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2022年4月5日，深圳市龙岗区住建局发布《关于进一步加强小散工程安全纳管工作的紧急通知》，近期深圳坂田街道小散工程和零星作业先后发生两起亡人事故，进一步加强小散工程的安全管理。其实不仅仅是龙岗，最近两年在国内很多地方都有涉及小散工程的安全事故的发生。由于小散工程的报建手续及施工过程中往往操作不是很规范，一旦出现安全事故，参建单位各方的项目负责人及相关责任人员均有可能涉及到刑事责任，因此，很有必要加强小散工程的法律风险防范。 壹 小散工程概述 根据深圳市人民政府办公厅于2018年8月31日印发的《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》第三条[i]、厦门市人民政府办公厅于2021年10月11日印发的《厦门市小散工程和零星作业安全生产纳管办法》第三条[ii]以及宜昌市人民政府办公室于2019年10月1日印发的《宜昌市小散工程和零星作业安全生产管控暂行办法》第三条[iii]的规定，我们可以得知： （1）三地政府对小散工程出台相关规定，是为了对无需办理施工许可报建的小散工程进行规范管理。根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条：“在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡 建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建 设主管部门备案。”的规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，无需办理施工许可证。但是归于该类工程如何进行报建及规范管理，国家层面并未做出详细安排，因此，需要地方政府出台文件规范小散工程作业安全生产，防止和减少安全事故发生。 （2）根据深圳、厦门和宜昌三地的规定来看，小散工程包括以下特点： 首先，小散工程是限额一下，即工程投资额在30万元以下或建筑面积在300平方米以下的小型工程； 其次，工程范围包括小型房屋建筑工程；水务、道路交通、城市管理等市政基础设施工程；竣工验收合格后的住宅室内装饰装修；地下管线施工工程。宜昌和深圳将500平方米以下的房屋拆除纳入小散工程，厦门和宜昌则将农村在建房屋纳入小散工程，深圳和厦门将部分弃土纳入小散工程。 贰 小散工程法律风险分析 （1）整个工程白图或者电子图纸施工的风险/其中的危重大工程的设计变更，白图或者电子图纸施工的法律风险 《建设工程质量管理条例》第五十六条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：……（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的……”。根据前述规定，施工图纸未经审查合格擅自施工的，存在被处以罚款的行政处罚风险。而白图或者电子图纸施工或者其中危重大工程的设计变更未经审图施工，确实存在被处以罚款的风险。 根据《中华人民共和国刑法》第一百三十四条的规定：“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。”因此，如果发生的安全事故造成严重后果的，建设单位和施工单位，甚至监理单位的项目负责人及相关责任人极有可能入刑。阆中市人民法院，（2017）川1381刑初192号朱剑、匡荣华、代华恳重大责任事故罪一审刑事判决书载明：“被告人朱剑作为该工程建设单位、施工单位的主要负责人和技术负责人，违规下令施工单位按照设计院提供的无效电子版图施工，且未按照相关规定组织编制专项施工方案，对本次事故发生负有主要管理责任。一、被告人朱剑犯重大责任事故罪，判处有期徒刑二年，缓刑二年六个月。”黎城县人民法院（2018）晋0426刑初107号孙竞勇、史红军等重大责任事故罪一审刑事判决书中载明“被告人刘海军案发时为国新能源公司法定代表人、企业安全生产第一责任人。在本次重大责任事故中，被告人未履行自己的职责，未建立、健全本单位安全生产规章制度；违反相关规定，在施工图纸无设计单位签字盖章、图纸审查无结论、监理未进驻现场的情况下，允许施工单位进场施工；……被告人刘海军犯重大责任事故罪，免予刑事处罚。”两个案例中被告人均有使用无效电子版图施工或图纸无设计单位签字盖章便施工的情节，但并非以此单一情节认定为犯罪，而是综合考虑且未按照相关规定组织编制专项施工方案、未建立、健全本单位安全生产规章制度等因素综合认定其对事故的发生负有管理责任。 （2）未办理备案手续施工的风险 按照深圳市的相关规定，小散工程开工前，应当向项目所属地的街道办办理备案登记；按照厦门市有关小散工程监管的规定，小散工程项目动工前按照项目所在地镇政府（街道办事处）进行安全生产信息登记；按照宜昌市的相关规定，项目动工前依法向项目所在地街道办事处（乡镇人民政府）进行告知性备案。因此，未办理相关的备案或者登记手续擅自动工作业的，可能会被相关部门及时制止并责令整改；对拒不改正的，移交相关部门依法查处并实施联合惩戒，即被纳入当地建设主管部门的失信名单。 （3）未委托监理单位进行监理的风险分析 《建设工程质量条例》第五十六条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：…… （五）建设项目必须实行工程监理而未实行工程监理的；……”据此，如小散工程为应当委托监理单位进行监理而未委托监理单位的，存在被处以罚款的行政处罚风险。 对于未按规定委托监理单位进行监理的项目出现安全事故的情况下，有部分法院判决建设单位相关人员需承担刑事责任，也有部分法院未判决建设单位相关人员承担刑事责任。需说明的是，在前述被判决承担责任的相关案件中建设单位未按规定委托监理仅为法院判决建设单位承担刑事责任的诸多因素中的一项（在该等案例中建设单位还存在未取得规划许可证、施工许可证、未按规定办理报建手续、未履行安全生产管理职责等其他行为），一般而言，在涉及重大责任事故案件中，法院一般会综合事故发生原因、对项目的安全管理等多种因素综合判定相关单位是否承担刑事责任，因此，前述案例并不能说明建设单位仅因未按规定委托监理这一因素即会被追究刑事责任。目前法律顾问暂未检索到仅因未按规定委托监理单位进行监理便对建设单位相关人员追究刑事责任的案例。 叁 法律风险防范建议 小散工程由于规模小，因此，承接该等工程的施工单位通常也不是履约能力比较强的参建单位，而且转包、违法分包、挂靠、甚至没有资质的施工单位承建均是非常普遍的情况，因此，质量安全事故频发。为此，建议建设单位及施工单位对此予以高度重视，我们提供如下建议供参考： （1）做好报批报建，需要开工备案的，应当提前进行报备； （2）确保施工单位具有相应的资质，施工分包环节无瑕疵。对涉及到特种作业的，应当委托依法取得特种作业操作证的人员实施。 （3）确保需要施工图审查的，完成审图再施工；无需施工图审查的，无论是整体工程，还是设计变更必须依据蓝图施工，尤其是危重大工程部分，必须依据设计单位签署完备图章的施工蓝图进行施工。 （4）对于依法需要委托监理单位进行监理的小散工程，应委托具有相应资质的监理单位进行监理。 [i] 2018年8月31日，深圳市人民政府办公厅关于印发《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》第三条规定：“本暂行办法所称的小散工程，是指按规定无需办理或无法办理施工许可证的小型建设工程（含土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程）。具体包括： （一）工程投资额在30万元以下或建筑面积在300平方米以下（以下统称限额以下）的小型房屋建筑工程（包括房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装）； （二）限额以下的水务、道路交通、城市管理等市政基础设施工程； （三）限额以下的各类地下管线施工工程； （四）限额以下的公共建筑、商铺、办公楼、厂房等非住宅类房屋装饰装修； （五）限额以下的历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建）； （六）竣工验收合格后的住宅室内装饰装修； （七）建筑面积在500平方米以下的房屋拆除工程； （八）因城市建设需要对外接受工程弃土，消纳量在20万方以下的零星受纳工程； （九）其他由市政府决定纳入小散工程予以安全生产监管的建设活动。” [ii] 2021年10月11日，厦门市人民政府办公厅印发的《厦门市小散工程和零星作业安全生产纳管办法》第三条 规定：“本办法所称小散工程，是指按规定无需办理、免予办理或者无法办理施工许可证的小型建设工程的新建、改建、扩建和拆除等有关活动，主要包括土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程以及装修工程： （一）限额以下的小型房屋建筑和市政基础设施工程（包括附属设施的建造和配套的线路、管道、设备的安装）； （二）限额以下的水利、交通、港口、电力、通信、园林绿化等建设工程； （三）限额以下的各类地下管线施工工程； （四）限额以下的公共建筑、商铺、办公楼、厂房等非住宅类房屋装饰装修； （五）竣工验收合格后的住宅室内装饰装修； （六）经批准的临时建筑（是指单位和个人因生产、生活需要搭建的结构简易并在规定期限内应当拆除的建筑物、构筑物或者其他设施）建设活动； （七）限额以下的既有建筑外立面装饰装修、改造维护等建设活动； （八）限额以下的农村在建房屋； （九）产生50立方米以下零星废土的处置； （十）其他按规定纳入小散工程予以安全生产监管的建设活动。” [iii] 2019年10月1日，宜昌市人民政府办公室印发的《宜昌市小散工程和零星作业安全生产管控暂行办法》第三条 本办法所称的小散工程，是指按规定无需办理或无法办理施工许可证（开工报告表）的小型建设工程的新建、改造、维修、安装、拆除等，具体包括： （一）工程投资额在30万元以下或建筑面积在300平方米以下（简称限额以下，下同）的小型市政工程、房屋、交通水利、构筑物（包括附属设施及配套管线、设备）； （二）限额以下的市政公用基础设施、智能监控设备； （三）限额以下的园林绿化、景区设施、广告店招、景观围墙围挡； （四）竣工验收合格后的住宅室内装饰装修； （五）建筑面积在500平方米以下的房屋拆除； （六）限额以下的土地整治、村民建房，农业生产设施； （七）其他小散工程。” |
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