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✎ 栏目简介 目前专门为大学生和实践从业者讲解新中国成立以来土地制度的变迁过程、热点问题及理论分析的课程还比较少，大多“散落”在土地资源管理专业的相关课程中。《中国土地制度》这门课正是为了回应学习者对系统了解中国土地制度的需求而开设的。本课程主要围绕土地产权、土地规划、土地市场和耕地保护四类制度进行系统性介绍。同时，将土地制度放在经济社会发展的全局中，放在特有资源国情下，放在制度改革进程中去解读，并探究背后的理论逻辑。 本栏目为《中国土地制度》课程配套教程，通过PPT的形式进行生动化阐述，以期推动相关研讨，助力改革深化。
第四章 土地规划制度
中国土地管理的公权力是与土地规划制度紧密联系在一起的，本章主要介绍1987年以来土地规划制度的基本内容。 土地是一种特殊的商品，其利用过程需要规划制度的约束与协调。中国土地规划制度从无到有先后经历了四轮的变化。在规划制度演变过程中形成了中国特色的“分区管制+指标控制”的用途管制制度。
4.1 理解土地规划（上）
（一）土地与普通商品的不同 任何一块土地都会跟其他土地因为形状、区位、自然条件、社会条件等不同而不同。这里的普通商品特指工商业的产品，具有同质性、可度量，可以用一台、一辆、一张等度量单位进行衡量，单位产品之间没有明显差异的商品。 因此，土地面临一系列跟普通商品不同的特征。
1-土地及其利用具有整体性 一块土地本身的利用很难单独从相邻的土地分离，既对周围土地产生依赖和支持，也要避免对周围土地产生不当影响。土地利用本身是一个生态系统，人为地对地块进行分割、确权是难以完成对土地系统的分解，土地是不可能像普通商品那样分解的。
2-土地及其利用具有过程性 土地无法像普通商品那样一旦生产出来就是静态的、可衡量的、价值稳定的。 当土地进入市场进行交易了，虽然可以用面积去衡量，面积相同的不同地块其市场价值几乎是不同的，这是因为土地价值源于其不断被利用的过程中，土地甚至会因不断利用而保值增值。 而普通商品恰恰相反，市场价值给定并会不断损耗。因此，因对价值的考虑而需要不断关注土地利用的动态过程。
3-土地及其利用具有专用性 专用性是指土地投入作为一种用途后可以重复用于其他用途的难易程度。 土地利用专用性高意味着对土地的开发利用，需要考虑到事前的机会成本和事后的调整成本。比如耕地开发建设房地产后就很难再用于耕种。 4-土地及其利用具有区位性 区位性是指土地的价值高度依赖周边环境，对土地采取相同的开发利用，如果面临不同的区位，其绩效是不同的。 比如，投资造船厂，建在水边和建在山顶，对于造船厂的绩效是明显不同的。
5-土地及其利用具有不确定性 不确定性是指土地投入生产因为周期较长、外部条件不断变化而可能造成投产绩效差异无法预估。这造成土地利用决策还需要考虑时间维度上的影响，对于某块土地是当期开发还是未来开发，将影响到土地利用的最佳决策。 6-土地及其利用具有复杂的社会性 社会性是指土地的开发利用将影响社会关系，导致土地利益分配结构的变化 比如，土地的确权和普通商品确权不同，土地确权往往意味着利益冲突才刚刚出现。确权登记内容不同会造成土地利用规则不同，进一步影响到该片土地的利益相关方的社会关系。 对普通商品确权，更多的是为了市场交易，而对土地确权往往超出市场交易的目的，而是一种更为复杂的社会秩序的建立。
4.2 理解土地规划（中）
（二）土地规划是一种制度 土地规划，就是为了应对上述土地的整体性、过程性、专用性、区位性、不确定性和社会性等特征而人为设定的一种“游戏规则”，是人类为了规范自己在政治、经济和社会领域的土地利用行为而设计出的行为限制。 ——改编自North的制度定义 土地规划就是用来决定谁可以在何种场合做出何种土地决策，何种土地利用行为是允许的或者限制的，何种总体规则是要遵守的，何种程序需要遵循，何种信息必须或者禁止提供，个人的土地利用行为能够获得何种收益等。 ——改编自Ostrom对制度的定义 在实践中，土地规划一般是指在国家或一定地区范围内，按照经济社会发展的前景和生态环境保护的需要，对土地合理使用作出的长期安排。具体来说，就是国家和各级政府在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行配置的长期计划。
1-土地规划是关于公正的制度 土地规划需要关注公平正义。作为私权利（比如个人、企业的产权）的对立面，规划是公权力（比如政府的权力等）对私权利的限制或调和。土地规划涉及的都是特定群体的共同利益，群体内部个体的权利会受到土地规划的限制来实现集体行动的目标。
在公有产权国家和私有产权国家，土地规划关于公正的考虑，其逻辑是不同的。 公有产权国家的土地规划是土地产权的所有者（国家或集体）对土地利用的一种谋划、安排、部署和展望，其目的是为了实现社会整体利益和公共利益而做出土地利用的理性选择、提供土地未来发展的战略安排等。本质上是对集体行动规则的定义。 私有产权国家的土地规划是第三方（政府或委托的机构）对土地产权的所有者（民众）的土地利用的限制。虽然此时的土地规划也是一种谋划、安排、部署和展望，也是为了实现社会整体利益和公共利益，但其本质上是对土地产权人产权的限制。
因此，土地规划制度需要考虑公平正义上的权衡。既然是为了社会整体利益和公共利益，如何权衡不同利益主体在土地利用上的得与失，权衡当前利益和长远利益，权衡不同区域之间的平衡发展等，是土地规划制度的基本内容之一。
2-土地规划是关于效率的制度 土地规划需要关注效率。土地作为资源要素，不断实现其经济社会价值，是配置或调整用地结构和布局的目标之一。 新古典经济学回答什么是效率很简单，效率是一个数学微分问题——任何两个或多个决策（比如资源利用、生产投入、商品销售等）在边际价值上的等值替代，也就是函数的极值求解的问题。
土地规划在追求效率上会面临很多约束，导致最初按照效率原则进行设计的规划，在实际执行过程中出现不可行。 一方面，土地规划往往要在更多的数学微分决策上进行计算。当其面临多个决策时，土地规划往往很难给出最优解； 另一方面即使给出了最优解，但还需要保障规划能够落地实施。受到交易成本和信息成本的影响，在实施过程中也会面临很多具体问题。
4.3 理解土地规划（下）
3-土地规划是关于权力分配的制度 土地规划为决策者目标服务是指规划的最终目的体现的是决策者的意志。 效率和公正是常见的目的，符合大多数决策者的目标，但有时也不尽然。社会的稳定、政治的秩序、制度的适应性和韧性、行政的透明度和可问责程度、可持续发展等也可能是决策者的目标。 为了满足不同的决策目标，土地规划制度的内容设计就会明显不同。 中国在21世纪初期的土地规划，主要目的是耕地保护与保障经济发展，而这就使得土地规划关注耕地的保有数量和新增建设用地的总量的规划和计划； 上世纪70年代以来的德国，土地规划主要的目的是保护自然，这就使得其土地规划多涉及景观、栖息地和森林等规划内容
权力的分配是指对于规划产生的公权力会在不同级别政府和不同职能部门之间进行分配。 权力的分配不仅仅决定着土地规划编制的内容，体现决策者的目标，还影响着规划的实施的效率，甚至影响规划的严肃性和合法性。 比如，如果是“从上向下”制定规划，下级只能无条件遵守上级的命令；如果是“从下向上”制定规划，上级只从协调冲突的角度来对下级规划做出修正。 再比如，是统一由一个政府职能部门去编制土地利用总体规划，还是由更多的部门诸如发展改革、自然资源、城乡建设、农业、环保等单独编制部门规划后汇总或分别实施？
4-土地规划是关于共同未来的制度 如果我们跳出当前的发展阶段看过去和未来，我们是否在惋惜历史上出现的各种失误的土地决策（比如围湖造田造成的生态破坏和洪水灾害）？ 是否在期待未来能够早日实现“人类只有一个地球，各国共处一个世界”的人类命运共同体（比如共同应对全球气候变化）？ 土地规划不仅仅是局部的土地利用统筹安排，更是关于人类未来全局性的土地利用制度。
在全球范围看，欧盟出台的与规划相关的政策就对成员国的规划产生了影响。 著名的共同农业政策（Common Agricultural Policy）对欧盟各国内部土地利用以及土地利用规划就产生了很大的影响，而共同农业政策本身已经从最初了推动农业发展演变为目前的推动良好的自然生态保护的内容，这也说明在欧盟各国之间的合作对于土地规划的作用至关重要。 在中国，国家提出“要统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”“实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理”，这也是一种生命共同体的理念，单一的规划、局部的规划是无法满足未来整体发展的需要。
土地规划制度需要考虑土地规划规则的“外溢性”是否与土地利用本身的“外溢性”相匹配。 这里的外溢性是指相邻效应，是指一个经济活动的主体对它所处的经济环境的影响。外溢性是否能够有效治理，将影响到生命共同体的发展。
4.4 土地利用总体规划（上）
土地行政管理部门编制的土地利用规划可以分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。 土地利用总体规划是指各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。 土地利用详细规划以土地利用总体规划为依据，一个区、一个村或一个企业对其内部一定时期的土地利用空间所作的具体安排和技术设计，包括其空间布局、利用分区、具体建设项目的设计，以及施工方案和搬迁计划等。 土地利用专项规划是指在土地利用总体规划的框架控制下，对土地开发、整治和保护的某一专门问题进行的规划，是对土地利用总体规划的补充和深化。常见的专项规划包括土地整治规划、土地开发规划、土地复垦规划、土地整理规划等。
第一轮土地利用总体规划（1987-2000） 国务院办公厅转发国家土地管理局《关于土地利用总体规划工作的报告》，中国自此开始编制第一轮土地利用总体规划。第一轮规划以1985年为基期，规划期为2000年，展望到2020年和2050年。全国土地利用的总目标是：耕地面积确保18亿亩以上，森林覆盖率由13%提高到17%，建设占用耕地控制在3000万亩左右。
第二轮土地利用总体规划（1997-2010） 第二轮土地利用规划开始于1997年，以1996年为基期，2010年为规划期，并展望到2030年。第二轮的土地利用规划正式成为国家的法律规则。
第二轮土地利用规划的主要定量目标： 农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。2000年，耕地总面积保持在19.40亿亩以上；2010年，耕地总面积保持在19.20亿亩以上，其中基本农田面积16.28亿亩以上，占现有耕地总面积的83.5%以上。 林地、牧草地面积增加。2000年，林地面积达到35.30亿亩，森林覆盖率达到15.5%，牧草地面积达到40.05亿亩；2010年，林地面积达到37.50亿亩，森林覆盖率提高到19%，牧草地面积达到40.40亿亩。 水面面积保持稳定。加强中、低产农用地改造，耕地总体质量有所提高，有林地和人工、半人工草地面积有较大幅度增加。 在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。1997—2000年，新增建设用地不超过2040万亩；2001—2010年，新增建设用地不超过3072万亩，合计不超过5112万亩，其中占用耕地面积不超过2950万亩。适当增加城镇用地面积，同时通过积极引导和加强管理，促使城乡居民点用地总规模逐步缩小。
土地利用年度计划管理的制度 土地利用年度计划管理制度在这个时期得到正式确立。1999年2月24日，国土资源部第4次部务会议通过《土地利用年度计划管理办法》，明确了土地利用总体规划采取的是“指标控制+分区管理”模式，这为建立以指标为核心抓手的规划实施制度奠定了基础。 土地利用年度计划管理是指国家对年度“农用地（含耕地）转用计划指标”、“耕地保有量计划指标”和“土地开发整理计划指标”等的具体安排。
耕地占补平衡制度 1999年2月4日，国土资源部发布《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》明确了“非农业建设经批准占用耕地的，要严格执行《土地管理法实施条例》第十六条规定，明确责任单位，按照'占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地”。 在实践中，占补平衡工作任务演化为通过指标的方式落实，即根据年度耕地转用计划指标的分配来分配占补平衡指标，由地方政府成为完成占补平衡任务的首要责任人，从而满足耕地保有量不因建设占用而减少。耕地占补平衡任务可以在省域范围内进行交易，由受资方代替出资方来完成相应的任务。
4.5 土地利用总体规划（下）
第三轮土地利用总体规划（2006-2020） 第三轮全国土地利用总体规划开始于2005年。2005年6月4日，国务院办公厅转发国土资源部《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》；2008年10月，国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》。 第三轮规划以2005年为基期，以2020年为规划期末。
在第三轮规划实施中，首次明确了“永久基本农田”的概念。永久基本农田是土地利用规划中最先具有明确空间位置的用途分区类型。 与此同时，土地利用年度计划管理制度也得到更新，重新修订为： 1-新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标； 2-土地整治补充耕地计划指标 3-耕地保有量计划指标 4-城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标
以上是中国土地利用总体规划发展的三个重要阶段，是规划从无到有，从探索到成熟的过程。在三轮土地利用规划制度建设过程中，形成了规划编制、规划审批、规划实施、规划监管等各类制度体系。 这些制度体系，为国家在十九大以后，推动主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用规划等空间类规划的“多规合一”，形成新时代的国土空间规划体系积累了经验和奠定了制度基础。
4.6 土地用途管制制度
土地用途管制是根据规划目标来划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性制度。 其内容包括两个方面： 一是对土地进行分区，即根据自然经济社会条件对不同地块的用途、功能等进行地域空间的划分； 二是管制规则，即对不同分区区域内部和区域之间土地开发利用行为进一步制定规则，包括允许、限制、禁止土地特定用途和开发利用方式等。 分区的目的是为了协调、统筹不同土地利用，让土地利用更为科学合理；管制是为了落实规划的目标和分区的各项目标。
从第二轮土地利用总体规划开始，逐渐形成了具有中国特色的“分区管制+指标控制”模式。
依据实施土地用途管制的需要、土地利用规划和实际状况，将土地分为三大类： 1-农用地 农用地是指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等 2-建设用地 建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地等 3-未利用地 未利用地是指农用地和建设用地以外的土地
在三大类土地分类下，县乡级土地利用总体规划划分土地利用区： 1-农业用地区 可分为基本农田保护区、一般耕地区、林业用地区、牧业用地区、园业用地区、渔业养殖区等 2-建设用地区 可分为城市建设用地区、村庄和集镇建设用地区、独立工矿区、特殊用地等 3-暂未利用区 可分为可开垦区、禁止开垦区和部分水域
建设用地边界划定后，规划范围内形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区4个区域： 1-允许建设区，是指城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。
指标控制是指通过土地利用年度计划管理中各类指标对土地利用进行统筹和控制，尤其是控制耕地转变为建设用地。具体的指标包括：新增建设用地计划指标；土地整治补充耕地计划指标；耕地保有量计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标；工矿废弃地复垦利用指标等。 这些指标以“从上向下”逐级分解的方式由上级政府分配给下级政府，实现对各地土地利用在空间和数量上的总体协调和控制。
上述中国特色的“分区管制+指标控制”的模式在实践也逐渐因经济社会及自然条件的变化而出现一些问题。 第一，土地规划在编制中面临科学性质疑。 全国的指标总量如何计算，以及从上向下的指标分配，是否具有科学性？ 中央将指标分配给地方的过程中，如何保证指标分配符合地方经济发展实际所需，同时满足全国总体的效率和公平公正的目标？ 土地利用的多功能性、综合性、多元性就对土地规划和计划的编制，包括分区和管制提出了更高的要求。如何从整体的、系统的角度去规划土地用途？
第二，土地利用不仅仅是为了实现耕地保护和经济发展的目标，随着经济社会的发展，对土地利用规划会提出更多更高的要求。 土地用途管制制度本身也在演化。从单一目标向促进经济、社会和生态等多维度的整体目标发展，催生了新的用途管制制度的建立。 2015年国家《生态文明体制改革总体方案》中要求“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。 2018年十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中对新组建的自然资源部的职责做了明确界定，其中，“统一形式所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”就与用途管制制度改革直接相关。 在2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中进一步强调国土空间规划体系要形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度体系。
新时期的国土空间用途管制源于土地用途管制，前者涉及的资源类型更多，不再局限在以耕地保护为核心的农用地转用管制上，而是要扩展到以生态保护为重点的河流、湖泊、地下水、湿地、森林、草原、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等各类自然生态空间以及城乡建设区域； 管制的目标从限制开发建设活动转变为主动实现土地利用多功能性和整体利益的最大化，从而保障公共利益和全社会的福祉。 目前，国土空间用途管制制度转型还在进行中，实践操作也面临政府职能重塑的阶段性挑战，可以预计未来仍需要一定时间才能成形并显现其治理效能。
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来自： 昵称不好起 > 《工程规划城乡规划及空间规划》
