调研报告：农村乱占耕地建房案例分析及对策建议2020年7月，自然资源部、农业农村部发布了《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，强调严格管
控违法占用耕地建房，坚决守住耕地保护红线。此前，全国范围内已开展了农村乱占耕地建房专项整治行动。自2021年12月起，自然资源部陆
续公布了2020年7月至2021年11月底的八批违法案例，共涉及379宗案例（其中尚不包含由于涉案亩数特殊，且正在调查中的2020
年3月吉林省伊通满族自治县“满江风情·七彩伊通”违法占地2475.85亩建旅游设施案田园综合体项目）。对此，笔者从违法主体、违法用
地类型、违法用地面积和违法用地面积变化趋势等不同角度，对这八批案例进行了整理分析，并提出了相应对策建议。八批乱占耕地建房案例的基本
特征违法主体大多数为个人。本次分析的违法用地379宗，违法主体分为个人、企业、村委会及村集体和其他（主要包括生态园、项目部、交易市
场及部分事业单位等类别）。其中，违法主体为个人的宗数为303宗，占比高达79.95%；违法主体为企业的宗数为50宗，占比13.19
%；违法主体为村委会及村集体的宗数为12宗，占比3.17%。可见，农村乱占耕地建房绝大部分属于个人行为（图1，图2）。半数以上案例
为违法建造住房。在统计案例中，违法用地类型分为违法占地建设住房、厂房、仓库、农林畜牧（主要包括养殖场和蔬菜大棚）、建设用棚和其他类
型用房（包括的类别较为繁杂，如公路养护站、训练场、洗车房、聚餐点和老年活动室等）。经过统计分析，在379宗案例中，违法占地建设住房
的宗数为196宗，占比51.72%；违法占地建设其他用房48宗，占比12.66%；违法占地建设厂房及仓库的宗数也比较多，分别为51
宗、占比13.46%和37宗、占比9.76%；农林畜牧用地29宗，占比7.65%；建设用棚占地18宗，占比4.75%。可见，违法占
用耕地建设住房占地宗数超过了一半，厂房和仓库的宗数占比总和超过20%，农林畜牧与建设用棚超过10%。违法用地面积1亩以下的占比超六
成。在统计案例中，涉及违法用地总面积969.11亩。其中，单亩违法用地面积最大的为175.30亩，用于建设物流仓储用地；单亩面积最
小的为0.019995亩，用于建设房屋。在379宗案例中，1亩以下的违法用地宗数为252宗，占比66.49%；1亩以下农民自建房宗
数为154宗，占比40.63%。0.20亩以下的违法用地宗数为106宗，占比27.97%，主要包括农民自建房以及农林养殖等，小面积
违法占地占据了较大比例。在对违法用地类型面积进一步分析后得出，其他类型违法占地共48宗，违法用地总面积最大的为262.83亩，占比
27.12%；单宗最大的为130亩，用于建设南水北调项目；其次是违法建设仓库用地，共37宗，占地面积为253.45亩，占比为26.
15%。违法占地建设住房共196宗，但面积仅为200.68亩，占比20.71%。相较而言，违法用地建设住房宗数多但是总面积较小。企
业违法用地涉及的面积最大。按违法主体划分，八批已公布案例可划分为个人违法、企业违法、村集体违法、其他违法的占地面积（主要包括生态园
、项目部、交易市场及部分事业单位等类别）。其中，违法主体为“个人”的占地面积为280.11亩，占比28.90%；违法主体为“企业”
的占地面积612.58亩，占比63.21%；违法主体为“村委会”和村集体的占地面积为21.12亩，占比2.18%；违法主体为“其他
”的占地面积55.30亩，占比5.72%。可见，企业是违法占地面积最大的主体，事业单位、村委会和村集体等机构违法占地面积相对较小。
第三季度为违法用地行为高发点。八批案例违法用地的总面积为969.11亩。依据违法行为发生时间划分不同时段、观察违法用地面积变化情况
后发现，第一季度到第二季度的违法用地呈下降趋势，第二季度到第三季度则呈上升趋势，到第四季度又呈下降趋势。其中，第三季度的违法用地总
面积为450.46亩，在整个年度中占比最大，为46.48%；第二季度违法用地总面积最小，为66.24亩，占比6.83%；第一季度违
法用地总面积为109.16亩，占比11.26%；第四季度违法用地面积为343.25亩，占比35.42%。农村违法乱占耕地建房原因分
析农村建房需求巨大。上述统计数据显示，379宗案例中，违法主体为个人的宗数为303宗，占比达到79.74%，仍然符合历年违法用地发
生的“二八规律”，即个人违法占80%，但违法用地面积仅占20%。这说明农民建房仍然存在巨大需求。但是，在农村土地价值日益显现的新形
势下，建房动因也发生了一些变化：一方面，农民建房不只是维持基本生活需求，在某些情况下更是出于身份认同、成员权利、社会交往方面的综合
考量；另一方面，农村户籍的“福利效应”也逐渐彰显，随着国家越来越重视“三农”问题，以及确权颁证的完成、“两权”抵押贷款的实施，农民
越来越意识到宅基地的财富价值，进而导致建房需求猛增，而在新增建设用地指标紧缺的地区，就会发生违法占用耕地建房的现象。农村用地保障“
欠账”较多。前述八批379宗案例中，个人违法占地建设住房共196宗，占比51.72%，但违法总面积为280.11亩，占比仅为28.
90%。农民个人建住房违法案件数量多、占地面积小，是长期以来一直存在的普遍现象，经过多年违法查处治理，仍未得到根本解决。究其原因，
农村用地“欠账”较多，用地指标、规划空间难以保障。自然资源部等部门提出的“保障农民住宅用地合理需求，在年度全国土地利用计划中单列，
原则上不低于新增建设用地计划指标的5%”的要求，在一些地方没有得到很好执行，导致农民正常建房和生产用地需求无法满足，致使违法占用耕
地建房多发易发。农村其他建设用地需求保障不足。前述八批违法案例统计中，厂房与仓库违法用地宗数占比超过20%、面积占比超过44%；农
林畜牧与建设用棚宗数占比超过12%、面积占比超过7%。两者合计宗数占比超过1/3，面积占比超过50%，说明农村建设用地的需求没有得
到满足。违法建房有一定时间规律。从379个案例可看出，违法建房主要集中在7、8、9这3个月份。其中，整个第三季度的违法用地面积为4
50.46亩，在全年度中占比高达46.48%。笔者分析认为，第三季度为夏末，因气候原因，外出务工农民居家待业，空闲时间较长。与第一
季度主要忙于春节、第二季度务工工资节余较少、第四季度外出务工工资较高相比，第三季度最适合建房，因而成为农村违法用地建房的高峰期。违
法行为未得到实质性纠正。从违法案例看，乡镇违法案件频发，虽然土地执法部门作了处理处罚，但除责令缴纳罚款得以有效执行外，拆除违法建筑
物及构筑物、恢复土地原状、退还非法占用土地等并未得到有效执行，部分案件仍在处理中，土地保护责任未落实到位，乡镇违法占地案件屡禁不止
。究其原因，土地执法部门联动综合执法未落实到位，造成土地执法“一家管”或者“无人管”的现象。相关政策建议区别对待不同情况，不搞“一
刀切”。笔者建议，应区别对待不同主体和不同时期发生的违法行为。对于不同违法主体、不同违法时期、不同违建类型、不同原因产生的违法建房
，要区分情况综合考虑，研究制定分类处置政策，以达到既严惩新增违法用地又追溯既往违法用地的目的，以确保政策的公平公正。同时，应针对不
同类型违法用地，制定有针对性的政策，便于各地开展工作。特别是在持续规范村民建房方面，应分步推进、疏堵结合，确保整治行动依法依规开展
。对于整治行动开始后的新增违法用地，要坚决按照要求予以处理；对于整治行动发生前的存量违法用地，要区别不同情况提出差异化对策。对于农
民建房的小面积违法，尤其是所公布案例中小于0.20亩的农民违法建房占比将近30%的情况，要研究出台适当的解决办法。保障农村合理的建
设用地需求，优化用地结构。针对违法案例中农村住房外建设用地违法宗数占比超过1/3、面积占比超过50%的现象，笔者建议，应实事求是地
分析农村建设用地合理需求，对乡村振兴中厂房、仓库及设施农用地等建设需求，应预留一定的建设用地空间，科学编制村庄规划，合理安排农村建
设用地规模、结构和布局，以及配套的公共服务设施、关键基础设施，以有效保障设施农业发展用地、厂房、仓库、“三产融合”用地的需求。加大
执法力度，完善执法监督体系。针对第三季度为违法用地高发期的事实，笔者建议，应在违法用地现象大量发生时期加强执法巡查，实现关口前移、
惩防并举。同时，应依靠国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管和跟踪管理，从“被动作战”转向“主动巡查”，在审批农
民宅基地建设手续时避免占用永久基本农田，以“零容忍”的态度打击违法占用耕地行为。落实部门责任，建立综合执法长效机制。笔者建议，进一步落实部门责任，建立自然资源、农业、林业、司法等各部门联合执法长效机制，强化土地执法责任；跟踪土地整改情况，定期回访土地违法案件处理结果，对敷衍塞责、推诿扯皮等执法部门进行严格处罚，对不按规定按时落实拆除行为的个人予以重处；坚决遏制“以罚代处”等违背相关法律规定的行为，充分发挥土地违法查处案件的警示和震慑作用，做好法治教育等工作。1 |
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