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1921-1949:中国特别市(直辖市)的由来和演变

 公司总裁 2022-04-02

所谓特别市,仅从字面就能理解个七七八八,大概即是特别的城市之意,这一概念在中国的正式由来,最早可追溯到北洋军阀统治时期。

1921年7月,北洋政府颁布了《市自治制》,把城市规格分成两种,一种是特别市,其地位相当于县,另一种是普通市,行政关系隶属于县。

这一时期北洋政府治下的特别市,计有北京特别市,津沽特别市,淞沪特别市,以及青岛特别市。

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1937年北平特别市沦陷

由于北京为北洋政府所在,因此北京特别市的地位更为特殊,直接受北洋政府内务总长监督,地位相当于省。津沽、淞沪、青岛等特别市,则像《市自治制》规定的那样,行政级别相当于县。

北洋政府设定的市县关系,个人理解基本与现今日本、台湾地区的市县制度较为类同,也即是普通市隶属于县,与目前大陆的市县关系发生了调转。

从真正意义上说,中国大陆历史首个以正式地方行政区面目出现的“市”,反倒是广州市,它于1921年2月依据广东省颁布的《广州市暂行条例》成立,从时间看成立的时间早于北洋政府在同年7月设置的几个特别市和普通市。

广州何以能在北洋政府颁布正式文件前独立自主设市?这是因为当时的广东一定意义上独立于北洋政府之外,算是国民党的地盘,当政者为陈炯明。

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1929年广州市老照片

当时的广州市,按北洋政府的划定标准说,属于普通市,归广东省直属,基本与县级行政单位同等规格。

到了1928年7月,通过北伐完成除东三省之外全国各省份形式上的统一(东三省在1928年12月宣布易旗)之后,国民党南京国府公布了《特别市组织法》,决定将南京和人口在百万以上的城市,以及在政治经济文化上据有特殊定位的城市设为特别市,直属南京国府管理。

该《特别组织法》还规定,各省会城市和人口在二十万以上的城市,以及人口在十万以上的具备重要地位的城市,设置为“市”,相比前面所说特别市,其实也即为普通市,其实本质上也可称为“省属市”。

1928年10月南京国府实施“五院制”以后,各特别市由原来直接隶属国府改隶为行政院,特别市的叫法也从而改成“院辖市”或“直辖市”。

截至1937年7月全面抗战爆发,直隶南京行政院的院辖市(直辖市)计有南京、上海、北平、天津、青岛、重庆等六个而已,普通市则仅有广州、汉口、长沙、杭州、成都、济南、开封、福州、贵阳、昆明、汕头、桂林、衡阳、南昌、韶关、自贡等。

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1937年上海特别市旧照

截至1949年,国民党陆续将不少城市由普通市升格为院辖市,比如广州、汉口、哈尔滨、沈阳、西安、大连等,院辖市也由原来的六个扩增至十二个。

至于归各省管辖的所谓普通市,数量则由原来的十六个扩增至将近六十个。

最后我们再回顾一下国民党在大陆期间设置的十二个直辖市,要么政治地位特别重要,比如都城南京和“陪都”重庆,以及北洋旧都北平,要么经济地位特殊,比如上海、天津,或是军事地位极其关键,比如青岛(美军舰队基地),总之各有各的直辖充分理由。

当然,以上这些国民党划定的直辖城市,总体来说都具备政治、经济、军事上的特别之处,是综合评定的结果,而非单一功能的考量。

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