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近几年来，深圳、合肥、上海、江苏等地国资系投资重大产业项目异常活跃，成为地方政府加强实体经济支撑、提升产业竞争优势，打造区域更高水平更高质量发展增长极的重要抓手。其中，频频上热搜的合肥市政府，通过京东方、兆易创新、蔚来汽车等一系列重大产业项目落地，撬动了当地显示屏产业、半导体产业和新能源汽车产业等，带动了当地的就业，也加速推进着产业的升级。市经济和信息化发展研究中心经过深入分析“合肥模式”认为，地方政府需充分发挥国有资本融合“功能”与“市场”的特色, 促进产业链、创新链、资本链深度融合，筑强全生命周期投资管理与综合赋能体系，为“十四五”区域经济高质量发展注入新动力。 当前，聚焦重点产业，构建“资本+园区+项目”深度融合的生态链，大力实施精准招商，持续引进人才密集、资金密集和技术密集型项目，逐渐成为各地招商的标准配置和产业升级的有效利器。地方政府化身风险投资人，“以基金撬动资本，以资本引入产业”（又称风险投资、资本化招商），通过地方融资平台、产业引导基金等方式入股企业，以利益互绑的方式招揽企业入驻成为时下多方关注的做法。经过产业培育、壮大和规模化的过程，地方政府再通过二级市场将所获企业股权转让套现。据清科研究中心统计，截至2020年底，国内已设立1851支政府引导基金，目标规模达11.53万亿人民币，已到位募资规模5.65万亿元人民币，资金到位率约48.98。另据CV Source投中数据分析，引导基金的设立目前集中于浙江、北京、上海、深圳、江苏、广东等六大辖区。 合肥市是安徽省会，全国重要的科研教育基地，长三角城市经济协调会会员城市。过去十多年间，合肥凭借成本优势和开放市场，通过京东方、合肥长鑫、蔚来汽车等一连串政府主导投资，精准地抓住了新型显示、集成电路、新能源汽车等战略性新兴产业机会，伴随中科大等高校在量子信息、人工智能、可控核聚变等有望颠覆未来的原创研究领域取得突破，已从一个名不见经传的三线城市，跃升为“明日创新之城”。更是令合肥市有足够底气在“十四五”规划中提出了“人均生产总值加快跻身长三角城市前列，综合实力加快迈入全国城市二十强并力争前移、争创国家级科学城、建国际顶尖研究中心”等愿景目标。 “合肥模式”以股权投资/风险投资的思维做产业导入，以投行的方式做产业培育。即成立市场化运作的产业投资基金，服务于招商引资战略性产业。善于运用资本招商，先大手笔投资基金拉拢企业落户，后期再将投资所获股份脱手，翻倍获利，继续扩充投资基金，以一笔投资换一个产业。其模式的成功，既靠自身修炼，又靠外部借力。一方面依托下属合肥产投、合肥兴泰、合肥建设三大投资平台，通过与中信、招商等头部投资机构合作设立产业基金累计组成了将近1000亿的产业基金群，通过项目孵化，带动相关产业集聚，进而推动整个区域经济结构转型并塑造强劲的研发量产竞争力，走出了一条以资本和资源引入先进生产力落地的探索之路。另一方方面找准产业方向，尊重产业规律，通过国有资本引导社会资本和实施资本市场有序退出，国有资本实现保值增值后投向下一个产业，实现良性循环。 （一）地方政府从上到下“投行化” 1．依托龙头企业，聚焦重点产业领域，强链补链延链 以“引导性股权投资+社会化投资+天使投资+投资基金+基金管理”模式，通过国有资本撬动社会资本，打造总规模超过600亿元的国有基金丛林，在保障重大项目融资需求的同时，投资上下游产业链的重点项目，覆盖产业链发展的全生命周期。截至“十三五”末，合肥国资累计向战新产业项目投入资金超过1200亿元，带动项目总投资超过4500亿元，带动上下游产业链总投资近5000亿元。 合肥国有资本快速跟进京东方、台湾力晶、兆易创新、维信诺、蔚来汽车、欧菲光、联想、启迪控股等国内外龙头科技企业，组建合资公司，先后推动京东方10.5代线、晶合12吋晶圆、长鑫12吋DRAM存储器、维信诺第6代柔性屏、双子COF卷带、视涯硅基OLED 、蔚来中国、启迪控股、神州数码信创总部基地等重大产业项目落地开工，将关键核心技术和科技成果转化为先进生产力，迅速做大规模，抢占市场份额。 依托龙头企业，“强链补链延链”。挨着上下游产业链挖，打通全产业链，市场需要什么企业，政府就去谈什么企业。 新型平板显示领域。投资并引入彩虹、康宁、联宝、三利谱等企业，延伸覆盖上游原材料器件、中游面板模组和下游智能终端，实现“从沙子到整机”的完整产业链布局。 集成电路领域。通过基金直投、跟投等方式聚集颀邦封测、通富微电、芯碁微装、恒烁半导体、联睿微电子等集成电路上下游企业，形成涵盖设计、制造、封装测试及设备材料的全产业链条。 人工智能领域。围绕科大讯飞、华米科技等尖端企业，发起设立总规模50亿元的智能语音及人工智能产业发展基金，“中国声谷”获批成为首个国家级智能语音产业集聚区。 新能源汽车领域。大众汽车集团入股国轩高科，并成为第一大股东；同时将投资10亿欧元获得江淮汽车母公司--安徽江淮汽车集团控股有限公司50%股份，并增持电动汽车合资企业“江淮大众汽车有限公司”股份至75%，参与到电动汽车、电池电芯生产的完整价值链，同时共同加强在电池领域研发。2020年4月，蔚来获得合肥市70亿元战略投资，蔚来中国总部落户合肥。参与零跑汽车B轮融资。 2．形成合理模式，降低融资风险，实现保值增值 形成“引进团队→国资引领→项目落地→股权退出→循环发展”的产业运作模式，通过审慎尽职调查和技术设计，确保决策理性，最大可能地提高成功率、降低风险，在“一进一退”之间，实现国有资产的保值增值和产业项目落地。 在谋划项目之初，通过科学的分析研判，从产业方向、竞争环境、发展空间等细分层面，多维度对项目进行充分论证。在方案论证的同时，预留国有资本安全退出通道。在投资完成既定目标后，通过市场化方式安全退出。据合肥国资委相关数据显示，国资系统企业（不含科技银行）综合资产负债率为59.8%，处于合理水平，整体运行平稳，风险可控。 加强事中事后监管，实施动态运行监测。陆续出台或修订投资、融资、担保、产权交易、损失核销等40 余项制度，规范企业经营行为，重点掌握企业财务状况、资产质量、盈利结构、存在的风险点等，及时发现问题，堵住漏洞。 以全面预算管理为抓手，对企业资产负债率及负债预算水平进行压降调控。通过发行企业债、中期票据等方式降低融资成本，同时，争取多渠道增加资本金投入，积极改善资产负债结构，确保企业资金链安全。 （二）招商工作凸显系统化和专业化 据合肥市投资促进局《2020年项目支出绩效目标及项目情况表》显示，年度预算安排了1084.28万元，用于推进编制重点产业招商指南、形成纵横交错的招商工作网络、优化完善招商引资配套文件等相关工作。 1．优化完善招商引资配套资源 持续编印《中国合肥投资指南》、《合肥重点产业招商指南》、《合肥投资促进》简报，列出了重点招商目标企业和招商对接平台，每一个产业的产业发展趋势、产业政策、产业链情况、重点目标企业、招商对接平台都被清晰地以文字、表格、图表的方式呈现；提供了产业招商路线图，招哪些商、到哪些地方招商、以哪些企业为重点、通过什么方式招商一目了然。 优化调整《招商引资考核办法》，科学合理设置考核指标，进一步激发招商引资工作积极性；修订完善《招商引资大项目政策导则》，提升政策的针对性、含金量和吸引力，推动招大引强。 2．形成纵横交错的招商工作网络 通过平台招商、驻点招商、县干招商、委托招商，形成了纵横交错的招商工作网络。依托“世界制造业大会”、“世界显示产业大会”等等重点会议、会展招商活动平台，邀请重要客商交流、走访世界500强企业和国内外知名企业。在京津冀（天津）、长三角（上海）和珠三角（广州）设立三个驻外招商小组，进行脱产驻点招商。开展驻深办日常招商引资，建立与珠三角地区的密切联系。组建三十二个县干招商小组，进一步优化招商队伍，锻炼培养干部。委托境内外自然人、法人或其他组织对外开展招商引资活动。 在推进过程中，企业只要有项目、有策划，来合肥投资，地方政府可以免去相关行政事业性手续费用，并提供最完善的条件，又快又好地协助搞企业。市直部门和市属国有企业也逐渐锻炼出了一批懂产业、通政策、熟悉市场、擅长谈判，精于资本运作的人才队伍。 二、对上海创新产业项目招商思路的启示 政府招商引资的流程包含投资拉拢-企业落户-择机退出，不同地方政府的招商水平不同，带来的结果就会不同。如，传统的坐地招商，能够提供较好的营商环境、低价出让的地皮，在企业和金融机构之间帮忙牵线搭桥，让企业购地投资建厂。社会化招商，引进优秀的产业新城运营商，借产业新城运营商的信息灵活和品牌口碑为企业提供领包落户参考和风险保障。风险投资、资本化招商（“合肥模式”），选择好标的，以足以覆盖企业落户建厂成本的大手笔出钱，吸引企业落户，最后，政府通过二级市场将所获企业股权转让套现。从资金运作的角度看，完全可以实现资金的良性循环。 在产业布局方面，如何选择具有成长前景且填补国内技术空白的细分产品，在资本运作方面，如何最大限度调动多元化金融资源实现资金使用效率最大化，在项目退出方面，如何让利创业者，激发他们更强的创业斗志实现企业更好的成长，最终实现创业者、资本方更大层面的共赢，均值得上海重大产业项目招商思路创新去借鉴。 （一）除政策性支持之外，政府直接提供资本支持 “合肥模式”有别于过去政府招引项目主要给予土地、税收等政策性支持的传统方式，创新突破在于，政府在政策性支持之外，还直接提供资本支持，即拿出钱来参与项目建设，稳定市场信心，引导社会资金参与。其取得成功的背后，取决于其对自身定位、发展阶段、科教优势、产业理解、机会判断的准确度，以及最终将这种理解判断落地的组织效率。 “合肥模式”从一个侧面证明：政府入局投资既可以说是对市场配置资源的弥补，又可以说是发挥出了国有资产在战略眼光、长远布局上的作用与价值。地方政府在投资方式上，应尊重市场规律，利用好二级市场，以国有资本带动社会资本。投资项目标的选择，应注重长期投入，兼备产业发展规划和战略眼光，收益考量上也要更加多元：不过度追求短期回报，而是关注技术储备、产业带动、人才集聚、税收、就业等更多社会价值。 （二）布局全产业链实现地方政府和企业“双赢” 合肥在不同时期引入京东方、合肥长鑫、蔚来汽车等龙头企业，这些企业及项目具有着投资规模大，回报周期长，收益率不确定等种种投资市场所不欢迎的因素，投资合作对象从国资背景、到跨境企业、民营企业等。引入的龙头企业及重大产业项目与地方政府既有的家电及汽车产业基础相匹配，处于原有产业链的上下游，壮大发展了显示面板、集成电路及新能源汽车等重点产业。在人才团队、知识产权、生产经验方面，这些企业已经在行业内具有一定积累，甚至形成一定程度的竞争力，使得他们在产业链中具有主导性，不仅能够保证项目落地的成功率，还可以带动一批配套企业向当地集中。 （三）对重大产业项目落地风险有着相对全面评估与把控 特别值得关注的是，“合肥模式”对重大产业项目落地风险有着相对全面的评估与把控。如，在引入具有北京国资背景的京东方项目时，充分去了解技术团队，确定拟落地项目具有相关技术能力与积累，且执着于显示行业的深耕，这在一定程度上可以避免项目失败所带来的资产损失，采用国有资产撬动社会资本，分批注入上市公司，带动市场共同完成了整个融资行为。而在最近一次与蔚来汽车的合作中，合肥市更是与之签订了对赌协议，以最大限度地保证资产安全。 （四）地方政府是否应成为“风险投资者”尚存争议 在“合肥模式”取得成功的同时，国内相关省市失败的案例比比皆是，从乐视、赛麟、博郡、拜腾等接二连三停摆的新能源车企，再到南京德科码、成都格芯、陕西坤同等搁浅的半导体企业，皆有地方政府入股，对于地方政府是否应成为“风险投资者”，目前各方仍存在一定争议，这也是上海重大产业项目招商思路创新值得关注的问题。 一是重投资、长周期、高壁垒行业，由于社会资本对高风险的规避，政府需要承担起引导作用，通过直接投资与企业形成利益共同体。二是由于投资规模巨大，市场风险很高，风险投资失败概率较大，缺乏足够的尽职调查，如果引资失败，由地方政府投资是否能够持续，用纳税人的钱买单是否合适。三是投资最大的风险在于地方政府官员的任期与项目投资收益周期如何有效挂钩。 三、对创新上海产业项目招商思路的有关建议 （一）探索重大产业项目招商地方政府与企业 “双赢” 依托产业链龙头企业自身的实力，在市场化竞争中逐步获得产业链中的话语权和领导权，其本质是市场行为，推动先进制造业重大项目布局，塑造产业链生态圈。而地方政府作为招商管理具体操作的主要责任是维护和发展重点核心产业链，发挥好建设者和协调者的功能，协助企业重大产业项目落地并高效匹配本市产业链关键核心环节，充分发挥国有资本融合“功能”与“市场”的特色，最终实现重大产业项目招商地方政府与企业“双赢”。 （二）充分发挥政府引导基金和国有资本的引领作用 围绕上海先进制造业“3+6”重点产业体系，联动市国资委等相关委办，优化国有资本布局。以“基金+产业”、“基金+基地”、“基金+项目”等多种模式，吸引先进技术和人才团队，积极招引产业链龙头企业。明确市属平台公司功能定位，善于运用金融和资本市场工具。探索“引进专业团队→国有资本投资引领→项目落地→通过上市通道退出→循环支持新项目发展”的产业运作模式，先进制造业重大项目一旦确定，联动国有资本快速跟进，推动项目落地达产，并做大规模。 （三）结合国有资本构建招商辅助决策系统打通招商链 以编制“重点产业链图谱、目标企业画像、目标企业招商图谱”为导向，借助大数据全面分析全市先进制造业产业链补链、强链、稳链、控链环节，按照企业业绩、技术路线、获得荣誉等权重指标推荐适合本市产业定位的招商目标企业，并通过分析企业关联关系、产业上下游关系、金融服务关系等关键线索提供目标企业最优接洽和招商路径，并引入国有资本，通过国有资本撬动社会资本，提升上海重大产业项目落地的成功率。
1.《地方政府如何变身风投？》（南方周末，黄金萍）2.《合肥十四五目标：综合实力加快迈入全国城市二十强并力争前移》（澎湃新闻，王俊）3.《“美好合肥'十三五’成就巡礼”系列新闻发布会——发挥国资引领作用带动战新产业发展》（合肥市国有资产监督管理委员会）4.《合肥市投资促进局2020年部门项目情况》（合肥市投资促进局）
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