进一步推动工业用地市场化改革以促进经济高质量发展

杨继东、刘凯 中国人民大学经济学院副教授、中国人民大学长江经济带研究院研究员

新中国成立70年以来，尤其是改革开放40多年以来，中国的经济发展取得了巨大的成就，其中工业化进程的大力推进和基础设施的逐步完善是“中国经济增长奇迹”的两个重要表现。而无论是工业的发展，还是基础设施建设，土地要素的有效供给都必不可少。中国特色的土地制度和土地供给模式在保障土地要素较为有效的供给、促进中国经济快速发展方面发挥了重要作用。

党的十九大报告指出，深化经济体制改革的重点之一是完善产权制度和要素市场化配置。与劳动、资本等生产要素不同，土地要素具有非流动性和不可复制性，以及某种程度的垄断性。正是由于土地要素的特殊性以及中国经济体制的特殊性，土地要素市场化改革相对滞后。在计划经济时期，中国城市用地全部由政府通过无偿划拨进行计划性配置。从20世纪80年代中期开始，中国城市经营性建设用地逐步由无偿划拨转为有偿出让。进入21世纪以来，中国城市土地出让制度改革全面开启，2002年规定商住用地必须招拍挂出让，2006年进一步完善了工业用地出让招拍挂制度，城市经营性建设用地出让进入全面市场化阶段。

目前，我国经营性建设用地在制度规定上基本实现了各类土地均采用招拍挂、各类市场主体均可公平参与竞拍、政府有偿出让土地使用权的制度体系，土地要素的市场化配置机制已基本形成。但是，土地市场，特别是工业用地市场，仍然存在市场化程度滞后、资源配置效率较低、供给与需求不匹配等问题。伴随着中国经济由高速增长转向高质量发展阶段，经济结构转型和产业优化升级的任务日益迫切，这必然要求进一步推动土地要素市场改革，以提高土地要素利用效率和整体资源配置效率。

一、当前土地要素配置在工业用地方面存在的主要问题

第一，工业用地土地指标区域分配不平衡，导致土地资源区域错配。目前，我国每年的新增建设用地指标由中央以计划指标形式分配到省，再由省分配给地方，而且建设用地指标无法跨省进行交易，导致用地指标紧张地区和用地指标富裕地区并存，资源配置存在区域错配。偏向于中西部的土地供应政策，相应压缩了东部的土地供应，东部城市用地相对紧张，这是造成东部地区土地价格快速上升的重要原因。与此同时，即使在同一省份，也存在用地指标区域内分配不平衡问题。

第二，工业用地土地出让使用权期限仍然缺乏足够弹性，土地要素存在期限错配。目前,我国各地的工业用地出让大多采用了最高年限（即50年）,真正实施工业用地弹性出让、灵活确定土地出让年期的土地占比仍然相对较少。这带来的直接后果是，在现有法律法规下，不同企业的经营波动和土地使用无法有效衔接，一些企业尽管存在经营困难，但是其使用的工业用地很难转移给其他企业。现行工业用地出让的期限安排，阻碍了低效用地的盘活利用和土地资源的有效配置,缺乏对企业低效用地的制约机制,难以协调受让人土地使用权益与公共利益之间的矛盾。

第三，土地出让以较低成本向特定企业倾斜，土地要素存在一定程度的企业错配。低价工业用地出让仍然是当前地方政府招商引资的重要手段。特别是当经济出现下行压力时，地方政府为了实现稳定经济的政策目标，往往以较低的价格将土地出让给相应企业，通过稳定投资、吸引投资来保持经济增长。但是，在招商引资过程中，一方面受到政府产业指导目录限制，另一方面地方政府更偏好大型企业，这就导致不同行业、不同规模企业在土地市场上存在差别待遇，工业用地土地出让主要提供给了大型企业。很多中小企业有强烈的用地需求，但是地方政府土地出让的规模偏好导致中小企业很难获得土地资源。因为不同地区经济发展阶段不同，所以上级政府统一制定的产业指导目录未必适应各地区的经济发展需要，大型企业也未必能够实现集约用地并真正起到稳经济和稳就业的作用。

第四，工业用地二级市场发育不够，土地要素的流动性较差。当前，工业用地供地方式单一，流转机制不畅。现行国有建设用地有偿使用普遍是采取招拍挂方式出让，租赁等供地方式十分鲜见。在存量土地方面，用地监管不到位，“重审批、轻监管”问题较为突出，土地利用粗放、产出不高以及不按合同约定的投资强度履约使用土地的现象屡见不鲜。更重要的是，存量工业用地再开发以及工业用地二次流转相关的法律与制度建设不到位，土地要素有效流转的激励机制还没有建立起来。

二、工业用地市场化配置可以通过多个渠道促进经济高质量发展

我们可以看到，当前工业用地配置方面的主要问题归结起来，就是其市场化配置程度有待提高、土地要素因为各种制度摩擦而不能充分流向其边际使用效率最高的地方。而进一步推动工业用地市场化改革，可以通过以下几个渠道促进经济高质量发展。

首先，工业用地进一步市场化改革，可以优化土地要素的配置效率。土地要素市场化，能够带来丰厚的“土地制度红利”，有利于提高土地资源配置效率，从而促进经济发展。第一，土地出让市场化可以通过减少寻租腐败活动以及竞争性定价的筛选机制两个渠道改善土地要素的配置效率，使土地要素流向更高效的企业，进而改善经济整体效率。第二，土地市场化可以通过调节土地市场供需结构，显化土地价值，有利于提高土地利用效率，促进企业集约用地。

其次，工业用地进一步市场化改革，可以提高土地要素的融资效应，进而在一定程度上缓解地方政府的财政压力和高债务风险。工业用地进一步市场化，不仅能够增加土地出让金，直接缓解地方政府的财政压力和债务风险，而且可以通过完善土地要素的相关权利配置，实现土地抵押融资，带来城市融资规模扩张。一直以来，尽管存在种种争议，不可否认国有土地出让收入有力支撑中国城市化进程。2017年全国地方本级一般公共预算收入为91469亿元，而政府性基金预算收入中，国有土地使用权出让金收入为49997亿元。国有土地使用权出让金收入与地方本级一般公共预算收入之比达到0.55。此外，地方政府融资平台和企业通过土地使用权的转让和抵押，获得了比土地出让金更多的信贷融资。因此，土地出让市场化带来的高额收入，一方面能够缓解地方政府的财政压力，另一方面也能为地方政府和企业进行经济建设提供一定资金支持。

再次，工业用地进一步市场化改革，可以通过一般均衡效应引导资本、劳动等其他生产要素有效配置，进而有助于提高经济的整体资源配置效率并助推产业结构升级。土地市场化使得土地要素价格相较于其他要素发生变化，在减少成本和增加利润的驱动下，生产者会不断调整要素投入比例，产生要素替代，这将促进企业的技术、组织形式和产品结构同步变化，进而推动行业内部升级。而某些企业或行业一旦跟不上这种变动将步入衰退并最终被淘汰，或是转而进入后发地区去寻找相对成本较低的土地要素。同时，工业在中国经济中的比重不断下降，服务业比重不断上升，工业用地市场化将有利于调整工业——服务业结构，遏制某些低效工业部门的发展。

最后，工业用地进一步市场化改革，有利于抑制土地廉价竞争，推动区域协调发展。地方政府为了经济发展，在招商引资过程中非理性竞争，各地争相设立各类开发区、产业园区，重复建设，加剧了土地供需矛盾。另外，一些地方用地控制标准执行不严，工业用地价格偏低。囿于工业用地必须以招拍挂方式出让的政策规定，不少地方只好为挂牌而“挂牌”，有的采取“量体定做”、“定向出让”等人为限制公平竞争的非市场手段。因此，进一步推动土地要素市场化配置，将有利于保证土地出让的公开透明，抑制地方政府恶性竞争，推动区域经济协调发展。

三、进一步推动工业用地市场化改革的政策建议

鉴于上文的分析，针对如何进一步推动工业用地市场化改革，我们提出如下政策建议。

第一，要构建弹性供地机制，推动跨地区用地指标协调。土地供给应该实行动态调整，减少行政干预，减少土地供给在空间上的扭曲。同时，可适时加快推行工业用地弹性出让，灵活调整土地使用年限。可以进一步加大建设用地指标的跨地区交易，优化土地空间配置结构，让土地要素的配置同人口流动方向一致，实现土地资源的供给和需求在空间上相匹配。

第二，要合理利用土地资源，通过加快培育更加成熟的土地二级市场来充分开发存量工业用地。城市管理者在进行城市规划时就应该根据预期的人口变化情况和产业发展态势合理地配置土地资源。一方面着力提升土地利用效率，盘活土地存量资源，尤其是加快培育更加成熟的土地二级市场;另一方面在土地市场的管理中，要完善相关的监管制度，提升土地市场运行的透明度，减少土地出让中的寻租空间。另外，有必要探索以合理的土地增值税等方式公平分配土地增值收益。

第三，要建立透明的工业用地交易体系。生产要素市场化需要交易双方共同参与。通过完善供应体系、需求体系和价格体系，建立透明的交易体系是推动要素价格市场化改革的关键。在供应体系方面，要建立多元、多层次的要素供应体系。“多元”意味着要减少要素供应的垄断程度。“多层次”是为了适应需求者的多样化需要。就城市工业土地而言，应该根据需求者的特征，采取出让、租赁等差异化供应方式。要扩大需求者体系，通过信息公开、消除市场分割、区域协调发展等手段，并坚持所有制中性等原则，来培育竞争性的要素需求体系。在竞争性供应体系和需求体系下，有效率的交易价格机制就会自然形成。

第四，要规范地方政府行为，合理界定地方政府在土地市场中的角色和地位。

虽然近年来工业用地招拍挂出让的面积占比大幅提升，但是相对于商服用地和住宅用地，低价出让工业用地的行为依旧非常明显。其原因在于，地方政府之间为了招商引资而存在激烈的竞争，相继压低了地价，导致工业用地的价格一直处于极低水平。对此，应当逐步改变以GDP为导向的地方官员考核模式，加大对产业升级和环境污染等指标的考核。要发挥市场配置土地资源的基础性作用，明确政府角色和规范政府行为。可以尝试建立由地方政府、中介、公证和法律机构等多方共同参与的新的土地出让机制。（责任编辑：王鑫）