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案情 2018年2月，董先生所在社区接到公告准备启动旧城改造。在征收补偿听证会上，董先生得知自己的房屋在征收范围内，可以通过产权置换、货币补偿等方式进行安置。眼看着别人纷纷签订补偿协议后搬离，自己却迟迟未接到签订征收补偿协议的通知。当董先生等人向临铁区征拆办咨询时，却被告知自己的房屋不在此次征拆范围内。经多方打听他们才了解到，2019年3月临铁区政府作出《关于对某某项目临铁区某城中村北面征收范围内6栋剩余未搬迁人停止征收的处理意见》，停止了对包括董先生等人房屋在内的6栋房屋的征收。 董先生等人认为，市自然资源局调整征收范围以及临铁区人民政府作出停止征收的处理意见没有事实和法律依据，书面申请临铁区政府履行房屋征收补偿的法定职责，相关部门在法定期限内未作出答复，董先生等人将市自然资源局及临铁区政府起诉至法院，要求撤销停止征收决定，继续履行房屋征收补偿。 分歧 征地过程中的矛盾通常集中在补偿费分配、补偿标准等问题上，由停止征收引发的纠纷不多，所以先行征地政策中也没有明确停止征收的条件以及程序。但实践中随意停止征收引发矛盾比较尖锐，各方意见相左。 董先生等人认为，他们所在的城中村离铁路很近，大家都希望通过这次旧城改造改善居住环境。临铁区政府停止征收后，导致他们不能得到补偿安置。停止征收的决定未经听证程序不合法，要求临铁区政府撤销停止征收的决定，履行房屋征收补偿的法定职责。 临铁区政府认为，虽然董先生等人同意征收，但在停止征收6栋房屋中仍有2户居民不同意征收补偿方案，经多次做工作仍不愿签订征收补偿协议。因6栋房屋全部征收才能使地块连片利用，考虑到建设成本以及被征收人意愿，调整了项目原有设计和范围，在完成规划调整审批后，作出部分停止征收的决定合理合法。 市自然资源局认为，临铁区征拆办提出了调整旧城改造项目范围的申请，规划调整方向是缩小项目范围，没有增加征收利害关系人，在履行公示报审程序后答复临铁区征拆办，调整程序合规。 评析 在征收实施过程中，作出部分停止征收的行政行为是否合法合理，需要从以下几个方面进行分析。 要点一：如何停止征收，现行法规没有明确规定 2004年修订的《土地管理法实施条例》第25条规定了征收集体土地须履行报批、公告、登记、补偿等程序，但对停止征收却没有相关规定，在各地制定的实施细则也鲜见明确规定。实践中，征地机构须停止征收的，主要采取待征收公告期限届满自然停止或发布停止征收决定等两种方式，相对前一种方式，发布停止征收决定的处理方式易引发征地争议。本案中，临铁区政府以决定方式停止了旧城改造项目中部分房屋的征收，且面对被征收人质疑又拿不出停止征收程序规定，董先生等被征收人认为其利益因此受到损害，故提起行政诉讼。 要点二：部分停止征收，调整理由应充分合理 纳入征收范围的土地和房屋在征收期间，通常被设置禁止改扩建、禁止转让等义务，使得被征收当事人物权受到一定限制。征地机构认为原征收决定所涉范围需要调整，并作出部分停止征收决定的，应充分评估对当事人合法权益可能造成的损害。若经评估其损害严重且无法弥补，不应随意作出部分停止征收的决定。本案中，临铁区政府调整征收范围主要是希望避开个别不同意旧改的被征收人，确保已征收部分项目能顺利开展，但却忽略了原范围内董先生等人的需求,没有充分评估停止征收可能造成的损害。 要点三：各方权益保障，决策听证程序很关键 行政机关在作出行政行为时，通过行政听证程序制度听取利害关系人提出自己的观点、陈述自己的理由，进一步核实证据，查清事实，以防止行政行为中的偏私及滥用。这避免了行政相对人的权益免受侵犯的同时，也保障了行政管理目标的实现。在国务院2019年4月颁布《重大行政决策程序暂行条例》前，部分地区通过制定行政程序的规范性文件，明确规定涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定等情形应组织听证，保障人民群众参与决策。旧城改造项目涉及项目范围内群众的重大利益，组织听证才能更大程度避免行政专权，提高行政效率。本案中，在旧城改造项目启动以及发布征收补偿方案时，临铁区政府都组织了听证会听取相关各方的意见，但在下达停止征收决定时，因当时法规未要求履行听证程序，就未组织听证。 征地问题与农民的生计大事息息相关，一直以来都是社会广泛关注的问题。征地纠纷大多集中在被征地群众关心的征地补偿费等问题上，虽然由停止征收引发纠纷不多见，但也涉及被征地群众切身利益，需要在制度上进一步规范和完善。新《土地管理法实施条例》细化了征地流程，要求地方政府在发布征收土地预公告，完成签订征地补偿安置协议等征地前期工作后，方可提出征收土地申请。这些措施优化提升了土地征收效率，一定程度上可以防范类似本案纠纷的发生。但仍存在完成预征收程序、正式发布征地公告后，因调整征收范围而导致停止征收的情况。因此，借条例颁布实施的契机，地方可通过修订实施细则，将部分停止征收应履行程序完善到征地相关制度规范中，在停止征收的决策中纳入组织听证环节，通过听证程序进一步查清事实，对行政相对人的合法权益进行事前救济，使行政相对人了解整个行政行为的合法性、合理性，提升行政过程的公开性、透明度，保障行政相对人的行政救济权利。过程中辅以专业机构对停止征收合理性进行评估，充分论证行政行为造成的影响，为最终决策提供参考。无论是作为业务指导的自然资源管理部门，还是具体组织实施征地工作的征地管理机构，都需要结合实践中遇到的问题，不断调整改进工作方式，才能对征地工作进行更合理的监督和管理。 本案中，法院审理后认为临铁区政府在作出停止征收决定之前，没有通过听证等程序进一步查清事实，充分评估停止征收决定可能造成的损害，作出停止征收依据不足，最终判决撤销临铁区政府作出的停止征收的决定。 |
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