“?藏粮于地”“藏粮于技”战略驱动的耕地保护转型与制度建设思考南京大学地理与海洋科学学院?金晓斌?梁鑫源一、“藏粮于地”“藏粮于技”系统解析
1.“两藏”战略概念解析国际粮食贸易风险频发和价格波动以及国内耕地后备资源不足和资源环境约束趋紧等问题，导致粮食供给趋紧与供需匹
配失衡，耕地系统安全与农业可持续发展面临严重威胁。“藏粮于地”“藏粮于技”（以下简称“两藏”战略）旨在通过加强农业供给侧结构性改革
提升耕地综合生产能力，形成兼顾粮食安全与耕地数量、质量和生态“三位一体”的农产品有效供给，新时期国际国内严峻形势尤其是后疫情时代下
对“两藏”战略的系统化认知与解构提出更高层次要求。从字面意思上解读，“藏”受主体行为引导，包涵潜在优质耕地的保护、设施落后耕地的整
治、现状劣质耕地的修复等，不同过程涵盖多种要素、手段、尺度的相互关联；“粮”则涉及粮食系统的类型、生产、需求、贸易、浪费等生命周期
全过程；“地”的本质为耕地，包括现有耕地、“非粮化”与“非农化”的耕地以及可盘活为耕地的农村低效建设用地；“技”包括资源保护和农业
生产的科学技术、工程技术和管理技术，科学技术通常需要科研人员经过长期探索和实验才能推动技术的进步，工程技术更倾向通过显化的手段弥补
科学发展在时间序列上的效率缺陷，管理技术强调对研究对象的再认识以实现管理理念创新与管理流程再造，进而有效指导实践，因此，“技”在“
两藏”战略中也可理解为，随着对粮食安全认知水平逐步深化而采取的土地整治、生态修复等高效工程类手段。可见，“藏粮于地”是通过农业产业
结构与耕作方式调整促进耕地生产能力提升，进而增加粮食产能；“藏粮于技”侧重依托农业管理流程改造、农业机械普及、灌溉设施建设与耕地整
治项目实施等完备的技术体系与设施工程加快降低农业生产成本以及提升资源利用效率与农业集约化水平，以支撑农业可持续发展。“两藏”战略在
管控手段和优化路径上具有互补性，而在核心目标上具有一致性。2.“两藏”战略要素解析“两藏”战略的确立与实施是新时期应对粮食供应严
峻挑战与完善粮食安全保障体系的现实路径，发挥“两藏”战略成效的基础在于厘清其本身的内涵及其相互之间的关联与衔接。理论上，藏粮的主体
为人，主体行为在不同层面具有不同意识形态；藏粮的客体为粮，粮食系统的藏粮能力在于粮食安全保障体系的完善；藏粮的载体为地，耕地系统的
保护与利用是“两藏”战略实施的基石；藏粮的媒介则是技，完整的藏粮行为、过程需要通过技术实现。为保障“两藏”战略的深入实施，粮食系统
、耕地资源与技术体系作为保障粮食有效供给、维护生态系统和促进社会稳定的关键，应将其纳入“两藏”战略范畴之内并实现三者之间的协调以充
分发挥其对粮食安全的积极贡献。综合来看，“两藏”战略在粮食系统、耕地资源与技术体系之间具有双向传导特征，多层级主体行为贯穿传导全过
程，并且通过影响传导过程的有效性而决定“两藏”战略实施的可行性和实施成效。其中，自上而下传导属于目标引导，强调不同行为主体为实现“
两藏”战略目标而对技术体系构建的导向性；自下而上传导侧重技术支撑，注重对实现耕地系统稳定性和耕地资源可持续利用过程的技术攻关与工程
建设。“两藏”战略的双向传导能够通过目标分解和传递较好地解决不同主体层面涉及的利益标准与目标需求冲突，从而为达到落实粮食供给安全目
标提供保障。因此，“两藏”战略是一项具有多层级、多要素、多主体特征的“社会—资源—管理”系统优化工程。二、耕地保护制度转型需求与路
径1.耕地保护与利用新形势1996年以来，我国在保障粮食安全方面实施了一系列方针政策和举措办法，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝
对安全”的新粮食安全观，探索了新形势下“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮
食安全之路。虽然近年来我国粮食等重要农产品供给保障能力稳步提升，粮食生产实现“十八连丰”，但粮食安全方面也还存在一定短板与薄弱环节
。从发展历程来看，中国的粮食产需仍维持紧平衡态势；从需求形势来看，粮食消费结构不断升级，人均口粮消费降低，饲料和工业转化用粮消费增
加；从生产形势来看，资源环境约束趋紧，农业基础设施薄弱，减灾抗灾能力有待提升，粮食生产格局亟需优化；从贸易市场来看，国际贸易不确定
性增强；从种植结构来看，种粮比较效益持续走低，土地撂荒、“非粮化”呈增长趋势；从农业科技来看，粮食生产科技创新能力不足，关键核心技
术、标准化生产、规模化经营、产业化发展受限。保护耕地是保障我国粮食安全的重要条件和必要手段。国家实施最严格的耕地保护制度，有效保障
了粮食供给，但伴随着城镇化、工业化的快速推进，耕地数量不足、质量不高、生态环境退化等问题进一步凸显，重点推进耕地“三位一体”（数
量—质量—生态）综合保护刻不容缓。耕地数量保护、质量保护和生态保护是相互联系、相互影响的三个维度，其共同目标是保障国家粮食安全、生
态安全和社会稳定，因此，必须牢牢守住耕地红线，确保耕地数量基本稳定。从偏重数量保护转向数量、质量保护并重，是适应经济发展新常态的必
然要求，也是土地可持续利用的基本前提。与此同时，耕地保护与生态保护都是生态文明建设的主要内容，耕地生态保护将二者有机结合，统筹耕地
保护与生态建设，是落实协调发展、绿色发展理念的内在要求，是新时期耕地保护的重要出发点和落脚点。基于不同区域自然、社会经济差异，结合
耕地资源本底条件和利用条件，综合解析耕地资源保护重点区域和整治措施，是保障粮食安全的首要前提。针对不同的重点区域，借助高标准农田建
设、占补平衡制度、国土综合整治等差异化制度措施，可以优化耕地资源保护利用，改良资源要素布局，改善资源利用条件等。此外，在当前休养生
息制度背景下，“两藏”战略内涵应基于“三位一体”耕地保护思路进一步延展，充分考虑地区差异与耕地资源生产潜力，识别耕地保护与利用重点
区域，探索具备国家可调控战略储备思路的“两藏”战略路径。2.“两藏”战略驱动耕地保护的路径“藏粮于地”“藏粮于技”战略是完善粮食
安全保障体系与合理规划农业生产布局的现实途径。其中，以耕地保护与空间布局优化为核心的耕地占补平衡制度在约束和遏制非农建设大量占用耕
地、保障耕地资源安全和国家粮食安全等方面发挥了积极作用，也是“两藏”战略中“保障粮食供给能力、提升耕地生产潜力”的关键显化手段，但
实践过程中仍存在“重开发，轻整理”“重数量，轻质量”等问题。同时受自然资源条件的客观限制，许多地区宜耕后备资源接近枯竭，有效落实“
占一补一”“占优补优”“占水田补水田”的政策要求面临严峻挑战，个别地区甚至出现耕地补充造假、毁坏生态造地等问题。除占补平衡制度存在
实施压力以外，我国耕地保护还面临诸如耕地质量总体不高、“非粮化”现象突出、耕地利用和产出效益不高等多重问题。此外，耕地保护红线、永
久基本农田、农业“两区”等不同制度之间仍存在割裂关系，“三位一体”耕地保护格局一定程度上与充分发挥资源利用潜力存在矛盾。综上，耕地
保护与利用应坚持因地制宜、分类施策、精准保护的原则，强化科学规划与技术支撑，以农业生产潜力评估作为“两藏”战略制定的关键依据，以农
业资源工程技术体系作为“两藏”战略实施的核心手段，以国家耕地战略储备制度建设作为藏粮政策优化的重点方向，助力耕地保护与利用更加适应
农户生计需求、适应地方政府发展需要、适应国家粮食安全战略要求、适应全球变化趋势。简言之，为促进国家耕地保护规划目标设置、优化耕地占
补平衡格局、提升耕地保护与治理管理能力与技术水平，有必要在国家层面建立以农业生产潜力评估为基础的耕地占补平衡跨区域统筹制度，通过构
建国家耕地战略储备制度，统筹考虑重点储备区资源环境禀赋和经济社会发展实际，因地制宜，合理确定耕地保有量、永久基本农田等指标，科学优
化国土空间开发保护格局。三、国家耕地战略储备制度建设综合而言，在粮食安全资源保障能力不明确、“两藏”战略制度体系尚不完备的现实问题
下，建议从理论内涵、实践思路、政策制度三方面深入开展实施“藏粮于地”“藏粮于技”战略研究，构建起服务于空间规划、耕地保护和农田整治
的中国特色“两藏”战略实施路径、政策体系和保障机制。具体思路包括以下方面。1.?厘清“两藏”内涵，提供理论支撑系统梳理“两藏”战略
相关制度的演进脉络和内在逻辑，揭示“两藏”战略的政策实施成效，在明确现实国家需求和未来全球挑战的基础上，探究以保障资源持续生产能力
为核心的中国“两藏”战略制度的目标定位与总体方向。明确国内国际变化新形势下的粮食安全资源需求量，剖析复杂情景下的耕地资源保有量，探
索中国耕地资源保障能力，理清“两藏”战略相关耕地保护与利用政策体系之间的逻辑关联和空间效应；借鉴国内外关于“两藏”战略的相关学术成
果与应用实践，总结和探究“两藏”战略围绕耕地资源保护政策的演进脉络、基本动力和内在逻辑。基于农业生产区域布局优化理念，面向全球变化
新形势，提供以“两藏”战略为核心的中国式粮食安全解析新思路，引导农业资源优先保障粮食生产，构建以粮食安全和耕地保护为核心的“两藏”
战略“地—技”耦合理论框架，为后续“两藏”战略制度的政策体系完善提供坚实的理论支撑。2.?定量与定性相结合，总结“两藏”实践模式综
合评估农业资源生产潜力，研判产能提升优势区的空间特征，结合以农田整理为基础的“两藏”战略技术体系，形成集成农业资源潜力与农业资源工
程技术的“两藏”战略规划与实施决策支撑体系。通过定量与定性相结合的方式，系统解析与“两藏”战略直接关联的耕地资源潜力特征与农田整理
技术体系，基于交叉学科理论与观点搭建“两藏”战略制度建设思路。一方面，综合评估农业资源潜力空间以优化全国耕地占补平衡格局。结合耕地
占补平衡、高标准农田建设、永久基本农田储备区建设、重要农产品保护区和特色农产品优势区建设等制度体系，在系统解析农业生产潜力内涵、潜
力来源以及潜力挖掘等原理的基础上，综合评估现有耕地资源产能提升潜力与后备耕地资源开发潜力，按照问题导向与目标导向，构建以数量补充、
质量提升、利用优化等为主的精细化农业生产潜力空间格局；另一方面，系统总结农业资源工程技术类型与建设模式。通过针对不同区域、不同层级
、不同部门的“两藏”战略实施方法与技术进行总结和归纳，总结“两藏”战略的因地制宜模式及路径，形成具有类型、模式、案例等全方位、多角
度、全流程的农业资源工程规划与决策技术体系，为“两藏”战略在地方的有效落实提供科学依据。3.?基于集成研究，设计政策制度基于“耕地
—技术”集成研究，设计国家耕地战略储备制度，形成可用于指导实践的“保、建、治、休”战略储备分区，并基于藏粮制度创新建立健全配套保
障机制，优化现有耕地保护与利用相关政策，厘清休养生息背景下农业资源潜力空间及其提升阈值。在粮食安全复杂情境模拟的基础上，综合评估耕地保有量与产能潜力，面向国家需求，探索“自上而下”与“自下而上”相结合的“两藏”战略实施路径，针对不同耕地战略储备区制定差异化的“两藏”战略近远期目标、典型模式及路径导向，为“两藏”战略制度化过程提供技术支持和实践参考。此外，综合考虑国际市场波动下的粮食安全新战略与总体国家安全观（以资源安全和生态安全为重点），交叉运用系统科学、资源学、地理学等学科方法与观点构建“两藏”战略理论框架，通过耦合“地—技”两大系统要素，围绕“评估—管理—保障”研究过程，构建三位一体的中国特色“两藏”战略制度体系。 |
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