必读！一文教你看懂“无废城市”的概念

一、“无废城市”概念溯源

1.“无废”理念形成背景

“无废”一词源自英文“Zero Waste”，常被译为零废物、零废弃物、零废弃、零垃圾、零填埋和零浪费等。“Zero Waste”一词最早出现在1973年美国耶鲁大学化学博士保罗·帕尔默（Paul Palmer）创建的“零废物系统公司”（Zero Waste Systems In C.），这家公司主要从事化学品的回收和再利用。其产生的最初背景是工业化和城市化导致大量城市固废垃圾产生和填埋焚烧处置方式对生态环境造成的破坏。

伴随工业化和城市化进程的不断推进，人均收入水平的提高带动了对产品和服务的需求。人们消费的产品种类越来越多，更换频率越来越高，并且需要大量的一次性用品及包装。这一方面导致了资源枯竭和能源危机，另一方面也导致了大量废物的产生。垃圾处置途径主要有填埋、焚烧、堆肥和回收利用等。像美国等土地资源相对充足的国家，填埋成为其主要的处理方式。而像北欧及日本等国家，由于普遍国土面积较小，人口密度较大，固废填埋并不是特别经济的选择，所以焚烧比例相对较高。出于城市地区垃圾填埋场的短缺以及垃圾焚烧厂（垃圾发电技术）对环境造成不良影响的顾虑，最初的“无废”聚焦于垃圾的回收再利用和无害化处理，即在生产和生活中产生的各种废弃物，可以作为其他产业的原料加以利用，实现生活垃圾循环再利用的最大化。

20世纪90年代开始，急速增长的垃圾数量和种类不仅要求废物的收集系统愈加复杂，还对城市有限的废物处理能力提出挑战。同时，国际上有多个NGO环保组织，宣传“无废”运动，“无废”理念引起更广泛的关注，其关注的问题也逐步演变为如何系统化解决城市垃圾问题。2002年零废弃国际联盟（Zero Waste International Alliance，简写为ZWIA）成立，其主要目标之一是建立标准以指导“零废弃”战略在全球的发展。2006年，保罗·帕尔默成立了零废弃研究所（Zero Waste Institute），一个非盈利机构，主要从事在工业和商业领域运用“零废弃”原理实现垃圾减量，出版和发表环境影响报告和零废弃影响报告。2010年底，欧洲第一个零废物研究中心在意大利成立……

经过三十多年的发展演化，“无废”理念从注重末端治理提高回收利用率转变为注重源头减量和过程再使用的“废物倒金字塔”新型管理理念。许多西方国家的城镇和机构将“零垃圾”目标纳入其垃圾管理战略，“无废城市”概念便被作为城市垃圾管理和垃圾减量的终极目标。

2.“无废城市”概念辨析

“无废城市”是一种先进的城市管理理念，目前在国际上没有统一的定义，也没有有统一的“无废”标准。最具有共识的是无废国际联盟对“无废”的定义，即“通过负责任地生产、消费、回收，使得所有废弃物被重新利用，没有废弃物焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场、海洋，从而不威胁环境和人类健康”。这一定义的核心是没有废弃物焚烧和填埋，对城市废弃物管理的要求较高。

从内涵上看，“无废城市”的概念的是相对的。即使是日本、欧盟等发达国家倡导的“无废城市”，也不追求实现绝对意义上的固体废物零排放。大多城市根据此定义并结合自身情况提出“无废城市”的概念。旧金山市、温哥华市、上胜町、奥克兰市采用无废国际联盟的定义。马斯达尔城、卡潘诺里市、悉尼市等对“无废城市”的定义指没有废弃物被填埋，个别城市如卢布尔雅那市定义的“无废城市”为废弃物总量减少一定比例。

我国同样也参考“无废国际联盟”定义，并在推出的“无废城市”试点方案同样强调：“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用。”基于这种理念，我国对“无废城市”的官方定义是：“以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，最大限度推进固体废物源头减量和资源化利用，将固体废物填埋量降至最低的城市发展模式。”这与发达国家的定义本质上是相同的，但更符合我国国情。

“无废城市”概念也是动态的。近年来，一些国家和地区不断挖掘拓展“无废”的内涵和外延，设置更高水平的建设标准。如新加坡作为城市型国家，将2019年定为“迈向零废弃”年，并推出首个“零废弃总蓝图”，旨在建立“零废弃国家”。2017年，杜祥琬院士等研究认为，我国未来将从“无废城市”试点逐步过渡到“无废社会”。“无废社会”是“通过创新生产和生活模式，构建固废分类资源化利用体系等手段，动员全民参与，从源头对废物进行减量和严格分类，并将产生的废物，通过分类资源化实现充分甚至全部再生利用，使整个社会建立良好的废物循环利用体系，达到废物近零排放，实现资源、环境、经济和社会共赢”。

“无废城市”管理的核心理念是从资源的开采和加工到垃圾处置的整个生命周期实现垃圾减量，最终实现资源价值的最大化（垃圾的零填埋和焚烧）。整体生命周期大致包括七个阶段：资源的开采和加工、产品设计、产品制造、产品消费和垃圾的产生、垃圾管理、垃圾处理、垃圾处置。

总的来说，“无废城市”是一个新的城市管理概念，是一种城市固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理。“无废”不是城市不产生固废，而是根据不同的经济发展阶段，达到不同的“废物”排放和利用目标。

二、中国实践和经验

1.“无废城市”提出背景和意义

我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家。据生态环境部公开资料，我国目前各类固体废物累积堆存量约600—700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大，资源利用程度低、协同处理比例低，“垃圾围城”矛盾多、非法转移倾倒事件多。这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的“两大两低两多”等突出问题都亟需通过深化改革来统筹解决。生态环境部部长李干杰也在2019年1月23日发布的署名文章中提到：“固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市'垃圾围城’问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。”

然而与之形成鲜明对比的是，长期以来，固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。固废处理问题的根本在于目前不少地方在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。

所以早在2016年5月出台的“土十条”中，就明确要求强化工业废物处置工作，严厉打击非法处置危废行为。十九大报告和2018年国务院政府工作报告也明确提出要加强固废和垃圾处置。2018年5月9日生态环境部启动“打击固体废物环境违法行为专项行动”,即“清废行动2018”此次“无废城市”建设的提出，在国家生态文明建设的大背景下，有着政策与规划的连贯性，也意味着当前我国的固废处理市场，正从“清废行动”中的严格管控期发展至建设“无废城市”中的综合处置阶段。

“无废社会”建设从城市整体层面继续深化固废管理制度改革，探索建立长效体制机制，成为我国固废治理的重要抓手，也是建设生态文明和美丽中国的重要内容。推进“无废城市”建设，对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，推动经济高质量发展具有重要意义。

“无废城市”建设有利于解决城市固体废物污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。推进“无废城市”建设，将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，不断改善城市生态环境质量，增强民生福祉。“无废城市”建设有利于深化固体废物管理制度改革，探索建立长效体制机制。推进“无废城市”建设，是从城市整体层面继续深化固体废物综合管理改革的重要措施，为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。“无废城市”建设有利于加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。固体废物问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。城市是现代经济发展的主要载体，是固体废物问题解决方案的重要提供者和执行者。推进“无废城市”建设，使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，将推动城市加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。

2.政策梳理 

2017年，中国工程院杜祥琬院士牵头提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》，获中央领导的重要批示。

在 2018 年2月全国环境保护工作会议上，生态环境部部长李干杰表示将推动开展“无废城市”建设试点。2019 年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，提出“在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。到2020年，系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式。”2019年4月，生态环境部筛选确定“11＋5”“无废城市”建设试点，分别为广东省深圳市、内蒙古自治区包头市、安徽省铜陵市、山东省威海市、重庆市（主城区）、浙江省绍兴市、海南省三亚市、河南省许昌市、江苏省徐州市、辽宁省盘锦市、青海省西宁市以及河北雄安新区（新区代表）、北京经济技术开发区（开发区代表）、中新天津生态城（国际合作代表）、福建省光泽县（县级代表）、江西省瑞金市（县级市代表）。2019年5月8日，生态环境部印发《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，试点城市与地区按要求编制“无废城市”建设试点实施方案。试点两年间，深圳等 11 个城市和雄安新区等 5 个特殊地区积极开展改革试点，取得明显成效。

2021年12月15日，生态环境部等18部委印发的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》提出：“推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，到2025年，“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥。”

3.“无废城市”的中国实践

从2019年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》开始，“无废城市”建设工作已经开展了近三年。在充分借鉴国际经验的基础上（生态环境部对外合作与交流中心编制了《无废城市国际案例分析报告》），我国在探索中国特色“无废”城市的道路上迈出了坚实有效的第一步，贡献了创新的“中国方案”。

（1）“无废城市”的一个核心理念

我国没有把零填埋、零焚烧作为明确目标，这有对中国现实国情的深刻思考。我国对“无废城市”的概念提出了自己的理解：“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废”并不是指没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

“无废城市”建设的远景目标是实现城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处理处置安全环保。中国正处于从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”的发展阶段，垃圾焚烧发电是对巨量垃圾无害化、减量化、资源化处置最科学最有效的方式。与此同时，全社会要弘扬新时尚，大力推进垃圾分类、源头减量，通过前端回收、循环利用，逐步减少末端垃圾焚烧量。从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”再到“少填埋、少焚烧”，并向“零填埋、零焚烧”的终极目标无限趋近，就是我国“无废城市”建设的路线图。

（2）“无废城市”建设的两个“方案”

从2019年的《“无废城市”建设试点工作方案》到2021年的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，“无废城市”建设的原则、目标、任务、步骤和保障措施都更加清晰。试点城市从16个推广到100多个，显示了我国稳步推进“无废城市”建设的决心和行动。主要任务中，除了顶层设计、工业领域、农业领域、绿色生活方式和危废领域，新的工作方案还特别强调了建筑垃圾综合利用及制度、技术、市场和监管四大体系建设任务，工作重点更加突出，也更加系统化。

（3）“无废城市”建设的“三级指标”

在借鉴发达国家经验和我国发展指标体系、绿色发展指标体系等统计调查实践经验的基础上，在我国生态文明建设评价目标体系总体框架下，围绕《“无废城市”建设试点工作方案》总体要求和具体任务，提出了“无废城市”建设的“三级指标”。目前指标体系已经出了两版，改动不是很大。一级指标有5个（分别为固体废物源头减量、固体废物资源化利用、固体废物最终处置、保障能力、群众获得感）、二级指标有18个（主要覆盖工业、农业、 建筑业、生活领域固体废物的减量化、资源化、无害化，以及制度、市场、技术、监管体系建设与群众获得感等18个方面）、三级指标有60个（其中必选24项，可选36项）。

“无废城市”建设指标体系是国家生态文明发展指标体系和绿色发展指标体系的重要组成部分，是试点建设的重要引领，主要用于指导试点城市识别工作重点、明确试点建设目标和任务。同时，《指标体系》也鼓励试点城市在聚焦固体废物突出问题和试点重点任务的前提下，根据各地发展阶段、发展特征等实际情况，开展差异性目标设置和指标补充，为完善我国固体废物统计制度、建立“无废社会”指标提供支撑。

“无废城市”建设试点的四大体系包括：制度体系、技术体系、市场体系和监管体系。16个试点地区以“四大体系”建设为引领，积极开展“无废城市”建设。从生态环境部网站公布的情况来看，试点城市在2020年4月、6月、8月、10月和12月都提交了“无废城市”建设试点“四大体系”任务完成情况以及项目工程的建设情况。

一是作为基础的制度体系，主要体现在法规或政策性文件制定、协调机制建立等方面；二是作为支撑的技术体系，主要体现在大宗工业固体废物零增长、农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化和资源化、危险废物全面安全管控的技术模式建设等方面；三是作为重点的市场体系，主要体现在固体废物回收利用处置产业市场发展和骨干企业培育等方面，在试点建设过程中，要继续把握金融本质，发挥市场体系在“无废城市”建设中的支撑作用；四是作为保障的监管体系，主要体现在固体废物监管能力建设和风险防范能力建设等方面。