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作为提前收回国有土地使用权的方式，土地置换在实施过程中出现纠纷，大多是被补偿对象对置换所得土地的面积、位置、容积率等不满意，一般来说可以通过调整协议、撤销许可等方式处理。但是，自然资源主管部门如果选择将置换所得土地向第三方交付，就有可能将土地置换与土地转让混同，卷入被补偿对象所牵涉的债务、侵权经济纠纷中—— 案 情 某房地产开发有限公司（以下简称“开发公司”）于2018年通过在建工程转让取得某市的商住项目土地使用权，项目更名为某山庄工程，由某建设工程有限公司（以下简称“建设公司”）负责承建。 开发过程中因城市规划调整，其地块东面约40亩土地被用于环江绿化带建设，2019年环江生态改造项目实施过程中，该市自然资源局组织收回这40亩用地。经协商开发公司同意先行让地施工，但要求按置换方式进行补偿。 因用于置换的土地迟迟未能完成征收，2020年2月市自然资源局通知开发公司签订土地置换协议，准备以等价置换的方式将位于开发新区的一块43亩的商住用地置换给开发公司。开发公司接到通知后，以经营状况发生变化为由，要求将置换所得土地直接办到其全资子公司联控房地产开发有限公司（以下简称“联控公司”）名下。市自然资源局在征询市司法局意见后，于2020年3月6日与开发公司签订了土地置换协议，约定其置换所得土地由联控公司承接，联控公司于3月7日持土地置换协议办理了建设批准书及不动产权证。 分 析 土地置换是收回国有土地使用权时采取的实物补偿方式，其目的在于为减轻原土地权利人的用地成本，通常置换协议及土地交付的对象都是原土地权利人。将置换所得土地向第三方交付的情况并不多见，由此引发的纠纷，各方意见不一。目前尚无行政法律法规对土地置换作出完整统一规定，笔者结合实践可从以下几个方面分析。 以置换方式补偿，行政逻辑应一致。申请土地置换补偿的原因包括有因政府原因造成闲置土地的土地置换、因提前收回土地使用权采取的土地置换等，较为常见的是作为提前收回国有土地使用权的方式，区别于货币补偿方式的是原土地权利人通过土地置换取得新地块的土地使用权，可维持其原地块上的产业可持续。可见，以土地置换补偿初衷不是让原土地权利人通过转让置换所得土地获取收益。通常来说，实践中提前收回国有土地使用权一般采用货币补偿的方式予以补偿，通过土地置换方式予以补偿属少数特例。其原因是新供应地块通过公开市场配置，可提高土地配置效率。强行以土地置换方式为不具备土地开发能力的原土地权利人配置新地块，不仅有可能使原土地权利人陷入困境，也有可能导致土地闲置。 本案中，开发公司先是以继续开发为由要求以土地置换方式补偿，而后又以不方便开发为由要求转让土地，其目的显然不是为了维持其产业。在开发公司提出将置换所得的土地办给联控公司时，其已不具备土地开发能力，市自然资源局未将补偿方式调整为货币补偿，违背了最初确定以土地置换方式补偿的出发点。 置换对象应明确，不宜与转让混同。土地置换作为提前收回国有土地使用权的补偿方式，是自然资源主管部门依据《土地管理法》第五十八条相关规定实施的行政行为，补偿对象是被收回土地的土地使用权人，自然资源主管部门在实施具体行政行为时，不应随意调整行政相对人，若依据补偿对象表达的意愿，向补偿对象之外的第三人交付土地，事实上是协助执行补偿对象与第三人之间土地转让行为。有可能使相关行政部门无法审查到土地转让行为，让征收增值税、契税等税种出现困难。 本案中，市自然资源局向联控公司交付置换所得土地时，并未意识到按开发公司意图交付土地，事实上是在协助开发公司转让土地，即未核定土地转让是否符合规定，更没有考虑过开发公司为逃避债务，将土地无偿转让给他人，违反了法律法规。 涉及财产转移要谨慎, 避免介入纠纷。社会经济活动中，债务人为逃避债务极有可能出现转移财产行为，依据《企业法人登记管理条例施行细则》第六十三条以及《民法典》第一千一百六十八条的相关规定，债务人转移财产、逃避债务是违法违规行为，帮助债务人转移财产、逃避债务亦可能被认定为对债权人的共同侵权行为，承担连带责任。在以土地置换进行补偿的情形中，若被补偿对象存在债务纠纷，自然资源主管部门应其要求，向补偿对象之外的第三人交付土地，就有可能会被债权人追究共同侵权责任。土地一旦交付，后续用地许可、不动产登记等相继完善，自然资源主管部门将难以撤销交付行为，进而卷入债权纠纷。 现行土地置换相关的法律、法规规定尚不完善，且土地置换又涉及行政相对人的重大财产处置，自然资源主管部门组织实施土地置换时，应把握采用土地置换的初衷是为了被补偿对象维持产业用地，确保补偿政策的行政逻辑前后一致，并慎重确定置换土地交付对象，避免因帮助债务人逃避债务恶意转移财产的侵权行为，卷入被补偿对象的债务纠纷，进而需要承担连带责任。自然资源主管部门在实践中不仅要熟知《土地管理法》等自然资源领域的相关法规，也要了解《民法典》等涉及债务、侵权等方面的相关法规，才能确保在行政过程中践行依法行政的原则。 |
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