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一、相关法律规定 （一）关于建设项目“三同时”制度的规定 根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”、第二十三条第一条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”之规定，建设项目实行“三同时”制度，需要配套建设的环境保护设施未建成的，建设项目不得投入生产或者使用，对于违反建设项目“三同时”制度的违法行为，生态环境部门将依法予以处罚。 （二）关于“自动监控设施”的规定 根据《污染源自动监控管理办法》（国家环境保护总局令第28号）第二条“本办法适用于重点污染源自动监控系统的监督管理。重点污染源水污染物、大气污染物和噪声排放自动监控系统的建设、管理和运行维护，必须遵守本办法”。第三条第二款“自动监控设备是指在污染源现场安装的用于监控、监测污染物排放的仪器、流量（速）计、污染治理设施运行记录仪和数据采集传输仪等仪器、仪表，是污染防治设施的组成部分”、《污染源自动监控设施现场监督检查办法》（环境保护部令第19号令）第二条“本办法所称污染源自动监控设施，是指在污染源现场安装的用于监控、监测污染物排放的在线自动监测仪、流量（速）计、污染治理设施运行记录仪和数据采集传输仪器、仪表、传感器等设施，是污染防治设施的组成部分”、《污染源自动监控设施运行管理办法》（环发﹝2008﹞6号）第二条 “本办法所称自动监控设施，是指在污染源现场安装的用于监控、监测污染排放的仪器、流量（速）计、污染治理设施运行记录仪和数据采集传输仪器、仪表，是污染防治设施的组成部分”。第四条“本办法适用于县级以上重点污染源（包括重点监控企业）自动监控设施的运行和管理活动”之规定，自动监控设施属于污染防治设施。 根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评﹝2017﹞4号）第四条第二款“环境保护设施是指防治环境污染和生态破坏以及开展环境监测所需的装置、设备和工程设施等”、《建设项目竣工环境保护验收技术指南-污染影响类》（生态环境部公告2018年第9号）第2.3条“环境保护设施”中规定的“环境保护设施是指防治环境污染和生态破坏以及开展环境监测所需的装置、设备和工程设施等”之规定，污染防治设施属于环境保护设施，也即自动监控设施属于环境保护设施。 根据《大气污染防治法》第二十四条第一款“企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对其排放的工业废气和本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物进行监测，并保存原始监测记录。其中，重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。监测的具体办法和重点排污单位的条件由国务院生态环境主管部门规定”、第一百条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：……（三）未按照规定安装、使用大气污染物排放自动监测设备或者未按照规定与生态环境主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行的；……”之规定，重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行，违反上述规定的生态环境部门将依法予以处罚。该条款的适用前提要求为重点排污单位，如果当事人不属于重点排污单位那么就不能适用该条进行处罚。 二、关于具体法律适用问题的探讨 根据《污染源自动监控管理办法》（国家环境保护总局令第28号）、《污染源自动监控设施现场监督检查办法》（环境保护部令第19号令）、《污染源自动监控设施运行管理办法》（环发﹝2008﹞6号）等相关规定，自动监控设施属于环境保护设施。根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条的规定，对于需要配套建设的环境保护设施未建成擅自投入生产或使用的违法行为处罚额度为二十至一百万，拒不改正的处罚额度为一百至两百万，自动监控设施属于污染防治设施，自然也属于环境保护设施，根据上述规定，对于自动监控设施未建成擅自投入生产或使用的违法行为就可以依据《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条的规定，认定为违反“三同时”制度予以处罚。但是根据《大气污染防治法》第二十四条、第一百条的规定，重点排污单位自动监控设施未安装、未正常使用、未正常运行、未联网的行为处罚额度为二至二十万，《大气污染防治法》属于《建设项目环境保护管理条例》的上位法且属于对于自动监控设施违法的特殊规定，对于重点排污单位自动监控设施未安装、未正常使用、未正常运行、未联网的应当根据《大气污染防治法》第二十四条、第一百条的规定予以处罚。 根据《大气污染防治法》第二十四条第一款“企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对其排放的工业废气和本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物进行监测，并保存原始监测记录。其中，重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。监测的具体办法和重点排污单位的条件由国务院生态环境主管部门规定”之规定，重点排污单位要求安装自动监控设施，对于非重点排污单位，法律并未要求安装自动监控设施。 但实际上，为了加强对建设项目污染物排污情况的监督管理，对于非重点排污单位，生态环境部门根据环境管理的需要在其审批后的环评报告或者环评批复中要求安装自动监控设施，对于其未安装、未正常运行或联网擅自投产或使用的行为无法依据《大气污染防治法》第二十四条、第一百条的规定予以处罚，但是如果按照《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条的规定予以处罚则会显得数额特别高。因为同样属于自动监控设施未安装擅自投产或使用行为，重点排污单位依据《大气污染防治法》第二十四条、第一百条的规定，罚款额度仅为二至二十万，非重点排污单位依据《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条的规定，罚款额度为二十至一百万，这种模式的法律适用将会造成重点排污单位和非重点排污单位权利义务和环境影响的不对等，而且这种不对等是如此的明显和矛盾，造成明显的不公平现象。 根据《行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”、第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”之规定，实施行政处罚的基础原则就是与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，体现公正的原则，如果对当事人按照《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条的规定予以处罚，则对比重点排污单位按照《大气污染防治法》第二十四条、第一百条的规定处罚则存在明显的不公正现象。同时《大气污染防治法》属于上位法，《建设项目环境保护管理条例》属于下位法，下位法条款在针对具体案件的适用时不应当与上位法条款规定的情形产生矛盾冲突，生态环境部门在具体应用法律条款时应当根据具体案情尽到必要的判断审核义务，避免在法律在具体适用时出现其应用的下位法条款与上位法条款产生矛盾冲突。同时也不应机械执法，应综合判断上位法规定、当事人存在的行为事实并兼顾行政处罚法规定的基本原则作出相应的处理。因此，笔者认为对于非重点排污单位未安装自动监控设施的行为，不能依照违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条的规定认定为违反“三同时”制度予以处罚。 |
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