自己履行职责的能力。"阿瑟尔斯坦对该规则投了反对票，他认为该规则对提高安全性设置了不合理的高障碍，并要求 "根据不可靠的...... 分析"来确定风险。他还没说完。"委员会也未能处理与核反应堆风险相关的巨大不确定性。" "实际风险可能高达100％。实际风险可能是委员会经常挑选的数值的100倍。. . . .这条规则中没有提到如何将不确定因素纳入安全决策中。"1987年，以律师艾琳·维斯和Diane Curran为代表的 "关注科学家联盟 "起诉NRC阻止该规则的实施，认为委员会在做出回装决定时不能合法地考虑成本。当年晚些时候，一家上诉法院驳回了回装规则，称其为 "模棱两可、含糊不清的典范；事实上，我们怀疑委员会设计该规则的目的正是为了达到这一结果。"但法院的裁决创造了一个奇特的两级制度。在对 "忧心科学家联盟诉美国核管理委员会 "一案的裁决中，法院同意《原子能法》禁止NRC在 "设定充分保护水平 "时考虑成本，并要求NRC "对任何未能达到这一水平的工厂实施补偿，而不论成本如何"。"然而，该裁决进一步混淆了 "多安全才算足够安全 "的问题，得出结论说，"充分保护.不是绝对保护"。法官们裁定，NRC可以考虑超出 "充分保护 "的回装成本。NRC在1988年相应地修改了 "反装 "规则。法院将其决定与基本上是武断的 "充分保护 "标准联系在一起，保留了该机构将安全推向任何方向的自由。NRC拒绝了提供 "充分保护 "定义的要求。关心科学家联盟在上诉中未能使修订后的规则被推翻。充足的保护将保持 "委员会所说的"。法院的裁决基本上将核安全要求冻结在1988年的水平上。如果新的信息揭示了运行中的核电站的安全漏洞，NRC将有三个选择：得出需要改变以 "确保 "充分保护的结论；重新定义 "充分保护 "本身的含义；或者对拟议的规则进行回弹测试。NRC还保留了第四种选择，即 "行政豁免"）。在上述任何一种情况下，大多数新的安全建议都必须跨越一个很高的障碍，也许是不可能的高障碍。新的后装规则给NRC处理严重事故风险的过程带来了麻烦。由于NRC的严重事故政策声明在大多数情况下将充分保护等同于满足设计基础，因此大多数处理超出设计基础事故的新安全措施并不需要充分保护。这意味着，除非核管制委员会承认运行中的工厂没有提供充分的保护，或扩大充分保护的定义(这一步可能会产生重大的法律后果)，否则，如果不表明新的要求是 "实质性的 "安全改进，并且符合成本效益测试，它就不能发布新的要求。当人们开始对一种反应堆，特别是Mark I沸水反应堆的安全壳强度越来越关注时，核管制委员会发现自己陷入了困境。如果该机构以 "确保 "或 "重新定义 "足够的保护为基础，要求对Mark I安全壳进行安全修复，这将被视为承认Mark I反应堆群不安全。否则，核管制委员会将不得不证明其收益与成本之间的合理性。这种选择将使任何安全改进的命运由风险评估员来决定。20世纪80年代，美国有24座GE Mark I沸水反应堆。由于这些反应堆的 "压制 "安全壳结构相对较小且薄弱，几乎从1969年第一座商业化的新泽西州牡蛎溪反应堆投产时起，就一直饱受争议。在三里岛氢气爆炸事件后，1981年，NRC要求相对脆弱的Mark I和II安全壳用氮气 "惰化"，以防止此类爆炸。但这并不是Mark I的唯一问题。当NRC的工作人员开始考虑他们在三里岛之前从未想过的事件时，更多可怕的情况开始出现。例如，如果核电站长时间停电，操作人员不仅会失去冷却堆芯的能力，也会失去从安全壳中排除热量的能力，安全壳最终可能会过度加压，并通过设计上无法承受如此高的压力和温度的密封装置发生泄漏。更糟糕的是，如果不恢复供电，堆芯将通过反应堆容器和钢制安全壳内衬熔化。这样的事件将不可避免地导致旨在防止放射性物质进入环境的多层结构中的每一层被破坏。NRC已经根据1988年的法规处理核电站停电问题。但这只要求核电站制定应对停电不超过16小时的策略。Mk I反应堆的电站长时间停电--比1988年的规定所设想的时间更长--将使NRC保护公众的 "深入防御 "多重屏障战略落空。1988年召集的NRC特别工作组研究了内衬熔穿问题，结论是这个漏洞是一个 "风险异常点"，需要及时关注。这说起来容易做起来难，因为业界的IDCOR项目已经在前面提出了相反的观点。在NRC的分析对内衬熔穿发出警报的同时，IDCOR却宣称堆芯损坏和安全壳破裂的风险非常低。此外，一个行业组织--核设施管理与资源委员会(现已并入核能研究所)，立即提交了一份报告，反对NRC特别工作组的结论，声称对Mark I进行通用硬件改造没有成本效益，因为 "严重的堆芯熔化事故的总风险很低"。为了取代对Mark I的强制修复，该行业希望NRC逐个考虑工厂，作为正在进行的个别工厂检查计划的一部分，该计划还需要许多年才能完成。在接下来的几年里，NRC工作人员和业界继续在技术分析上相互较劲，以便在委员们面前占上风。更为复杂的是，NRC工作人员本身也存在分歧，一些成员与行业结盟。行业杂志《Inside N.R.C.》报道了1988年的一次为期三天的会议，在这次会议上，争吵的NRC工作人员和官员被关在巴尔的摩的一家酒店里，该杂志援引消息人士的话说，"实际上正在进行一场战争"，并暗指 "在Mark I问题上的分歧导致了涉及工作保障和研究资金的威胁"。一位消息人士告诉《Inside N.R.C.》，"有一些高级工作人员正在尽其所能确保游戏按照行业规则进行...........如果行业能赢得这场比赛，他们就能赢得一切。"争议的核心是Mark I型反应堆的风险有多大的问题(这个问题在2011年将再次出现)。尽管NRC的分析显示，如果堆芯受损，Mark I反应堆的安全壳很有可能失效，但连该机构的工作人员都认为，堆芯受损的几率很低，或许比三里岛等压水反应堆更低。因此，Mark I对公众的总体风险可能并不比其他类型的反应堆大。如果是这样的话，就很难证明修复Mark I反应堆的问题会使风险降低到足够大的程度，从而满足后装规则的要求。而大多数委员也不可能扰乱 "充分保护 "的珍贵含义，通过这一途径来解决问题。在有争议的巴尔的摩会议后几周，NRC研究办公室主任Themis Speis写了一份内部备忘录，他在备忘录中争辩说，降低安全壳失效可能性的改进措施很可能会被 "回弹 "规则所阻止。尽管很可能会失败，NRC的工作人员还是在1989年初向委员们提出了对Mark I核电站进行五项关键改进的建议，以降低核损害和安全壳失效的风险。工作人员要求委员们要求购置备用水源和水泵，以便在电站停电时能够运行。要求提供硬化的环形通风口，在事故期间可用于排出蒸汽和其他气体，以降低安全壳压力和温度。最重要的是，操作人员应能在没有交流电源的情况下远程打开和关闭排气阀。要求在事故中自动为反应堆容器减压所需的系统--这是能够将应急冷却剂泵入过热堆芯的重要步骤--应更加可靠，特别是在电站长期停电时，操作阀门所需的电池电源无法使用的情况下。要求更健全的应急程序，以确保操作人员能够有效地利用所有这些新硬件。工作人员认为，如果发生堆芯熔毁，某些Mark I型安全壳故障模式，如衬垫熔穿，是无法阻止的。唯一的战略是首先要防止熔化，而后备冷却剂供应和加固的安全壳通风口对这一点至关重要。工作人员提出了计算结果，以支持其关于改进措施将通过后装测试的说法。工作人员的分析表明，Mark I号的业主通过安装加固的通风口，可以将核心损坏的可能性降低10倍，即大大提高了安全系数。工作人员的计算还表明，改进的成本与收益是相称的。在委员会会议上，NRC工作人员面对着托马斯-罗伯茨委员和他的同事们的敌视。他们没有得到帮助，因为审查NRC活动的独立小组--反应堆安全保障咨询委员会也大力反对工作人员，支持行业。尽管委员们在通报会上持怀疑态度，但他们在Mark I改进提案上僵持了几个月。打成平手的是委员詹姆斯·柯蒂斯。NRC工作人员告诉柯蒂斯，如果委员们不投票支持安全壳改进计划，而是将其并入 "单个工厂检查 "计划，那么Mark I的修复工作将再推迟5年。柯蒂斯显然认为解决这个问题不能等那么久。1989年7月，委员会终于作出了决定。虽然最后表决结果是3比2赞成采取行动，但结果远远没有达到工作人员的要求。在五项建议中，委员会只接受了两项，即便如此，它也是不遗余力的。首先，它授权加快Mark I工厂的时间表，以遵守车站停电规则--但这是一个简单的决定，因为它不涉及新的要求。其次，委员会决定对硬化安全壳通风口采取行动。但是，NRC不愿意在如此敏感的问题上直接面对行业，因此给了Mark I的业主一个他们无法拒绝的提议：自愿安装硬化安全壳通风口，否则NRC工作人员将进行具体的工厂改造分析，以确定该机构是否可以合法地要求他们遵守。委员会的提议为大多数Mark I业主提供了一个简单的选择。如果他们自愿安装通风口，他们就不需要向 NRC 提交许可证修正案以获得批准，而且 NRC 对通风口几乎没有任何监管控制权3 。核管制委员会也无权在发现问题时发出违规通知，除非通风口干扰了其他安全系统。相反，如果该机构能够证明硬化通风口通过了回装测试，它就可以迫使反应堆业主按照NRC的条件安装和维护这些通风口。最初，除五个反应堆外，所有反应堆的所有者都决定自愿安装硬化的通风口。对于那些坚持不干的反应堆，NRC贯彻其威胁，并进行了回装分析，结论是它可以要求所有五个反应堆安装通风口。当时有四家工厂的业主放弃了，在被迫安装之前，他们 "自愿 "地遵守了规定。第五位业主--纽约州电力局发起进攻，挑战工作人员对其詹姆斯-A-菲茨帕特里克核电站的分析和成本效益计算。这一次，轮到NRC屈服了。FitzPatrick核电站，位于安大略湖上，靠近奥斯维戈镇，成为美国唯一没有硬化其通风口的Mark I BWR。NRC工作人员审核了一些硬化通风口的设计，并检查了通风口安装后的硬件和操作程序。但由于被许可人是自愿进行这项工作的，这严重限制了核管制委员会确保核电站的安全的能力。通风口在需要时可以使用，但有充分的理由相信，这些通风口是不能用的。通风口的设计只能在工厂的设计基础上运行，而且只能在核心损坏发生之前运行。这意味着，在更严重的情况下，高辐射场，热或压力，通风口可能无法使用。而NRC工作人员甚至没有要求通风口在电站停电时发挥作用，将这一问题降到了未来单个电站检查计划中考虑。这又是一次横空出世。至于剩下的3项工作人员对Mark I改进的建议--替代注水方式、提高反应堆容器减压的可靠性以及应急程序和培训--大多数委员都支持工业界的立场，即它们应该被纳入准自愿性的IPE计划。因此，1989年晚些时候，NRC给Mark I许可证持有者发了一封信，信中温顺地表示，NRC "希望 "他们 "在个别工厂检查中认真考虑这些改进"。这一乏善可陈的要求得到了乏善可陈的答复。1996年，即项目开始7年后，核管制委员会终于报告了综合环境评估的结果，它指出，在一些情况下，许可证持有者表示，"正在考虑改进密封性能，但没有将建议确定为承诺"。"大多数Mark I工厂的业主表示，他们已经有了备用水源，只是将其记入IPE中；有些人甚至懒得记入。在应急培训方面，持证者只是承诺遵守自愿性的行业准则。而在加强反应堆容器减压系统方面，许多许可证持有者根本没有作出回应。在这些情况下，当许可证持有者确实做了一些事情时，NRC就声称取得了胜利，但它无力迫使其中任何一个人做更多的事情，更无法进行彻底的审查和检查，以证实他们所做的事情将导致有意义的安全改进。我们很难说Mark I安全改进计划和IPE的结果是成功的。然而，它们为通过 "自愿性行业倡议"（有时也被混淆地称为 "监管承诺"）来处理严重的事故问题开创了一个重要的先例。就像20世纪80年代的 "后装 "要求一样，这也符合当时的监管趋势，即尽管人们担心狐狸会看守鸡舍，但越来越多地使用自愿行为准则等行业 "自律 "工具来阻止政府的新规定。就核工业而言，它现在可以宣传其自愿行动，作为其对安全承诺的例子，而不是核管制委员会所要求的那样。20世纪90年代，核工业的一项重要的自愿行动是制定了《严重事故管理准则》（SAMGs）。这些是工厂经营者在核心损害已经发生或即将发生的事故中使用的应急计划。(如果工厂的应急操作程序未能防止堆芯损坏，则应使用SAMG，而该程序则由NRC监管)。1994年，该行业在其新成立的倡导团体NEI的支持下，制定了一份指导文件，所有许可证持有人都承诺采用该文件。然而，由于SAMG是自愿性的做法，NRC几乎无力确保它们是可行的，并且工厂工人将接受适当的培训来使用它们。Mark I安全壳并不是NRC关注的唯一安全壳；Mark II也有类似的问题。另外，另一种安全壳--西屋公司的冰冷凝器，一种压力抑制安全壳的PWR版本--在严重的事故中容易发生故障，特别是在氢气爆炸的情况下。虽然NRC要求Mark I和II必须用氮气惰化，但对于冰冷凝器或另一种被称为Mark III的BWR型号，NRC并没有这样做）。三里岛事件发生几年后，NRC要求冰冷凝器和Mark III设备的所有者安装点火器--类似于火花塞--可以在安全壳中积累的氢气达到爆炸浓度之前将其燃烧掉。然而，这些点火器需要交流电才能工作，因此在核电站停电时无法使用，这是一个潜在的重大弱点。即使是黄金标准--大型、干燥的压水堆安全壳--也很容易发生反应堆容器在高压下失效的事故。但NRC未能对Mark I进行有意义的改变，也许是最糟糕的一次，这对安全壳改进计划的未来并不是一个好兆头。随着时间的推移，NRC的工作人员似乎失去了与行业争夺降低严重事故风险的新要求的胃口。更糟糕的是，为了应对日益增长的政治压力，NRC决定将其他顽固问题掩盖起来。事实上，随着三里岛逐渐成为过去，没有其他西方设计的反应堆经历过让人记忆犹新的事件（切尔诺贝利不算，因为它被认为是苏联的异国情调），该机构在1990年代接受了一种观点，即其要求不是太宽松，而是太严格。根据这一思路，严重事故风险已经很低，可以在不严重影响安全的情况下削弱某些规章。NRC将这种方法称为 "风险知情监管"，并依靠概率风险评估数据来证明它委婉地称为 "减少不必要的保守主义"，但实际上相当于取消安全要求。批评者(如关注科学家联盟的大卫·洛赫巴姆)认为风险知情监管是一把 "单刃剑"：它只用来减少监管要求，而不是加强监管要求。随着越来越多的公用事业公司开始在监管应用中使用概率风险评估，对概率风险评估有效性的保留意见逐渐消失。为什么不呢？它们似乎能让公用事业公司得到他们想要的东西：减少监管。但是，尽管PRA方法已经进步了，它仍然存在许多相同的问题，包括在处理地震、其他外部事件和反应堆停运（当事故风险可能高得出奇）时，存在巨大的不确定性因素。同样，NRC和核电站业主在面对这些不确定因素时，倾向于淡化或忽略它们。结果，基于PRA分析的安全决策并没有准确地考虑到这些额外危害的风险。然而，对PRA分析的滥用确实使詹姆斯·阿塞尔斯廷在1985年对《严重事故政策声明》的投票中提出的担忧得到了证实，他指责他的同事们故意忽视不确定因素以减少风险。"委员会选择依靠一个错误的[风险]数字来支持他们喜欢的结果"。就拿为地震制定可靠的PRA问题来说，很少有电厂业主这样做。为了正确地进行评估，人们需要准确地估计每个级别的地震发生的可能性；每个级别的地震对工厂结构的影响的详细模型；以及对地震破坏如何影响工厂运行和操作人员进行人工操作的能力的可辩证分析。汇集这些信息将是一项艰巨的任务，每一步的不确定性都是巨大的。难怪业界在处理地震风险评估时遇到困难。在NRC最早制定的 "风险告知 "法规中，有一条是三里岛事件后的要求，即所有反应堆都要安装 "重组器"，以防止冷却剂损失事故中氢气的积累。在重新考虑对Mark I和II的要求时，NRC的分析发现，由于反应堆安全壳是用氮气惰化的，因此在事故发生后的头二十四小时内不需要安装重组器来防止氢气爆炸。尽管如此，NRC在2003年取消了重组器的要求，结论是拆除这一设备不会有 "重大风险"。原因是：这些工厂的SAMG要求操作人员在发生严重事故时排放或净化氢气，核管制委员会认为，24小时给了他们足够的时间来准备完成这项工作。根据这一计算，该机构得出的结论是，对公众健康威胁的增加所带来的货币价值低于公用事业公司因无需维护重组器而节省的费用--每个反应堆每年36,000美元。因此，NRC取消了防止氢气爆炸的监管要求，部分是通过对自愿性举措--SAMG--它没有监管的功劳。这种扭曲的逻辑是典型的风险分析，使核管制委员会能够在21世纪初削弱其法规。在三里岛事件后的几年里，日本人仔细研究了核安全委员会的监管改革，并在许多情况下进行了模仿。日本核安全委员会确定了从三里岛吸取的52条教训，并建议日本在自己的安全法规中采用。切尔诺贝利事故后，日本也开始制定严重事故对策。东京电力公司在福岛采用的措施包括加固通风口，修改后允许在必要时使用防火泵冷却堆芯，以及应对电站适度停电（包括失去直流电）的措施。日本人还利用研究机构进行的概率风险评估的结果，制定了严重事故准则，称为事故管理（AM）措施。总之，美国和日本采取的行动有许多相似之处。美国的做法。所有的AM措施都是基于这样的信念，即发生严重事故的可能性太低，以至于 "从工程角度看不现实"；因此，这些步骤被认为不是必不可少的。因此，国家安全委员会得出结论，"有效的事故管理应该由持证者在自愿的基础上制定"，而各公用事业公司也相应地自行制定了AM措施。因此，没有任何监管机构评估电厂业主对工人执行AM措施（如硬化通风口操作和备用注水）的能力的假设是否现实。特别是，没有人问东电，为什么其AM程序的设计是为了应对仅持续30分钟的电站停电，并且只影响一个地点的一个反应堆。如果有人问过，也许东京电力公司就不会在福岛事件后不得不承认，海啸和洪水导致的 "情况超出了规划事故应对的假设"。假设几十年前，核管会工作人员成功地推动了一种更为积极的方法来处理Mk I核损害和安全壳失效的风险，包括电站长期停电的挑战。不能保证日本人也会效仿，但他们很难无视NRC的榜样。20世纪80年代的NRC工作人员几乎已经预料到，如果不采取规定的补救措施，类似福岛这样的事情是不可避免的，但该机构的胆怯--甚至可能是疏忽--促成了全球监管环境，使福岛成为可能。NRC对严重事故风险低得可以接受这一错误假设的依赖，帮助在美国和国外延续了一个危险的谬论。最终，NRC必须对袭击日本的悲剧承担一定的责任。而委员们必须承认，除非他们完全纠正过去的错误程序，否则他们无法在国会面前如实作证，说类似福岛的事件 "不可能在这里发生"。这是NRC的第二十三届监管信息会议的最后一次会议。RIC，众所周知，是一个每年一次的聚会，吸引了监管者，公用事业高管，行业代表，媒体和其他人的讨论新的和正在进行的NRC的举措。来自美国和全球各地的三千多人，包括来自日本的地震专家团队，来到了NRC白弗林特总部对面的洛克维尔派克的万豪会议中心，参加为期三天的活动。现在，当会议接近尾声时，几十人聚集在一起，听取了一个小组讨论NRC研究项目的最新成果，该项目名为 "最先进的反应堆后果分析"（Ststate-of-the-Art Reactor Consequence Analyses，简称SOARCA，在NRC这个缩写丰富的环境中被称为 "SOARCA"）。专家组传达的信息是：即使发生严重的核电站事故--例如，Mark I沸水反应堆的电站长时间停电--也不会那么糟糕。从各方面来看，RIC都取得了巨大的成功，这反映了NRC的地位是如何随着美国核电的发展而提高的。在几十年没有新的反应堆订单之后，美国近年来在政策制定者、评论家和行业推动者的推动下，开始看到人们对核能的兴趣重新抬头，而公众基本上已经忘记了三十年前的核恐惧。他们认为，原子是替代温室气体的化石燃料厂，为日益渴求能源的世界提供大量电力的唯一现实选择。这一信息正在获得牵引力，甚至在一些长期怀疑核电的人中也是如此。核能的前景在2005年得到了国会的推动。当年的《能源政策法案》（EPAct）包含了能源生产税收抵免和贷款担保，以帮助公用事业投资者免受过去许多核电项目所面临的巨大金融风险的影响。由于这样的激励措施，NRC很快就被更多的核电站许可证申请所包围，无法处理。为了应对工作量的增加，该机构几十年来首次需要大幅扩张。到2011年，由于持续的经济衰退，信贷市场冻结，能源需求减少，以及水力压裂法带来的超快天然气，部分动力被抽走。但所谓的核电复兴在美国首都非常活跃。国会和奥巴马政府中的许多人对核电的兴趣仍然很高。2011年RIC的参会人数反映了新的支持。据报道，此次会议的出席率创下历史之最，而一些专门讨论当下技术的会议--可安装在世界各地各种不可能的地方的小型模块式反应堆--引起了极大的兴趣，以至于礼堂座无虚席，人们在门口被拒之门外。至于恼人的安全问题？这似乎不再是一个障碍，这在很大程度上要归功于核工业在NEI领导下的一些巧妙的信息传递。很久以前的三里岛事故代表了旧的核工业；切尔诺贝利事故与西方设计和运营的核电站无关。整整一代美国人成年后都没有遇到重大核事故。也许在核安全方面，情况已经发生了变化。尽管NRC的官方地位是中立的监管机构，但它一直在为宣传核电的安全形象而努力。SOARCA是这场运动的一个关键因素。其目标是取代NRC的旧研究，这些研究估计了严重反应堆事故的放射性健康后果。核电界的许多人，无论是在NRC内部还是外部，都认为这些研究可以追溯到20多年前，严重夸大了潜在的危险。他们认为，反核团体正在滥用旧的信息来吓唬公众。现在是进行新的反击的时候了。20世纪80年代，核工业通过其自身的工业降级核心规则制定方案（IDCOR）的调查结果，断言核管制委员会疯狂地高估了核事故可能造成的辐射释放量。当时，NRC的工作人员在美国物理学会的独立审查的支持下，并不同意。然而，时代已经改变了。现在，核管制委员会本身也在带头减少源条款。这引起了一个新的国家最先进的研究。SOARCA。但在2011年，在花了五年时间和数百万美元在这个项目上之后，NRC遇到了一个新的问题：SOARCA产生的数字并不符合安全信息议程。这对NRC来说是似曾相识的事情，因为在其历史上，NRC一直在努力解释有关核电风险的不方便的事实。在RIC的最后几个小时，NRC专家小组点击打开他们的PowerPoint演示文稿，提供了SOARCA的最新情况。只有最细心的人才会注意到，在描述研究结果的语言中，有一个微妙的变化--也许，这是一个试图滑过SOARCA一些不受欢迎的结果的尝试。房间里没有人能够知道，这些发现，计算机模拟的结果，即将接受考验。如果会议在一个月后举行，当福岛被摧毁的反应堆仍被海水控制着，而成千上万的难民在哀叹他们被毒害的家园时，SOARCA的信息会大不相同。小组成员当时就会知道，他们所分析的事故情景不再只是理论上的构思，而是描述了具有现实世界后果的真实事件。现在很清楚，哪怕是反应堆堆芯中一小部分放射性物质的释放，也足以在全世界造成严重破坏，并从根本上扰乱数万人的生活。这是设计为只计算死亡人数的SOARCA无法预测的。将近30年前，即1982年11月，马萨诸塞州的爱德华-马基议员与 "关注科学家联盟 "的执行董事埃里克-范隆在波士顿举行新闻发布会，披露了一个令人不安的信息：NRC正在压制一项研究的结果，该研究估计了美国每个核电站现场的严重事故对人类健康和环境的影响。核管会的工作人员起草了一份供公众使用的研究报告，但委员会已经搁置了6个多月。当时，三里岛事件发生三年半后，美国的反核情绪高涨。NRC有可能对风险进行某种掩饰，这证实了许多人对该机构的代核偏见的怀疑。这项研究由桑迪亚国家实验室进行，标题平淡无奇，名为 "选址标准制定技术指南"，很快就被称为CRAC2研究，以其采用的计算机代码（"反应堆事故后果计算"）命名。该研究中的计算包括对安全壳失效的严重事故中大型放射性羽流扩散的预测以及对由此造成的伤亡的估计。就像冷战时期军事战略家使用的模型的民用版本一样，这些模型用 "巨大死亡 "等非个人化的术语对热核冲突的结果进行排名，CRAC2被用来量化核事故造成的损害：辐射伤害的数量、高水平辐射照射造成的 "早期 "死亡，以及较低和长期照射造成的 "潜在 "癌症死亡。CRAC2和其他辐射评估代码，如日本的SPEEDI和NRC的RASCAL，利用复杂的模型，通过模拟核事故释放的放射性羽流在大气层和生物圈中传输的方式，来估计对个人的剂量。CRAC2超越了这些其他代码，使用了更详细的模型来说明人们可能受到的辐射：空气中和地面上放射性同位素的外部辐照、吸入和食用被污染的食物和水。CRAC2还拥有一个粗略的模型，用于估计与土地污染相关的经济后果，解决诸如疏散人员的工资损失和搬迁费用，以及清理或临时征用受污染财产的费用等问题。它无法估计的是不可量化的后果，例如对被迫暂时或永久离开受污染的家园和企业的人的心理影响。像CRAC2这样的辐射评估代码必须包含许多移动的部分--羽流在移动，放射性粒子在沉积，而人口本身也不是静止的。每一次计算都需要输入数百个参数，从源项到建筑材料的类型，再到疏散人员的移动，甚至最终到去污工作的长期有效性和人们返回家园的辐射防护标准。因此，结果是非常不确定的。然而，监管者往往倾向于赋予这些粗略的估计以超出其应有的权威性。最大的不确定性来源之一是天气。有些类型的天气可能比其他类型的天气更危险，这取决于，例如，风是否吹向人口密集的地区，以及是否有降水。但NRC尚未公布的CRAC2报告草案只包含了天气条件的平均值。埃德-马基和埃里克-范隆在11月当天向记者展示的不仅仅是平均值，而是最不利天气的 "最坏情况 "结果，比如当羽流经过一个大型人口中心时，暴雨将其冲走。在这些预测中，所谓的 "峰值 "早期死亡人数，远远大于NRC报告中的平均值。事实上，这些数字令人震惊：对于距离曼哈顿中城55公里的印地安点核电站来说，一次最坏的事故可能会造成超过五万名急性辐射综合症的早期死亡。相比之下，早期死亡人数的平均值是831人。NRC将CRAC2报告草案扣留了半年多，大概是因为官员们担心即使是均值的伤亡数字也会让公众难以接受。Markey披露最坏情况的电子表格迫使NRC出手，NRC终于在当天发布了报告。委员会很快为其不包括最坏情况结果的决定辩护，提出了一个多年来大家都很熟悉的理由：发生足以造成这种死亡和破坏的严重事故的几率非常小，几乎不值得一提。或者，正如NRC的风险分析主管罗伯特-伯内罗当时所说的那样，最坏情况的可能性 "比超级碗期间一架巨型喷气式飞机撞上足球场的可能性还要小"。在接下来的20年里，这种推理构成了NRC应对严重事故威胁的战略主干--即威胁公众重大伤害的事件不太可能发生，所以不需要严格监管，日本当局和世界范围内的其他核机构成员都认同这一观点。在风险评估中，NRC总是小心翼翼地将高后果的数字乘以微小的概率，最后得出的风险数字很小。这样一来，NRC就不必再谈论因事故而导致的数千例癌症死亡，而是可以提供令人放心的风险值，如每年千分之一。NRC对这一点非常执着，它坚持认为关于事故后果的信息也必须参考概率。然而，批评者认为，概率估计是如此的不确定--而且很少有真实的数据来验证它们--NRC实际上无法证明严重事故的可能性极小。因此，事故后果应根据其本身的情况来考虑。无论如何，在9月11日的飞机袭击之后，低概率论点变得不那么重要了，当时公众开始怀疑，如果基地组织当天决定袭击核电站，而不是世贸中心和五角大楼，会发生什么。人们再也不能直截了当地说，一架巨型喷气式飞机撞上超级碗是亿万分之一的事件--如果飞行员是有意为之。没有可信的方法来计算恐怖袭击的概率并得出一个有意义的数字。NRC早已承认这一点，因此没有将恐怖袭击纳入其概率风险评估或成本效益分析中。核管会再也无法躲在低概率的叶子后面，努力向美国人保证，他们不用担心核电站遭到袭击。虽然坚持认为核反应堆有多道防线，从坚固的安全壳建筑到训练有素的操作人员，但NRC也不得不承认，反应堆并不是专门为抵御大型商用飞机的直接撞击而设计的，而且它也不确定如果发生这种攻击会发生什么。业界将公众的讨论引向了飞机是否能穿透安全壳的问题--根据NEI的说法，飞机是不可能穿透安全壳的--尽管许多专家指出，恐怖分子可能会针对核电站的其他敏感部位造成熔毁。为了了解更多关于攻击中可能发生的情况，NRC委托国家实验室进行了一系列 "脆弱性评估"，但出于安全原因，评估结果在很大程度上仍然是保密的。除了一系列精心构思的、含糊其辞的谈话要点外，NRC除了 "相信我们 "外，几乎没有提供其他细节。核电站附近的社区将得到很少的具体答案 关于反应堆在他们中间的脆弱性。同时，9/11灾难为环保和反核团体提供了一个机会，再次提出自切尔诺贝利事故以来已经淡出人们视野的安全问题。在核管制委员会新的公开信息的真空中，活动家们从旧的CRAC2研究及其对 "死亡峰值 "和 "伤害峰值 "区域的引用中找到了充足的素材。其中包括哈德逊河守护者组织，该组织发起了关闭印第安点核电站的运动。该组织的领导人小罗伯特-肯尼迪（Robert F. Kennedy Jr.）对CRAC2的结果进行了自由解读，谈到了他所说的印第安点 "死亡区 "内数百万人的危险。这样的谈话让一位NRC委员深感不安，尤其是。爱德华・麦加菲根。麦加菲根是一位善于表达、知识分子、性格豪爽的前外交官和参议院国防助理，1996年开始在NRC任职时，他向公众提供了开放的沟通渠道。但在9/11事件后，他开始公开敌视任何他认为夸大核电危险或曲解NRC技术研究结果的人。2003年，麦加菲根在一次NRC工作人员的聚会上说："媒体对我们的要求很高，我们说的都是事实......但反核团体......基本上可以说几乎任何话，不管它与事实多么不符。"麦加菲根补充说："我们解决这个问题的方法是，我们积极工作，把我们的故事说出来。" 在他看来，这个故事是核电是安全的。那些持相反观点的人是被误导和误导的。麦加菲根并不是唯一一个感到沮丧的人；其他委员也指责批评者的恐吓策略。但麦加菲根走得更远，他嘲笑那些表达他所不屑的观点的公众。麦加菲根的观点让核监督组织感到担忧。毕竟，如果一个监管者对他所监督的设施的良性有如此绝对的信心，并且不担心低水平辐射的影响，那么如何能够信任他做出保护公众健康的必要决定呢？但麦加菲根的讨伐不止于此；他指责NRC工作人员本身夸大了核事故的危害。在他看来，虚假信息来自该机构内部以及其他地方的敌对批评者。他说，工作人员的技术分析作出了不切实际的可怕假设。一个典型的例子是乏燃料池构成的风险，这个问题将在不到十年的时间里，在福岛第一核电站激增。爱德华-麦加菲根，1996年至2007年担任NRC委员。美国核管制委员会2001年1月，核管制委员会工作人员发布了一份报告，"退役核电厂乏燃料池事故风险技术研究"，即NUREG-1738。该报告评估了事故的潜在后果，如大地震，导致乏燃料池迅速排空。NUREG-1738估计，在数小时内，这样的事件可能会导致整个池子发生锆火，从而导致燃料熔化，并释放出很大一部分铯-137的库存以及大量的其他放射性核素。研究发现，在下风向人口中，可能会造成数十人的早期死亡和数千人的潜在癌症死亡。该研究的数据后来被外部专家纳入了一份技术文件，该文件于2003年发表在受人尊敬的《科学与全球安全》杂志上。3 该文件的结论是，美国将乏燃料严密包装在池中的做法是危险的。该论文呼吁公用事业公司将大部分燃料转移到更安全的干式储存桶中。在愤怒的回应中，麦加菲根称这份总部设在普林斯顿大学的出版物是 "反核活动家 "的 "家刊"。他怒称，"恐怖分子不能违反物理定律，但研究人员可以"。但他也谴责NUREG-1738号文件本身，称其为过度悲观的工作人员对乏燃料脆弱性的研究中 "最糟糕的"。麦加菲根非常肯定普林斯顿的研究是错误的，以至于在2003年3月的一次公开会议上，他似乎指示NRC工作人员在工作人员完成自己的分析之前反驳这项研究。这种由专员进行的干预实际上是闻所未闻的。NRC的监察长进行了调查，并得出结论，麦加菲根试图对研究人员施加不适当的影响。SOARCA研究就是在这种过热的政治环境下酝酿出来的。NRC 自 9/11 袭击后不久就开始进行核电站脆弱性评估，其早期结果表明，该机构认为，由恐怖分子引起的熔毁所造成的辐射释放和公共健康后果一般不会像以前的研究（包括 CRAC2）所发现的那样具有灾难性。不幸的是，核管制委员会无法公布这一好消息，因为脆弱性研究与恐怖主义威胁有关，被认为是 "机密 "或 "保障 "信息。但是，NRC内部的一些人认为，如果该机构将同样的分析方法应用于事故而不是恐怖袭击，它可能会避开一些安全限制，并将信息公布于众。SOARCA就是这样的结果。有一个缺点。开放分析过程也会使工作人员的方法和假设受到外界不受欢迎的审查。所以NRC计划对SOARCA项目本身保持一层神秘的面纱，将工作人员关于如何进行研究的建议，以及委员会的回应，标记为 "仅供官方使用--敏感的内部信息"。NRC将控制所有关于研究的信息，并只在研究准备就绪时报告结果，而且报告的方式不能--根据它的判断--被误解或误用。从一开始，一位委员雅茨科就反对，认为研究指南和其他相关文件应该公开发布。他被否决了。NRC对管理来自SOARCA的信息的担忧从一开始就很明显。委员们希望工作人员开发 "沟通技巧"，向公众展示 "复杂 "的结果。虽然技术分析才刚刚开始，但沟通计划的第一份草案声称，核电站是安全的，而且二十多年来一直在提高安全性。即便如此，委员们还是拒绝了这份草案，并继续对信息进行微观管理。沟通计划至少要经过六次修订，他们才会满意。NRC决心强调的一个主题是SOARCA的科学严谨性。顾名思义，该项目就是要 "利用最先进的信息和计算机建模工具，对事故的发展和.哪些放射性物质可能被释放到环境中进行最佳估计"。但核管制委员会研究办公室，尽管它可能是一个独立的科学机构，但它永远不可能真正摆脱委员会的政策目标。研究办公室过去曾面临着试图影响其承包商人员所进行的研究结果的指控5现在，麦加菲根和其他高级官员的明确指示将使其很难做出完全客观的研究。虽然从表面上看，SOARCA的目的是向公众保证核电是安全的，但核工业并没有热情地加入进来。也许公司的高管们并不喜欢另一份类似CRAC2的电子表格出现的前景，它列出了全国每个核电站的潜在事故伤亡数字--无论数字有多低，都会造成不好的影响。毕竟，埃德-马基还在国会，在核安全问题上争论不休。核能研究所进行了干预，给NRC寄去了一份关于该项目的44个问题清单，其中包括用一个虚构的核电站代替真实核电站的建议。SOARCA的研究人员很快发现，很少有公用事业公司有兴趣与NRC合作进行这项研究。(作为补充措施，NEI暗示任何志愿者都希望有权审查他们的工厂是如何被描绘的。) 最初的计划是分析整个美国核电站的六十七个厂址，后来缩减到八个，再后来缩减到五个；最终，只有三个厂址愿意参加。最后，NRC工作人员只分析了两个核电站。宾夕法尼亚州的桃花谷（桃花谷（Peach Bottom）），一个两台Mark I BWR，和弗吉尼亚州的苏里（Surry），一个两台PWR。对于像SOARCA这样庞大、复杂、充满不确定性的研究，没有必要通过科学欺诈来引导研究过程达到理想的结果。在分析中，有很多尘封的角落，可以在不引起注意的情况下做出有益的假设。NRC采用了一些手段来帮助确保研究会产生它想要的结果，有选择地选择标准--实际上，就是编造事故的脚本。它摒弃了被认为 "太不可能 "的事故序列，筛选出会产生非常大和迅速的放射性释放的事件，如冷却剂管道大面积破裂。它只评估了涉及一个反应堆的事故，尽管它所考虑的一些事件，如地震，可能会影响桃花谷（桃花谷（Peach Bottom））或苏里（Surry）的两个机组。它认为其 "最佳估计 "是指核电站工作人员能够 "缓解 "严重事故并完全防止任何放射性物质释放的情况；它分析了缓解不成功的情况，但宣布这些情况不太可能发生。也许最令人好奇的是，NRC决定假定低剂量的辐射是无害的--这种说法不仅与广泛的科学共识不符，也与NRC自己的监管准则不符。当决定如何呈现研究结果的时候，迷雾变得更加浓厚。首先，委员们决定，事故造成的潜伏癌症死亡人数等数字不应出现。取而代之的是，报告将只提供一个数字，将癌症死亡总数除以一个地区内所有人口的数量来稀释。例如，如果研究预测100万人口中会有100人死于癌症，那么个人风险就是100÷100万，也就是万分之一。因此，与其说一场事故会导致数百甚至数千人的癌症死亡--这肯定会吸引一些头条新闻，不如说报告会陈述一个不那么令人震惊的结论。而且由于NRC的概率风险评估研究估计，这种事故的发生几率只有每年的百万分之一，目前对个人的风险--概率乘以后果--会小得多。用同样的例子来说，它将比万分之一小一百万倍，或者说每年只有百亿分之一：这个数字几乎不值得考虑。SOARCA的宣传策略似乎是从旧的《反应堆安全研究》及其对核电站事故死亡风险与陨石撞击风险的不可靠比较中获得的灵感。但有更多的混淆。核管会只透露这些结果在平均天气条件下的数值，而不透露最坏情况下的极端数值；这也是在CRAC2报告的时候，使该机构与国会议员马基和媒体发生冲突的同样的回避策略。委员们还告诉研究人员放弃他们原来的计划，即包括对土地污染和相关经济后果的计算。此前，项目工作人员曾对人口密度较高的两个反应堆地点--纽约市北部的印第安点和费城西北部的利默里克--进行了恐怖袭击的计算，但显然他们决定不希望公开这类信息。根据工作人员的备忘录，所使用的模型产生了 "过于保守 "的结果--用NRC的话说，这意味着，研究人员认为损害估计是不切实际的高额损害。随着研究的进展，出现的一些问题并不符合预定的叙述。例如，很难解释为什么在桃花谷和苏里两个反应堆并列的场址发生地震或大洪水时，可以假定只有一个机组受损，而另一个机组毫发无损。从逻辑上讲，如果两个机组都发生事故，不仅会增加源项或释放到环境中的放射性物质的数量，而且会迫使运营商同时处理两个受损的反应堆。而且，正如分析人员所指出的那样，"多机组SBO[电站停电]可能需要比目前大多数场址现有的设备更多的设备，如柴油驱动泵和便携式直流发电机。"分析师计算出，这些情况的概率高得惊人。但是，工作人员没有遵循研究指南，也没有将这些方案包括在内，而是在2008年决定建议将双机组的情况作为一个 "通用问题 "来考虑--在这个项目中，麻烦的安全问题被送到多年来一直得不到解决。三年后，当福岛事故表明多机组事故不仅仅是理论上的问题时，NRC仍在思考这一建议）。NRC的独立审查小组--反应堆安全保障咨询委员会，对SOARCA的研究似乎公然带有偏见的企图不以为然。特别是，它反对工作人员在选择分析事故情景时采取的似乎是武断的方法。它指出，SOARCA的好消息安全信息可能不是工厂设计或操作改进的结果，而是 "计算范围变化 "的结果。简而言之，SOARCA分析的事故情况与CRAC2等早期研究中使用的事故情况不同，因此不能与之直接比较。虽然SOARCA的最终结果可能看起来更好，但这是因为SOARCA故意排除了可能导致CRAC2所评估的那种大规模、快速破裂辐射释放的事件。NRC回绝了其咨询委员会的批评，继续沿着委员们设定的路线前进。由于公众抱怨这项研究是在没有独立质量控制的情况下秘密进行的，NRC同意成立一个同行评审委员会。但是，委员会的成员全部由NRC挑选，委员会的会议也是秘密进行的。公众只需相信委员会做得很好。当核管制委员会工作人员在2007年11月向咨询委员会提交研究的初步结果时，工作人员似乎已经成功地获得了其老板想要的结论。首先，工作人员判断，所有确定的情况都可以合理地减轻--也就是说，工厂工人使用B.5.b措施和严重事故管理准则（SAMG），将能够阻止核损害或阻止辐射从工厂释放。即使他们未能阻止事故的发展，这个消息也不会太可怕：放射性物质的释放将发生在较晚的时候，而且可能比过去的研究所假设的要小得多，从而导致 "严重程度大大降低 "的场外健康后果。最后，核管制委员会的工作人员非常有信心，在四十八小时后就停止了模拟，认为那时情况已经稳定下来。核管制委员会工作人员向咨询委员会提交的结果令人震惊。虽然CRAC2发现，在最坏的情况下或 "SST1 "释放后，8 急性辐射综合症将导致桃花谷92人死亡，苏里45人死亡，但SOARCA发现这两个地点的死亡人数正好为零。在这一惊人的差异背后，并没有什么魔力，或者说反应堆安全性的根本改善。NRC只是摆弄了一下时钟。在CRAC2的研究中，辐射释放是在事故开始后90分钟开始的，在核电站16公里范围内的大多数人还没来得及撤离之前，就把更多的人置于危险之中。但NRC为SOARCA选择的事故展开得比较缓慢。因此，在SOARCA的大多数情况下，分析人员假设15公里应急规划区内的人口在辐射释放前早已撤离。这样一来，当辐射释放真的发生时，人们将离得太远，无法接受致命的剂量，这与早期的研究并不是苹果对苹果的比较。更加难以理解的是，SOARCA分析预测的癌症死亡人数要低得多，因为即使是15公里应急规划区以外的人也可能接受足以显著增加其癌症风险的剂量。尽管CRAC2估计该群体在桃花谷（Peach Bottom）的癌症死亡人数为2,700人，在Surry的癌症死亡人数为1,300人，但SOARCA项目工作人员告诉咨询委员会，他们发现癌症死亡人数分别为25人和0人。这也涉及到了一些技巧--以及为了找到一个方便的统计数字而四处寻找。尽管有一个广泛的科学共识，即没有安全的辐射水平，NRC工作人员决定假设这样的水平确实存在：没有癌症会发展，直到暴露达到每年5雷姆（或10雷姆的一生）。任何低于这一水平的照射都是无害的。在2007年咨询委员会的一次不对公众开放的简报会上，NRC的应急准备专家Randy Sullivan透露了SOARCA工作人员认为需要使用这种非常规假设的一个原因。显然，工作人员不喜欢使用被广泛认可的线性无阈值假设(LNT)所得到的数字，该假设认为任何剂量的辐射，无论多低，都有可能导致癌症。这是一个简单的选择：假设阈值高，预测癌症会少很多。否则，SOARCA预测的癌症死亡人数会大到让人害怕。在发布会上，沙利文承认。"我们可以很容易地做LNT，只要继续，计算出1500公里，运行4天，评估300年的后果，我不知道，在1500公里范围内的2毫雷姆倍的[人口] 。那是多少？八千万人。我们要杀光所有的人。这个... 是一个封闭的会议。是吧？我希望你不要介意这个戏剧性。"所以，我们会说，我们最好的估计 是，将有许多，许多万. . .你会有2毫雷姆乘以8000万人，你会声称你会杀死他们中的一群人。"考虑每年5雷姆的阈值最终被证明过于误导，甚至SOARCA团队本身也无法容忍，因此它最终评估了一系列阈值，包括LNT假设为零。但其他乐观的假设使该小组能够保持较小的数字。2009年对委员们的更新告知他们，该研究继续发现场外健康后果 "大大小于 "CRAC2的预测。SOARCA应该是一个为期三年的项目。但到了2011年3月监管信息会议的SOARCA会议上，该项目已经拖了近6年。麦加菲根局长没能活着看到项目的劳动成果--2007年去世）。解决咨询委员会所批评的方法问题，进行同行评审小组所要求的新分析，应对承包商的问题，以及项目管理不善，这些都导致了完成日期的一再推迟。但也许最大的时间沉淀是需要处理来自NRC其他工作人员的一千多条意见，他们也难以接受SOARCA的一些方法。工作人员的意见量之大出乎意料，这清楚地表明了内部对这项研究的不满。2011年1月，在被告知工作人员要求的又一次延迟后，研究办公室主任布莱恩-雪伦在一封电子邮件中写道："如果我们错过了这个日期，我建议我们都开始更新我们的简历"。内部的主要分歧之一是SOARCA关于所谓的缓解情景的假设----通俗地说，就是操作人员如何快速和成功地利用手头的应急工具将事故安全结束并避免辐射释放。工人们真的能像SOARCA项目人员自信地断定的那样，在没有发电机或电池供电的情况下启动和操作桃花谷的RCIC系统吗？他们能否连接并运行便携式泵和发电机，以运行安全系统48小时（SOARCA分析的极限）？早在2007年，正在审查SOARCA分析的桑迪亚国家实验室的项目承包商就在质疑所有的应急设备和程序是否会像NRC团队预测的那样运行。桑迪亚希望进行所谓的 "人体可靠性分析"。那一年，桑迪亚的高级技术人员肖恩-伯恩斯给NRC写了一封被证明是相当有预见性的信。桃花谷（桃花谷（Peach Bottom））工厂长期停电的主要原因是地震事件，导致了大规模的分布式结构破坏 ......把较大型和重型的缓解设备从储存地点搬离，穿越瓦砾和其他障碍物到厂內的连接点，是难以支持的。类似的问题也适用于其他可能发生的事故，包括大规模的内部水灾或大型内部火灾。他接着提出了其他潜在困难的问题，包括无法获得备用冷却水供应、电气连接问题、仪器仪表的困难和电池死机。但NRC委员们已经就这个问题发表了意见：应急策略和设备--所谓的B.5.b.措施--将在SOARCA方案中发挥作用。这是否是一个合理的假设，似乎并没有出现在他们的指示中。然而，这个问题困扰着NRC内部的许多人。计算机模型是一回事，而在国家反应堆的实际操作经验则完全是另一回事。在NRC核反应堆监管办公室地区办公室工作的高级反应堆分析员，他们都有过在现场担任检查员的经验，他们对这些措施的可行性的看法不如NRC总部运行计算机模型的研究人员乐观。反应堆分析人员曾亲眼见过B.5.b设备。反应堆保障咨询委员会还对SOARCA报告似乎将B.5.b缓和措施的成功视为理所当然的方式表示怀疑。委员会询问项目工作人员是否实际 "走过 "应急措施，以确定这些措施在极端事故条件下是否能发挥作用。答案是没有。相反，工作人员的结论是基于所谓的桌面演示--即在每个工厂的玩具模型上移动部件。为了平息怀疑，SOARCA的工作人员参观了宾夕法尼亚州的桃花谷（桃花谷（Peach Bottom））和弗吉尼亚州的Surry工厂，并检查了实际设备。内部的异议还在继续，但SOARCA的工作人员继续质疑批评者的担忧的有效性，并根据这些工厂的走访得出结论，一切正常工作的可能性比之前想象的还要大。很容易理解为什么项目组希望相信工厂工人有能力减轻分析出的严重事故：其他一切都会导致堆芯熔化--尽管比以前的研究发现得更慢。一个例子是SOARCA的工作人员对桃花谷电站 "长期 "停电的假设分析，该电站距离巴尔的摩70公里，距离华盛顿特区140公里。事故情景通过一系列严峻的事件进行。首先，所有电力驱动的冷却液泵将停止工作。操作人员可以用电池启动蒸汽驱动的RCIC系统，但四个小时后，电池会失效，再过一个小时，RCIC也会失效。反应堆容器内的温度和压力会迅速上升，容器上的安全泄压阀最终会打开，稳定地释放出蒸汽。由于没有补给水来替代蒸汽，燃料将在几分钟内被沸腾。大约9小时后，燃料开始熔化，最终坍塌并落入反应堆容器底部。大约20小时后，熔化的燃料会冲破容器底部，溅到安全壳的地板上，在那里，燃料会扩散开来，并迅速融化，穿过安全壳的钢制衬垫。几分钟后，氢气从安全壳中泄漏到反应堆建筑中，会引起爆炸，打开加注舱的防爆板，炸开建筑的屋顶。如果电池在最初的四个小时内无法使用--比如说，如果电池被邻近的Susquehanna河水淹没，那么由此造成的 "短期 "电站停电将更加严重。在这种情况下，模型预测核心损坏将在1小时后开始，而安全壳将在8小时后失效。无论在哪种情况下，一旦安全壳失效，放射性物质就会从受损的核电站中逸出，并扩散到整个地区。正如预期的那样，计算结果预测不会出现急性辐射综合症的早期死亡病例。但潜伏的癌症死亡人数却说明了另一个问题。据称SOARCA早期数据显示，健康后果比CRAC2预测的 "小得多"。在SOARCA的工作人员因没有确保两项研究的一致性而作出这样的断言而屡遭批评后，分析人员进行了新的计算，以了解如果将SOARCA的方法应用于CRAC2规模的桃花谷核电站释放，并与SOARCA的核电站停电结果进行比较，会发生什么情况。结果是什么？潜伏的癌症风险差异并没有那么大。在桃花谷80公里范围内，根据天气变化的平均值，估计短期电站停电导致的癌症死亡人数为1000人，而CRAC2预测的更大的辐射释放量为2500人。从统计学的角度来看，考虑到不确定性，这种差异是没有意义的。而从人类的角度来看，1000人的死亡，虽然少于2500人，但仍然是一个相当不可接受的健康后果。SOARCA的研究不仅没有否定旧的CRAC2分析，反而在重要方面验证了它。对于2011年3月10日聚集在万豪酒店听取SOARCA更新的一小部分人群来说，一些关键的细节被遗漏了。NRC仍然不愿意公开发布这些数字。任何想知道发生了什么事的人都不得不求助于克里姆林宫学来解释NRC批准发布的声明中的微妙变化。两年前，在RIC的最后一次SOARCA会议上，研究小组的杰森·夏佩罗报告了一个初步结论，即与CRAC2中预测的数据相比，"释放量大大减少，而且延迟了"，这个消息几乎没有让在场的任何人感到惊讶，因为他们多年来一直在观察数据的扭曲。但到了2011年，这一说法发生了微妙的变化。帕特里夏圣地亚哥是负责监督SOARCA研究的几位处长中最新的一位，他提出了一个要点，即 "对于假设未缓解的情况，事故进展更慢，通常[强调是后加的]导致的放射性释放比以前假设/预测的更小，更延迟"。"这里的关键是 "通常 "一词。它为以下可能性敞开了大门，即在某些情况下，CRAC2的预测毕竟没有那么离谱：例如，也许桃花谷电站的停电。圣地亚哥也没有重复现在熟悉的关于癌症死亡人数大幅减少的说法。她只指出，"在选定的情况下，个人潜伏的癌症风险一般来自于[事件]结束后回家的人口"。"换句话说，人口受到的大部分剂量不是在事故的早期阶段由接触放射性羽流的人接受的，而是在事故结束后很久由撤离的人接受的，他们别无选择，只能回到他们现在被污染的家园生活，这很难让人感到安慰。然而，圣地亚哥确实强调了多年来没有改变的一个SOARCA结论：作为研究的一部分，所分析的事故情况 "可以合理地减轻，要么防止核心损害，要么推迟/减少辐射释放"。第二天早上，所有支持这一结论的桌面模型和计算机运行以及手指交叉的假设都将面临第一次现实世界的考验。在3月11日上午11点40分40，3月11日上午11点40分，杰森-沙佩罗给他的主管圣地亚哥发了一封邮件。"今天的日本地震似乎造成了SOARCA方案之一（长期台站停电）。""在今天早上的新闻中，他们说没有发布，"圣地亚哥回复道。"时间会证明一切。"计算机建模人员和分析师喜欢获得实时数据，他们可以用这些数据来验证他们的模型的预测--也许，除非他们是在模拟灾难。很快，SOARCA团队就会看到许多他们认为不可能发生的灾难性事件不是在电脑屏幕上，而是在电视屏幕上展开。而在这个过程中，SOARCA方法的局限性--NRC在这个项目中投入了大量的时间和金钱来赢得怀疑的公众--将变得显而易见。多年来，随着SOARCA研究的进展，它揭示了自然灾害造成真正可怕事件的可能性：事故涉及多个反应堆，使大多数应急设备失去作用，并污染了大片地区，其辐射羽流远远超出了应急计划区域，部分原因是天气变化无常。然而，NRC没有采取行动来防止这样的事故，而是说服自己，即使事故真的发生了，后果也是轻微的。困难的问题被忽略或推迟到另一天。如果NRC进行这项研究不是为了强化现有的偏见，而是作为从美国到日本的安全弱点的识别和修复路线图，那么SOARCA最可怕的预测可能就不会从PowerPoint演示文稿转变为震惊世界的事件。2012: "政府应该给公众一个明确和令人信服的答复"2012年1月18日，抗议者试图进入日本核安全和工业安全局的一次闭门会议。一百多名军警和便衣人员赶到现场，平息了冲突。其中一名衣冠楚楚的示威者高举的绿色和黄色的牌子上写道："核电？"核电？Sayonara（日语：再见）"。在福岛第一核电站之前，这种前景似乎不太可能。日本在经济上、政治上和社会上都与核电紧密相连。但现在，随着10个月前的事故后果不断显现，对许多日本人来说，这段婚姻难以捍卫。在拥挤的走廊里被推搡的示威者，对着关在门后的当局高呼 "你们真可耻"，他们是新的、大声疾呼的选民的一部分，他们希望对日本的能源未来有发言权。对他们来说，核电的价格实在是太高了。自事故发生以来，日本全国各地发生了许多变化；2012年将成为抗议、不确定性和政治忠诚度变化的一年。虽然福岛第一核电站正式进入冷战状态，但民众对核电的争论却越来越活跃。在许多场合，公众舆论对那些似乎对普通民众的担忧充耳不闻的政客们沸腾了。日本政府和宗族民间的领导人似乎决心尽快结束3月11日的灾难，并开始恢复核电在日本经济生活中的重要作用。2011年9月，野田佳彦首相一上任就明确表示：日本需要核能。野田提出了一个中间立场--他希望能缓解公众对有核电生活的恐惧和日本企业对没有核电生活的恐惧。"把核电理解为'零核电'和'推广'之间的二分法是没有用的。"野田说。"从中长期来看，我们必须以尽可能减少对核电的依赖为目标。但与此同时，我们将在定期检查后重新启动核电站的运行，对其安全性进行彻底的验证和确认。" 如果能让公众相信日本的反应堆是安全的，或许就能挽救这段婚姻。然而，自3月11日以来的几个月里，许多日本人的 "多安全才算安全 "门槛飙升。在正常情况下，安全检查基本上都是形式化的，在视线之外进行，很少或根本没有公众的意见。大家都看到了这样做的结果。如果野田认为他提出的重启国家反应堆的建议会赢得公众的支持，他很快就发现并非如此。几天之内，数万名抗议者走上东京街头。2011年9月19日的抗议是多年来首都最大规模的公众示威。他们希望日本的每一座反应堆都能永久关闭。一位年长的抗议者举着的牌子上画着一位母亲抱着一个婴儿。上面写着："这个孩子不需要核电。"2011年9月19日，数以万计的抗议者堵塞了东京的街道，要求结束该国的核电。抗议者聚集在首都的明治神宫外苑。在被护送出会议室以避开嘈杂的抗议者后，NISA官员重新召开会议，批准重启位于日本西海岸福井县的大井核电站的两座反应堆。此时，全国五十四座反应堆中只有三座还在运行，这些反应堆也将很快被关闭。在任何一个反应堆重新启动之前，所有反应堆都必须通过前首相菅直人首次下令、现在被野田引用的安全检查：政府下令进行的第一轮 "压力测试"。通过第一轮测试的工厂将接受第二轮更全面的测试，以确定工厂是否足够安全，可以继续运行。第一阶段的测试旨在验证反应堆抵御特定事件的能力，如超出设计基准的地震、海啸或两者。欧盟在3月11日事故后，下令对其管辖范围内的130座运行中的核电站进行压力测试，日本政府借鉴了欧盟的做法，指示全国的公用事业单位进行类似的测试。然而，该指导原则是模糊的，没有明确规定假设的应力应该超出设计基础多远。这使得测试结果难以解释。第一阶段的测试结果被提交给了NISA，NISA随后将其工厂重启的建议转交给了核安全委员会。该委员会又将其决定转交给首相。野田和他的几位内阁成员拥有最终决定权。即使政府正在进行压力测试的手续，来自几个有影响力的选区的压力也在不断增加，要求尽快使反应堆恢复运行。支持重启的人反复强调，日本将面临严重的电力短缺。随着炎热潮湿的月份的到来，这个时刻正在逼近，通常情况下，能源使用量会增加约50%。除非大井 3号和4号机组--压力测试审查过程中的第一批反应堆--重新启动，否则日本将在2012年5月6日实现无核化。这一前景给重启的倡导者带来了一个令人担忧的 "如果"。假设日本在没有核电的情况下成功地度过了夏天。这将使其更难赢得公众对恢复核电站运行的支持。为了增加NISA关于大溪反应堆安全的结论的可信度，野田政府邀请了国际原子能机构的代表团来审查调查结果。根据初步评估，IAEA报告说，压力测试 "总体上符合 "其自身的安全标准，并支持 "增强信心"，相信反应堆有能力抵御甚至类似3月11日的灾难。这些结论引起了担任NISA顾问的两位核专家的公开严厉指责。两人说，这些测试没有考虑到复杂的事故情况，以及人为错误、设计缺陷或设备老化等关键因素。在新闻发布会上，前反应堆设计师后藤正司称压力测试 "只不过是基于一切都会完全按照假设发生的乐观的案头模拟。"1 Goto还认为，压力测试方法应该首先应用于福岛第一核电站，看看它们是否能正确模拟事故结果。另一位专家是东京大学教授井野博光，他指责IAEA只是简单地对NISA的决定进行橡皮图章，因为该国际机构具有监管者和核电促进者的双重角色。Ino指出，国际原子能机构在2007年地震后，没有对柏崎刈羽核电站进行全面检查，就认为该核电站是安全的。两周后，另一位专家也对井野和后藤的尖锐批评表示赞同，他就是日本国安会会长春树，他在事故最严重的时候一直在菅直人首相身边。在一份肯定令许多人感到惊讶的声明中，春树有力地宣称，日本的核监管框架存在缺陷，已经过时，而且低于国际标准。他声称，政府最关心的不是保护公众，而是推广核能。春树补充说，日本对自己的技术优势过于自信，没有认识到核电带来的风险，特别是在一个地震多发的国家。关于压力测试结果，他说。"我希望对更现实的实际数字进行评估"。原子能机构3月公布的对日本压力测试的最后审查似乎支持了批评者的一些关切。该机构表示，NISA没有告知其期望的安全水平是什么，也没有说明评估如何能够证明这一点。无论如何，原子能机构的总体判断并没有改变。对许多日本人来说，菅直人和春树等曾经坚定的核电支持者的顿悟只会加剧不确定性和困惑。在2011年3月11日之前，他们一直认为他们国家依靠核电是一个谨慎的选择。现在，有识之士将整个核电框架描绘成一个公共威胁和令人尴尬的骗局。而与此同时，东京的领导层正在推动重启反应堆。如果来自日本自己的专家的批评还不足以让人不安的话，国际上的批评很快就接踵而来。鸠村洋太郎的调查委员会召集了一批专家，对事故进行了冗长的评估，他们发表了意见。由于鸠村小组将注意力集中在东京电力公司和福岛第一核电站的事件上，因此大部分批评都是针对该公司的，但所传达的信息也在蔓延：这些问题是系统性的。例如，美国NRC前主席理查德·梅瑟卡内基科学研究所所长梅索夫说，不仅东电过于自信，日本的监管机构也纷纷效仿，成为安全神话的受害者。"必须愿意承认事故可能会发生，"梅索夫说。此刻的东电正为自己的生存而战。一个被许多人认为大到不能倒闭的公司很快就会成为国家的监护人。这不仅仅是一个公司的标志在困难时期倒下。很快，东电疏于监督、规划失败、倾向于高风险赌博的成本将从私人债务转为大规模的公共债务。据估计，到2012年底，福岛第一核电站事故受害者的清理和赔偿费用将超过710亿美元（6.6万亿日元）。这一负担的大部分将落在日本纳税人的肩上，他们已经深受经济困境之苦。在日本纪念福岛第一核电站事故一周年之际，东电的财务困境日益严重。有分析称，该公司股价的暴跌已经抹去了近390亿美元的市值。如果没有现金的注入，这家雇用了3.8万名员工，为大约4500万名居民提供电力的公用事业公司，包括那些在世界最大城市生活和工作的人，几乎肯定会倒闭。私人贷款人和机构投资者都很谨慎，希望政府能够精心设计拯救方案。没有人能够肯定地说，这一切要花费多少钱。政府要将东电国有化的传言最初被贸易部长枝野幸男拒绝了。但某种形式的干预似乎越来越成为政府的选择，也是东电唯一的希望。公用事业的领导人仍然不服气，向东京要求资金，但拒绝政府在公司运营中的任何发言权。带领东京电力公司在内部人士控制下进行斗争的是其董事长胜俣常久，他是日本关系最好的商业领袖之一。虽然胜俣计划下台以示对事故负责，但他认为只有东电高管才知道如何经营公司。江野反驳说，东电的企业文化 "根本没有改变"，新的管理层是必要的。一些经济学家和能源专家认为，东电的严峻困境是一个黄金机会，可以通过打破公用事业垄断和引入竞争来重组日本陈旧的能源供应体系。"自上世纪80年代以来，公用事业看起来更像是臃肿的政府部门，而不是血气方刚的企业，"《经济学人》的一位作家指出。与美国和其他地方的能源市场不同，在美国，发电和配电已经分离，为竞争开辟了道路，而在日本，10家地区性电力公司完全垄断了能源供应的所有方面。其结果是提供可靠的服务，但价格非常高。彭博新闻社的一项分析发现，这十家公司每年从发电、输电和配电中获得1900亿美元的收入。一些日本学者和国际分析人士认为，打破这种束缚，可以开放市场，降低费率，给可再生能源以立足之地，并可能减少日本对核能的需求。对现状的批评者来说，事故发生后的几个月给他们带来了一些改变的希望。2011年夏天，政府对大型企业用户实行限电。自愿性的节能努力出乎意料地成功。炎热的8月，用电量下降了约11%。空调的冷气已经消失，大衣和领带也是如此。一些制造业务转移到非高峰期的晚上和周末。甚至一些夜间的棒球比赛也改在白天进行。这让人们猜测，减少消费可能成为常态，也就没有必要重启反应堆。活动人士认为，国家正处于十字路口，只需要有远见的领导层来制定新的能源政策。但随着日本仍在努力从核灾难和大规模自然灾害中恢复过来，这些希望逐渐消失，日本无法或不愿意接受这样的挑战。重组电力分配系统并不是当务之急。然而，保持东电的生命力却是当务之急。2012年3月底，东电向政府申请120亿美元(1万亿日元)以维持生存。政府打破了该公司长期以来从内部提拔高管的传统，请来了破产律师和扭亏专家Kazuhiko Shimokobe担任东京电力公司的董事长。一直负责管理政府支持的东电救助基金的Shimokobe将亲自挑选新总裁。"这是恢复东电的最后机会，"他黯然地告诉记者。贸易部5月初批准的十年救助计划提供了125亿美元的政府资本，以换取东电50%以上的有表决权的股份，如果该公用事业未能进行重大改革，则有权将这一比例提高到三分之二。此外，东电还必须同意一项成本削减计划和其他改革。所有16名董事都将辞职，并由一个新的董事会取代，其大部分成员将来自东电以外。新的总裁将不是如一些人所希望的那样由外人担任，而是由拥有耶鲁大学MBA学位的东电常务董事广濑直美担任。东电的新管理层不得不面对一个严峻的挑战：2012年3月结束的财政年度亏损97.8亿美元。使该公司恢复偿付能力的一个关键步骤是重启柏崎刈羽核电站的七个反应堆，其中三个反应堆自2007年地震以来一直处于闲置状态。下边说："任何不包括核能的计划都只是一个天马行空的蓝图。"下边和广濑计划在6月下旬获得股东批准后正式接任。到了6月下旬，当日本电力公司召开年会时，很明显，东电并不是唯一反对淘汰核电的公用事业公司。股东们拒绝核电的提案在所有会议上都被酣畅淋漓地否决了。不足为奇的是，公用事业的主要机构投资者--人寿保险公司和银行--在这个问题上与公司管理层投了赞成票。对他们来说，维持现状似乎是比较安全的选择。最终，股东们批准了救助计划和对核电的持续承诺。事实上，恢复计划除了重启公用事业的核电站外，几乎没有提到任何能源战略。有影响力的《朝日新闻》发表社论称，东电脱身太容易了。公用事业应该被迫破产，公司的股东和债权人应该 "为自己的错误付出代价"。只有这样，才能正确地挖掘日本公众的帮助，实现复苏。截至2012年5月6日，日本没有运行中的反应堆。没有反应堆，系统的发电能力就只有大约50千兆瓦--大约是东京在高峰期的消耗量。根据国际能源署的估计，在没有核电的情况下，日本每天将需要额外的30万桶石油，以及每年进口230亿立方米的天然气来满足电力需求。这种进口燃料的成本预计将使日本全国的居民电费增加一倍以上，并使日本陷入困境的经济进一步陷入困境）。虽然媒体花了几个月时间猜测日本没有核电，但其他人从不怀疑反应堆最终会重启，因为机构对核能的支持程度很深。3月23日，核安全委员会裁定，大井3号和4号机组的压力测试令人满意。而在4月13日，野田宣布，奥希两座反应堆可以安全恢复运行。剩下的就是地方官员的批准了，对于那些看到福岛给附近社区带来的破坏的人来说，这已经不是一件确定的事情了。这种急于启动反应堆的做法，在日本许多人看来毫无意义。福岛第一核电站事故仍在调查之中，许多关键问题仍未得到解答。现行的监管体系显然已经证明了其自身的不足，然而建立一个新的机构来取代信誉扫地的NISA却被政治内斗所束缚。目前，安全问题仍由NISA和NSC负责--正是这两个机构曾说日本的反应堆是无故障的。如果恢复公众的信任是政府的首要任务，许多人问道，为什么这么着急？为什么不等新的安全机构成立，并授权它制定自己的重启标准？更加令人担忧的是，新的地震数据显示，包括东京在内的日本西部大部分地区容易发生比政府9年前预测的地震大近一倍的地震。日本同一地区的沿海地区也被发现容易发生10米以上的海啸，比之前的预测高出三倍。东京西南部的滨冈核电站周围地区，可能会受到21米的海啸袭击，远高于之前的预测。与偏远的福岛不同，这一地区人口密集。这些数据还发现了以前未知的、可能活跃的断层，这些断层位于包括奥希在内的日本反应堆附近甚至正下方的区域。即使在看到新的地震资料时，公用事业公司和政府也认为潜在的危险被夸大了，没有记录他们的说法。"在不能排除这些反应堆下面存在活动断层的可能性的情况下，真的有可能确保这些反应堆的运行安全吗？"《朝日新闻》在一篇社论中问道。"政府应该对这个问题给公众一个明确的、令人信服的答复。"大井核电站位于日本风景秀丽的西海岸，距离日本第三大城市大阪东北约100公里。该厂由四个压水反应堆组成，由关西电力公司(KEPCO)拥有，该公司的发电量几乎有一半依靠核电，比日本任何其他公用事业公司都要多。大井 1号和2号机组是老式的水力发电反应堆，其冰凝器安全壳比3号和4号机组的大型干式安全壳更小、更脆弱。也许是出于这个原因，KEPCO建议一开始只重启3号和4号机组。在许多方面，大井对于那些支持和反对重启的人来说，都是一个理想的试验案例。该厂位于福井县，共有13个反应堆。当地经济在很大程度上依赖于在那里开展业务的公用事业公司为当地社区提供的工作岗位、税收和优厚的福利。包括夏普公司和松下在内的一些日本最大的制造商都是KEPCO的客户。如果能源供应的不确定性继续存在，他们和其他公司可能会将业务转移到海外，这在东京是一个明显的担忧。尽管有经济效益，但并非所有周边社区都渴望看到奥希反应堆如此迅速地恢复运行。拥有一个核电邻居似乎曾经对附近的城镇很有吸引力，但那是在他们目睹事故的后果之前--大面积的人口减少、广泛的污染、健康风险、恢复正常生活的不确定性。在重启辩论的高峰期，政府宣布，由于辐射水平的原因，18%的福岛疏散者--包括那些远在50公里之外的人--可能在十年内无法返回家园。因此，有人认为，如果几十甚至几百公里外的社区容易受到核电站事故的影响，他们也应该对核电站的运营有发言权。对这些社区来说，计算方法可能不同，因为他们将面临风险，却得不到任何好处。这在日本是一件新鲜事。最直言不讳的重启批评者之一是桥本彻，他是大阪市的年轻市长，大阪市是大井公司的最大客户，也是KEPCO的最大股东。桥本认为，政府以公共安全为代价过早地推动重启，这一论点使他成为全国的焦点，并为他赢得了一大批追随者。桥本对东京保证核电站是安全的感到不满，他成立了自己的专家小组，对压力测试的充分性提出了质疑。这促使附近两个县的县长要求在3号和4号机组恢复运行前，对大井的安全性进行更彻底的调查。批评者指出，压力测试只是对福岛事故采取的多部分安全对策的第一阶段。更多的措施--建造更高的海堤、更好的防震措施、改进的应急计划、过滤式通风系统--可能需要数年才能完成。然而，在此期间，这些工厂将继续运行。由于地方官员的反对和首都每周一次的示威游行有可能破坏大井核电站快速重启的计划，野田首相加强了言辞。他在国家电视台上警告说，"没有反应堆，日本社会就无法生存"。他还保证政府将 "继续不间断地努力 "改善核安全。来自东京和日本商界的压力越来越大，这也产生了效果。地方政府对大日重启的反对声逐渐减弱，包括桥本在内的官员同意至少在夏季几个月内 "有限 "重启。6月16日，野田政府正式批准重启大井 3、4号机组。贸易部长枝野幸男承认，民意调查对重启持坚定反对态度。"我们明白，我们还没有获得国民的全部理解。"六天后，这一点很明显，当时估计有4.5万人在首相办公室外抗议这一决定；大阪和其他地方也有数千名示威者集会。下周五，首都首相府附近出现了更大规模的抗议活动。当他离开一天时，野田对抗议者耸了耸肩。"他们制造了很多噪音，"他在回家前告诉记者。两座大井反应堆需要数周时间才能完全投入使用，以满足政府预测的日本西部地区在夏季最炎热的日子里将出现15%的能源供应缺口。7月16日，气温超过九十度，数万人堵在东京市中心抗议重启。这场巨大的示威活动是否会对日本的能源政策产生影响尚不确定。但挥舞着横幅、举着标语的人群明确表示，是时候让公众对这些决定有发言权了。一位游行者对记者说："这只是一个简单的示威活动。大步前进，开始提高我们的声音。" 尽管有抗议活动，但9月，政府还是批准他们继续运作。在美国，那些希望改变的人也感到沮丧。其中包括NRC的格雷戈里-雅茨科。在2012年7月卸任主席职务前不久，雅茨科向华盛顿的能源业内人士提出了一个坦率的看法。"我曾经说过，一件事，让我在晚上睡觉 是我们没有想到的事情。今天，让我夜不能寐的事情是那些我们知道我们没有解决的事情。"自从NRC的近期工作组就行动计划提出建议，包括意义深远的结构性改革以来，已经过去了一年。但实际改革的缓慢步伐让雅茨科感到困扰。尽管世界各地仍在分析福岛第一核电站事故的许多细节，但其最明显的教训是明确的。然而，NRC受到特别工作组的声明的支持，即美国的核电站没有对公众健康和安全构成 "迫在眉睫的风险"，最终选择淡化最紧迫的建议，而对其他建议则放慢脚步。就像三里岛事件后，面对业界的抵触，NRC似乎可能会有所收敛。在2011年7月给委员会的一封信中，核能协会主席马文-费特尔（Marvin Fertel）提出了挑战。他承认 "业界同意特别工作组确定的许多问题"，但他警告说，"特别工作组的报告缺乏对问题的严格分析，而这些问题通常伴随着NRC提出的监管要求。为了确保NRC所采取的行动的有效性，避免美国核能设施出现意外后果，来自日本的更好的信息和更有力的分析是必要的。" 业界似乎在拖延--要求进一步研究，认为时间的流逝会削弱监管变革的动力。这在过去肯定是有效的。专案组的报告还需要通过NRC其他工作人员的审核。虽然特别工作组的成员是NRC的人员，但他们是作为一个独立的机构在委员会通常的等级秩序之外运作。通常情况下，安全规则的改变在该机构内部发展缓慢，一直到工作人员的守门人，即负责运营的执行董事，这个职位由比尔-博查特担任。但主席雅茨科希望委员会在九十天内直接对专案组的十二条建议进行投票，而不是通过博查特过滤的员工对报告的看法。雅茨科试图绕过高级管理层，很可能是因为他在NRC的关系越来越不稳定，不仅与员工，而且与他的同事们也是如此，他们可能会加入到超越他的行列中来。雅茨科最终会指责大多数人赞成 "放松该机构安全标准 "的政策。就他们而言，其他委员也希望收到工作人员对报告的意见，或许能拓宽他们的理解或提供替代方案。博查特和他的副手马蒂-维吉里奥认为，委员们在对专案组的建议做出任何决定之前，应该收到 "广泛的利益相关者的意见"。他们在专案组报告中附上了一份5页的备忘录，提出了这一建议。备忘录还强调，美国的核电站不太可能遇到与福岛相同的问题。据报道，雅茨科不同意利益攸关方的建议，并认为博查特的附文是基于程序性理由提出的，是不恰当的。主席单方面进行干预，在工作队报告正式转交给委员们和国会之前，删除了博查特的附件。这一行动等造成了内部冲突，使雅茨科在机构内部进一步孤立，最终导致他在2012年6月辞职。虽然早在2011年7月，雅茨科就赢得了最初转递专案组报告的战斗，但在随后的投票中，他输掉了这场战争。多数委员没有直接对专案组的建议进行投票，而是命令工作人员先拿出一系列文件，对建议进行分析，并按优先级进行排序。但委员们立即做出了一个决定：专案组的最高优先级应该成为NRC的最低优先级。建议1，即修改监管框架，被放在了最底层，并给工作人员18个月的时间来提出相关建议。委员们表示，在这期间，工作人员应该利用NRC现有的监管程序来评估其他建议。从某种角度来看，此举是有意义的：如果必须等待新的监管框架，可能需要数年时间来实施安全修复。但另一方面，在旧的框架下实施新的要求，只会增加杂乱无章的规章制度，并加剧工作队确定为问题的一部分的不一致之处。鉴于大多数委员认为不需要紧急提升安全水平，因此，他们将建议1从优先事项清单中剔除的动机并不是为了提高速度。相反，这是出于威廉-奥斯坦多夫委员在投票中表达的共同观点，即目前的系统没有 "坏掉 "。在将建议 1 搁置之后，工作人员又将其他建议按优先级排列，分为三层。重新评估地震和洪水危害、解决站内停电风险和改进安全壳通风口是第1级行动，工作人员认为 "应该在没有不必要的拖延的情况下开始"。"然而，决定在没有首先修正监管框架的情况下进行，意味着新的建议必须克服所有旧的障碍，以改善安全。特别是，"回装 "规则就像达摩克利斯之剑一样悬在工作队的建议上。NRC是否会违背传统，承认美国的核电站在福岛事件中没有得到充分的保护？如果不会，那么NTTF建议的大部分改革都将被视为 "后招"，必须满足NRC曲折的 "实质性安全增强 "和成本效益测试。在这种情况下，这些建议很可能都不会成为要求。但是，旧的制度为变革设置了更多的障碍。虽然福岛事件已经证明了超设计基准事故是一个真正的威胁，但NRC过时的指导方针仍将其列为极低概率事件，这意味着降低风险的计算效益也将非常小。而如果计算出的事件被遗漏在用于成本效益分析的风险评估模型中，那么效益甚至可能为零。核管制委员会的工作人员最终站在了特别工作组的一边，并建议委员会在 "保证或重新定义保护水平...... "的基础上批准安全升级。. ......应被视为足够的保护水平"。但大多数委员需要更多的说服力。早期，克里斯汀-斯维尼基委员就警告特别工作组的成员，他们正在侵入一些领域，他们可能很快就会发现自己 "在背水一战中游泳"。在2011年10月的一次表决中，奥斯腾多夫委员断言，"关于充分保护的决定是委托给委员会的最重要的政策决定之一，并不是冲动的'去'或'不去'的选择"。这一观点得到了委员会多数成员的认可，导致了更多的拖延。然而，在2012年3月为福岛事件一周年所做的决定中，所有五位委员都批准了三项命令，实施新的监管要求，而无需通过回装测试。虽然结果是一致的，但每位委员都是通过不同的迂回路线到达目的地的。大多数人争辩说，他们的行动并没有扩大充分的保护，而只是 "确保 "保护。这一切都让人感到很困惑。但最终，除了未来的法院可能会被要求解析这些区别之外，这其实并没有什么区别。重要的是，这些命令在处理福岛的教训方面有多全面和严格。而在这些方面，这些命令在具体细节上有所欠缺。部分问题在于，专员们指示要求 "基于绩效"。基于绩效的监管背后的概念是，要求不应过于规范。监管机构应该明确规定所期望的结果，让工厂所有者想出实现它的最佳方法。虽然这种方法的倡导者认为它更有效率，因为它给了业主更多的灵活性，但它实际上使要求更难解释和执行。行业可以自由地编写自己的剧本，让监管者承担起确定是否符合安全规则监管意图的责任。作为衡量这种方法在核工业中受欢迎程度的一个标准，在过去的几十年里，NEI实际上已经起草了关于遵守基于绩效的法规的指导文件，NRC在经过一些协商后，批准了这些文件。B.5.b措施是在9.11事件后推出的，目的是帮助工人应对飞机袭击后的后果，是基于绩效的要求没有很好发挥作用的一个案例。该行业反对实施它认为过于规范或具体的措施，认为潜在的灾难情况太多，需要考虑。工厂业主通过他们的游说团体，坚持认为他们需要最大的灵活性来提出自己的解决方案。NRC同意了，只对B.5.b设备提出了非常笼统的要求，并给了业界很大的空间来设计自己的战略。然而，该行业并没有对其计划进行深思熟虑，以确保这些计划能够在现实世界的条件下实际发挥作用，如高辐射场、过热和基础设施损坏等。这些正是导致日本在福岛严重事故管理措施失败的条件。然而，在对福岛提案的投票中，委员们认可了B.5.b程序，将其作为处理超越设计基础事故的模式。NRC的两项新命令相对没有争议。其中一项命令要求在Mark I和Mark II沸水反应堆安装 "可靠的硬化通风口"，以便在电站停电条件下使用。此前，核电站业主被允许自愿安装这些通风口，因此NRC检查员无权审查其充分性或要求改进。这种情况是NRC在20世纪80年代处理严重事故时的胆怯态度的遗留问题，它使人们很难相信美国生物质能源的通风口会比福岛的通风口更有效。第二道命令要求在乏燃料池中安装可靠的仪器，这可以帮助福岛的工人更好地了解正在发生的情况。第三个命令指示工厂制定 "缓解战略"，以应对超出设计范围的外部事件。但标题上的承诺比命令中的实际内容要多。工厂被要求 "能够缓解一个地点所有机组同时失去所有交流电（AC）和失去正常的最终散热器的情况"。正如工作队所建议的那样，这些战略将涉及三个阶段：使用已安装的设备、使用现场便携式设备和使用场外设备。但是，如果工作队建议为前两个阶段设定具体的持续时间，即安装设备应能保持冷却8小时，便携式设备应能保持冷却72小时，那么该命令并没有规定这些阶段的最低持续时间。每个工厂现场都会提出自己的建议。当工业界制定规则时，是有风险的。核管制委员会默许快速部署应急设备的FLEX方案，是该机构和该行业的倡导团体NEI多年来在解释条例和制定合规文件方面互动的典型方式。在早期，当一项法规或命令需要解释时，NRC会制定一份 "监管指南"，并提交给受影响的行业征求意见。但随着时间的推移，两者的角色往往颠倒过来：在NEI的协调下，产业界将撰写指导文件的初稿，NRC将提出意见。这种转变使工业界有更大的权力来形成监管合规的概念基础，而让核管制委员会在边缘进行修补。然后，近地研究所的指导文件将作为所有申请者和许可证持有者使用的模板文本。近地研究所关于FLEX计划的指导意见就是这样一个模板。NRC要求所有电厂业主在2013年2月底前提交计划，说明他们将如何实施该计划以遵守减缓战略令。2月28日，拥有17座反应堆的Exelon公司提交了位于宾夕法尼亚州中南部的桃花谷（Peach Bottom）电厂的计划。Exelon公司的方案是所有核电站业主答复中的典型代表，紧跟NEI的指导意见。它清楚地表明了FLEX方法的缺陷。桃花谷（Peach Bottom）核电站位于Susquehanna河边，有两个Mark I BWR，与福岛第一核电站2号和3号机组非常相似。Exelon公司处理超出设计基准事故的计划从一开始就假定，电池和交流和直流电的配电系统都是可用的。该计划假定，被叫去值班的场外人员能够在短短6小时内到达工厂，这在应急计划所设计的那种重大自然灾害的情况下，不一定是一个现实的假设。桃底核电站位于宾夕法尼亚州中南部的苏斯奎汉纳河上，有两座马克一型沸水反应堆，与福岛第一核电站的2号和3号机组类似。该核电站的应急反应计划依赖于许多假设，在福岛第一核电站事件发生后，这些假设现已被证明是不现实的。美国核管理委员会该计划还规定了应对长时间停电的时间框架，但这一时间框架没有达到NTTF建议的时间。工作队希望工厂能够在停电的头8小时内使用永久安装的设备保持燃料冷却，此后在接下来的72小时内使用现场可用的便携式设备(如FLEX物品)。此后，我们可以假设从场外运送的其他设备和用品将可以使用。对于桃花谷（Peach Bottom），Exelon估计，包括RCIC在内的关键设备运行所需的电池将不超过5个半小时，但它还声称，FLEX发电机可以在5小时内接通并准备开始为电池充电。因此，Exelon没有必要延长电池容量。Exelon的计划假定，距离孟菲斯一千四百公里的两个区域反应中心中较近的一个将在24小时内到达桃花谷（Peach Bottom）。(Exelon认为，它可以在没有任何场外援助的情况下，通过反复的环形排气筒，使核电站永远保持稳定，但也承认，最终最好能有一种放射性较低的替代方法)。与NEI的指导意见一致，Exelon的计划允许FLEX设备存放在洪水位以下，假设工人有时间在 "潜在的破坏性洪水位到来之前 "将其转移到更安全的地方。尽管这些时间表值得怀疑，但它们没有考虑到最坏的情况。Exelon发现，如果在加油期间发生加油站停电，当一个装置的整个核心都在乏燃料池中时，根本就没有时间进行第一个应对阶段。必须立即安装FLEX设备。Exelon称，这不是一个问题，因为即使池子在两个半小时后开始沸腾，但乏燃料在8小时后才会被揭开。桃花谷FLEX计划是导致福岛事故的心态的最佳例子。它代表了工业界和监管机构对事故的脚本，几乎没有随机应变的空间。如果一个假设失败--比如说，工人没有时间在洪水来临之前将FLEX设备转移到安全地带--那么所有其他障碍就会像多米诺骨牌一样倒塌。如果没有FLEX发电机，电池在5个半小时后就会失效，RCIC也无法再为反应堆提供冷却。操作人员最终将失去对安全壳进行排放的能力，安全壳将过度加压。位于千里之外的田纳西州的后备设备--可能在大面积洪水或地震破坏的另一边--可能无法及时赶到，无法挽救局面。显然，没有人认为这些可能性值得考虑，即使在福岛第一核电站之后。该命令还规定，反应堆所有者必须为应急设备提供 "合理保护"，使其免受外部事件的影响。但这是什么意思呢？这个定义显然是见仁见智的。例如，特别工作组曾说过，应保护设备不受超出设计基准的洪水影响，但委员会的命令中却没有这样的要求。无论如何，当NRC于2012年3月12日发布缓解战略命令时，这似乎已不再重要。当NRC委员们一直在讨论充分保护的问题时，该行业却在实地创造自己的事实。工厂现场已经根据FLEX自愿计划订购或购置了三百多件主要设备。"时间是至关重要的，"时任Exelon公司发电主管的查尔斯·奇普·帕迪说。帕迪称，行业需要向前推进，以满足NRC仍在制定的安全改进时间表，他说："我们是在NRC正在做的事情的基础上进行的，但[我们]走在了法规的前面。"然而，FLEX的方法可以说没有走到需要的程度。例如，该行业坚持认为其目的是防止核心损害。因此，该计划并没有考虑如何在堆芯开始熔化后的高放射性和高温环境中使用这些设备--尽管这是福岛的最大挑战之一。而FLEX在设计时假设工厂的配电系统是可以使用的，这也与福岛的实际情况不符。在NRC发布要求之前，业界就急于解决福岛的教训，这充其量只是一种讽刺。毕竟，与此同时，核电站业主在解决从防火到紧急核心冷却系统堵塞等各种悬而未决的安全问题上，却拖了几十年的时间。通过FLEX "走在法规前面 "是一个明智之举。该行业在符合自身规格的设备上花费的资金越多，NRC就越难要求其采取更多不同的、更有力的措施，这在政治上和实践上都是如此。这个策略奏效了。FLEX计划尽管有很多缺陷，但与NRC含糊不清的缓解策略命令并不冲突。经过与近地研究所就其准备的FLEX设备使用指导文件进行了数月的讨论，核管会基本认可了近地研究所的方法。尾巴已经摇摇欲坠了。2012年夏天，日本政府在起草新的能源政策时向公民征求意见。调查组织者指出，结果是决定性的。"我们可以肯定地说，大多数公民希望实现一个不依赖核能发电的社会。"尽管有些人认为政府的宣传是表象多于实质，但有迹象表明，公众对日本建制派的不满可能在其他地方产生影响。9月，东电宣布成立一个外部审查委员会，以监督其核业务。在该委员会的指导下，东电新管理层希望赢得批准，从2013年春季开始重启柏崎刈羽的7座反应堆，显然他们对政府制定限制核电的新能源政策的努力毫无信心。2012年9月14日，野田政府公布了其新能源计划，其中的关键是在2030年代末消除对核电的依赖。该计划的具体内容不多。正如《金融时报》指出的那样，这是 "一个有点混乱的妥协，不会让任何人高兴"。这绝对没有让日本的商界领袖高兴，他们游说野田政府保留现状。"我们的论点被全面驳回，非常遗憾。"强大的商业集团经济团体（Keidanren，简称经团联）的负责人说。野田警告说，走向无核的日本并不容易。"无论多么困难，"他说，"我们不能再推迟了。"花了整整一周时间，能源计划才被射得千疮百孔，几乎无法辨认。野田和他之前的菅直人一样，正在为政治生存而挣扎。他的民意支持率并没有像一年前的菅直人那样跌得很厉害，但野田的政党日本民主党的支持率只有十几分。预计很快就会举行新的选举，几乎可以肯定会将另一个政党和首相扫地出门。野田的能源计划最初要求在反应堆四十年运行寿命结束时关闭反应堆，不再建造新的反应堆。但在计划发布的第二天，贸易部长枝野幸男就表示，禁止新建的规定不适用于已经批准建设的三座反应堆。更为不合逻辑的是，日本将继续推行其雄心勃勃的计划，开始全面运营六所后处理厂，这是一个用于后处理乏核燃料的设施，尽管据推测，该反应堆几乎没有能力处理每年将产生的大量钚。六所的运行将增加日本已经积累的大量可用于武器的钚的库存，这是一个重大的安全保障问题。看来，野田在选择安抚日本强大的企业界，还是选择那些在街头 "大吵大闹 "的人们时，选择了建制。退让还在继续：9月19日内阁开会时，回避批准能源计划，只说 "会考虑一下"。内阁不认可该计划，意味着未来的政府不需要遵循该计划。这促使《朝日新闻》指出："政府承诺在2030年代之前放弃核电，听起来越来越像'也许'。”经过几个月对其独立性的政治争论，内阁确实批准成立一个新的核监督机构----核监管局。甚至，当有报道称核监管局的大部分雇员来自于广受质疑的NISA和NSC时，这一点也受到了质疑。内阁将决定国家核舰队能否安全重启的艰巨任务交给了这个新机构。国家核安全局说，这个决定可能需要几个月的时间。该机构摇摇欲坠的开局只是标志着它在开创核监督新时代时面临的艰难工作。媒体报道称，负责为NRA起草新安全法规的六位专家中，有四位与核工业有经济联系。(NRA的一位发言人试图以最好的面目出现在这一新闻上，他指出，专家们必须披露其个人财务状况这一事实本身就是一个积极的步骤)。2013年1月，国家核安全局发布了一套新的安全措施草案，核电厂必须采用这些措施作为重启的先决条件。这些措施包括升级一些在福岛被证明不足的设备，如便携式电源和水源，以便在核电站长时间停电或其他严重事故中更加可靠。核电站必须证明它们能够在没有场外援助的情况下维持核心冷却整整一周。它们还必须安装过滤通风口和远程二级控制室。此外，他们还必须证明能够抵御自然灾害和恐怖袭击，如911式飞机撞击。随后，NRA开始与各公用事业公司进行一段时间的 "讨论"，以征求他们的意见，然后再最终确定新规则。这在日本是一个未知的领域。面对来自公用事业部门的可预见的巨大压力，要求削弱这套严格而昂贵的提案，NRA是否能够保持其独立性还有待观察。即使日本核电机构的监管人员就细节问题争论不休，那些因福岛第一核电站事件而生活被打乱的人仍在继续挣扎。对他们中的许多人来说，似乎不太可能在短期内恢复正常生活。其中一个例子就是 "紧急疏散准备 "区的居民--工厂周围20至30公里的部分区域。事故发生约一个月后，政府建议该区域的儿童和孕妇等弱势群体撤离，其他所有人都要做好随时逃离的准备。相比之下，工厂西北部的高污染地区，延伸到30公里以外，是一个强制疏散区，并且一直如此）。在 "疏散准备 "区的5.8万人中，有近一半的人离开了家园。6个月后，当保护措施解除时，疏散人员仍未离开。截至2012年9月，只有约3,100人返回。幼儿明显缺席。事故发生一年多后，福岛第一核电站附近的大片地区仍是禁区。对于福岛第一核电站所在地大隈镇的居民来说，宣布在2022年之前无法安全返回是政府给他们的第一个打击。然后有消息称，东京计划在大隈镇建造多达9个临时放射性处置设施--因为那里没有人居住，所以是可能的。这引发了人们的担忧，即使安全了，也不会有人愿意回去。"我们已经在那里生活了1000年，"大隈市市长对记者说。2012年10月，一些冒着生命危险将福岛第一核电站从悬崖边挣扎回来的工人首次公开讲述了他们的经历。在那之前，这些人一直避开了人们的视线。其中8人与正在视察工厂的野田首相会面。他们首先向日本人民道歉。六名工人拒绝透露身份，也拒绝在镜头前露脸。在事故中与厂长吉田正夫一起工作的吉泽笃文解释说："很多人认为我们是肇事者。"。他们说，在事故发生时，他们最关心的是他们的同事和附近社区的安全，因为他们中的许多人与家人住在一起。他们说，他们从来没有打算在危机期间放弃工厂；他们知道，这方面的错误报道导致了菅直人首相和东电总裁之间的愤怒交流。"我想，也许我最终不会离开，"吉泽说，"就像我们日本人说的那样，我们会在那个地方'埋骨'。"但是，尽管条件很恐怖，工人们还是留下来了。"我没打算死，"第1至第4机组的作业长说。"每个人都尽力了。死亡就意味着放弃。"野田12月初回到福岛县，为12月16日的议会选举拉开竞选季的序幕。当天在福岛的还有安倍晋三，他谋求连任2007年因执政一年的麻烦而辞去的首相职务。对于日本各地的选民来说，不景气的经济占据了中心舞台，而安倍承诺将进行变革。计票时，安倍和他的保守倾向的自民党以压倒性优势获胜。到月底，安倍宣誓就职，成为日本六年半来的第七任首相。在他的第一项承诺中，有一项是发誓要推进新的核开发。
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