【原】【律师手记】城市更新法律问题的分析与梳理

2022年1月1日《西安市城市更新办法》颁布实施，该办法由城市更新专项规划、年度实施计划、片区项目实施等六章二十七条组成。城市更新的根本目的在于提高土地和房屋的空间利用率，满足城市活动对物质空间的需求，实现城市的可持续发展。相较于沿海以及内陆的发达城市而言，西安已属落后。当然，城市更新属于一项综合性的工程，涉及众多利益主体，耗时较长，工作内容复杂，涉及的法律关系复杂多样，不得不慎重对待。

那么，到底什么是城市更新？一般认为，在城市发展过程中，对于环境恶劣或者存在重大安全隐患以及基础设施、公共服务设施等需要重建完善其功能的特定城市建成区，包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村以及旧屋村等，依据相关规定程序进行的综合整治、功能改变或者拆除重建活动。根据《西安市城市更新办法》第三条规定：本办法所称城市更新，是指根据本市国民经济和社会发展规划、国土空间规划，依法对城市空间形态和功能进行整治、改善、优化的活动，以实现城市功能完善、品质提升、可持续发展。

对于城市更新范围一般为城市建成区内旧小区、旧商业区、城中村等，广州市在此基础上还包括棚户区，而深圳市明确表示城市更新与棚户区改造是相互独立的政策体系；上海市城市更新范围相对较窄，不包含政府已经认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造等地区。就西安市而言，对于城市更新的范围规定比较笼统，根据《西安市城市更新办法》第八条规定：组织实施城市更新，应当采取“留改拆”并举、保留利用提升为主的方式。对用地效率低、人居环境差、管理服务机制不健全等区域，采取局部修缮加固、功能转换、质量提升、建筑节能改造、环境综合整治、完善基础设施配套和公共服务设施等方式进行整治提升；对存在重大安全隐患，现有土地用途、产业结构、建筑物使用功能明显不符合经济社会发展要求，严重影响城市规划实施的区域，可以依法按照新的规划和用地条件进行建设。

城市更新流程主要分为申报立项、方案编制、方案批复和项目实施四个环节。《显示城市更新办法》第二章、第三章、第四章分别规定了“城市更新专项规划”“城市更新年度实施计划”以及“城市更新片区项目实施”等内容，对于城市更新流程有着比较明确的规定，但是仍缺乏操作性。在城市更新的流程环节里，其中项目实施环节是城市更新核心环节，涉及到的拆迁、安置、土地出让都需要大量资金支持，且由于拆迁时间存在较大的不确定性，所以对于实施主体投融资要求较高。

城市更新类项目资金需求量大，开发阶段长和权利不确定性使得此类项目融资具有特殊性。《西安市城市更新办法》对于项目融资的问题未曾提及，这也是该办法不具操作性的一个主要体现。根据城市更新时间的情况来看，城市更新项目融资的特殊性主要体现在以下几个方面：其一，城市更新项目权益不充分、基础权利不确定；其二，担保不足；其三，未来权益以及还款来源不确定。

第一，就政府投资而言，包括以下几种：其一，财政拨款，就是以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。这种模式适用对象为资金需求不大的综合整治项目，公益性较强的民生项目，收益不明确的土地前期开发项目。优势是项目启动速度快，政府容易进行整体把控；劣势是财政资金总量有限，更新强度一般不高。

其二，城市更新专项债，就是以政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行投资。城市更新专项债券主要收入来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土地出让收入等。该种模式适用对象为项目具有一定盈利有能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。优势是专款专用，资金成本低，运作规范；劣势是专项债总量较少，投资强度受限，经营提升效率不高。

其三，地方政府授权国企，就是以地方国企为实施主体，通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金。项目收入来源于项目收益、专项资金补贴等方面。该种模式适用对象为需政府进行整体规划把控，有一定经营收入，投资回报期限较长，需要一定补贴的项目。优势是可有效利用国企资源及融资优势，多元整合城市更新各种收益，能承受较长期限的投资回报；劣势是收益平衡期限较长、较难，在目前国家投融资体制政策下融资面临挑战。

第二，就政府联合社会资本而言，包括以下几种模式：其一，PPP模式，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。该种模式适用对象为边界较为清晰，经营需求明确，回报机制较为成熟的项目。优势是市场化运作，引入社会资本提高更新效率及经营价值，风险收益合理分摊，减轻政府财政压力；劣势是受10%红线影响，运作周期较长，符合PPP回报机制的项目偏少。

其二，地方政府+房地产企业+产权所有者模式。由地方政府负责公共配套设施投入，房地产企业负责项目改造与运营，产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作，既能够有效加快项目进度，也能提升项目运营收益。该种模式适用对象为盈利能力较好，公共属性及配套要求较强，项目产权较为复杂的项目。优势是整合各方资源优势，较快解决更新区域产权问题，推进项目有效运营；劣势是涉及主体多，协调难度高，往往受村集体影响较大。

第三，就社会资本自主投资而言，主要是指开发商主导模式，即政府通过出让城市更新形成的出让用地，由开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。在城市更新过程中政府不具体参与，只履行规划审批职责，开发商自主实施。该种模式主要适用对象为商业改造价值较高，规划清晰，开发运营属性强项目。优势是能较快推进项目建设及运营，政府只需进行规划、监管；劣势是开发商利益至上，可能疏于公共设施或空间建设，缺乏整体统筹；在地产融资受限的情况下，可持续融资面临挑战加大。

城市更新项目的的融资路径仍在探索之中。除了以上的方式之外，还有一些创新的路径，例如信托计划，其得益于信托牌照、破产隔离以及不受投资人数限制等制度设计优势，作为常见的融资渠道广泛运用于各行业融资活动，但其受到的监管比较严格。还比如私募基金，但是这种方式存在法律上的诸多障碍。还比如委托代建，这可以作为融资增信的举措。还可以利用非典型担保实现融资增信。

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