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所谓特别市，仅从字面就能理解个七七八八，大概即是特别的城市之意，这一概念在中国的正式由来，最早可追溯到北洋军阀统治时期。 1921年7月，北洋政府颁布了《市自治制》，把城市规格分成两种，一种是特别市，其地位相当于县，另一种是普通市，行政关系隶属于县。 这一时期北洋政府治下的特别市，计有北京特别市，津沽特别市，淞沪特别市，以及青岛特别市。  1937年北平特别市沦陷 由于北京为北洋政府所在，因此北京特别市的地位更为特殊，直接受北洋政府内务总长监督，地位相当于省。津沽、淞沪、青岛等特别市，则像《市自治制》规定的那样，行政级别相当于县。 北洋政府设定的市县关系，个人理解基本与现今日本、台湾地区的市县制度较为类同，也即是普通市隶属于县，与目前大陆的市县关系发生了调转。 从真正意义上说，中国大陆历史首个以正式地方行政区面目出现的“市”，反倒是广州市，它于1921年2月依据广东省颁布的《广州市暂行条例》成立，从时间看成立的时间早于北洋政府在同年7月设置的几个特别市和普通市。 广州何以能在北洋政府颁布正式文件前独立自主设市？这是因为当时的广东一定意义上独立于北洋政府之外，算是国民党的地盘，当政者为陈炯明。  1929年广州市老照片 当时的广州市，按北洋政府的划定标准说，属于普通市，归广东省直属，基本与县级行政单位同等规格。 到了1928年7月，通过北伐完成除东三省之外全国各省份形式上的统一（东三省在1928年12月宣布易旗）之后，国民党南京国府公布了《特别市组织法》，决定将南京和人口在百万以上的城市，以及在政治经济文化上据有特殊定位的城市设为特别市，直属南京国府管理。 该《特别组织法》还规定，各省会城市和人口在二十万以上的城市，以及人口在十万以上的具备重要地位的城市，设置为“市”，相比前面所说特别市，其实也即为普通市，其实本质上也可称为“省属市”。 1928年10月南京国府实施“五院制”以后，各特别市由原来直接隶属国府改隶为行政院，特别市的叫法也从而改成“院辖市”或“直辖市”。 截至1937年7月全面抗战爆发，直隶南京行政院的院辖市（直辖市）计有南京、上海、北平、天津、青岛、重庆等六个而已，普通市则仅有广州、汉口、长沙、杭州、成都、济南、开封、福州、贵阳、昆明、汕头、桂林、衡阳、南昌、韶关、自贡等。  1937年上海特别市旧照 截至1949年，国民党陆续将不少城市由普通市升格为院辖市，比如广州、汉口、哈尔滨、沈阳、西安、大连等，院辖市也由原来的六个扩增至十二个。 至于归各省管辖的所谓普通市，数量则由原来的十六个扩增至将近六十个。 最后我们再回顾一下国民党在大陆期间设置的十二个直辖市，要么政治地位特别重要，比如都城南京和“陪都”重庆，以及北洋旧都北平，要么经济地位特殊，比如上海、天津，或是军事地位极其关键，比如青岛（美军舰队基地），总之各有各的直辖充分理由。 当然，以上这些国民党划定的直辖城市，总体来说都具备政治、经济、军事上的特别之处，是综合评定的结果，而非单一功能的考量。 |
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