谈谈空间规划的逻辑

今年3月份中共中央发布了《深化党和国家机构改革方案》，明确提到，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等加以整合，组建自然资源部，以解决空间规划重叠等问题。

9月份，国务院公布了新组建的自然资源部的三定方案。至此，热辩了多年、经过市县层面和省层面反复试点摸索的“多规合一”工作，在体制机制方面，有了一锤定音的确定感。

然而，所谓规划体系，一般应包括法律体系、行政体系、技术体系等，只梳理行政体系，显然难以完全解答规划师们的全部关切。习惯了“城镇体系规划、总规、控规、城市设计”工作逻辑的规划师们，忽然产生了疑惑并不意外。尤其对一些大中城市而言，面临城市总体规划修编和土地利用规划修编的双重压力，大家更希望在规划工作体系、技术体系方面尽快有一个明确的表述。

其实，除了工作层面的话题，作者更感兴趣的是这次国务院机构改革的背景。细读中央文件会发现，解决空间规划重叠问题似乎并非“多规合一”的唯一出发点，更加重要的在于“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位的问题”。而这一切的背后，是树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理的语境。

显然，只看到工作层面的体制机制变化、职能调整、多规合一是不够的，更应该看到建设生态文明这个更大的逻辑。鉴于我国生态文明建设水平滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，党的十八大明确提出，大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位，实现中华民族永续发展。

2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态文明建设作为全面深化改革的重大举措，明确提出，要建立系统完整的生态文明制度体系，其中包括“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度”。规划体系、开发管制、用途管制、土地集约使用等这些规划师经常挂在嘴边的“专业词汇”，忽然成为执政党的改革思路，成为事关“人民福祉”、“关乎民族未来的长远大计”的生态文明建设的重要组成部分，作为专业人员的规划师或许并没有充分意识到这种政治定位的变化。

2015年，中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，其中，再次重申了开创社会主义生态文明新时代的要求，强调坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针。在资源开发与节约中，把节约放在优先位置，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展；在环境保护与发展中，把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展；在生态建设与修复中，以自然恢复为主，与人工修复相结合。文件除了要求健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间外，涉及到城市规划的内容，也大多集中在“尽量减少对自然的干扰和损害”，“划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变”，“推进绿色生态城区建设”等方面。

回顾这段历程，有助于我们从生态文明建设的逻辑去思考规划工作的走向，这也许是职业规划师眼下更亟待重视和思考的话题。

      空间规划是对空间使用的规划，不是对自然空间的划分，其核心是建立各种空间使用之间的关系，而空间使用的关系、空间使用本身都涉及到空间使用的质量。

      空间规划不只是控制性的规划，而是为了满足未来发展需要，空间关系本身也构成发展的内容，规划的目的是为了社会整体更好地发展。

      空间规划是公共政策， 空间规划是对各类空间使用的公共干预，这种干预是基于对未来发展需要的预测和期望达到的目标而进行的，空间规划也是各类政策的协同平台，大量政策都有空间效应。

坚持从国家治理需要角度思考空间规划体系的架构，确定规划的层级及其内容，管制和利益协调并重（空间治理——全地域的，政府、市场与社会）。

空间规划的实质是国家战略及其实施的空间部署以及地方发展行动方略，战略与行动兼备，政策导向与发展（开发）管理兼顾。

统筹影响空间使用的各要素，关注空间使用结果的效应，以生态文明建设的要求来评判空间规划各要素组合的关系及其质量（不仅是能不能用或建，更重要的是“好不好”）。

“一级政府、一级事权、一级规划”

全国和省级国土空间规划主要是不同层次的战略部署以及政策统筹、指引；

市及以下的总体规划主要是实施性的规划，在本级有战略性部署和统筹的内容，对开发建设有指引作用。

要强调发展战略的空间部署、政策与空间使用的协同，统筹各类要素空间关系；相对于过去的规划，应强调各类区域组成要素的养育、完善及其组合结构关系。

要强化与战略、目标的关联，把长远、高质量发展要求贯彻到具体的开发管制中；建立以开发控制为出发点与战略引领相结合的规划体系，成为真正“好用的规划”；关注各类建设开发行为的空间后果及其效应，适应动态的、精细化的使用管理需要。