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领导班子“多手问题”治理与责任机制优化 【摘 要】领导班子“多手问题”是指领导班子成员在管理工作中的责任难以精准界定的困境，其产生与科层制的集体议事和网状运行具有密切联系。领导班子“多手问题”往往伴随着责任场景复原困境与事件问责追究困境，会诱发领导班子成员责任推脱，损害责任担当的公平正义性。为此，应对领导班子“多手问题”进行积极治理，实现责任机制优化。在责任主体方面，要提升领导干部的责任担当意识，树立客观性理念；在责任制度方面，要完善责任界定与责任追究机制，保障精准问责；在责任监督方面，要强化监察部门的监督权力，减少领导班子成员责任推脱现象；在责任开放方面，要引入社会监督主体，以开放决策治理“多手问题”。 【关 键 词】领导班子；“多手问题”；领导干部；责任推脱；责任机制 【作者简介】何威（1986— ），男，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生，研究方向为科学社会主义。 【中图分类号】C933 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2022）02-0009-03 一、“多手问题”基本概述 在国家治理中，一把手负责制明确了一把手的主体责任，对提升治理水平与治理效率均具有重要影响。但是，一把手承担主体责任，并不意味着副职无责任，在领导班子分工协作情境下，领导班子成员都应对管理工作负责。这就涉及一个问题：每个领导班子成员应对管理决策、突发事件、工作失误等负多大程度的责任呢？20世纪80年代，美国政治学者Thompson形象地提出了“多手问题”的概念，用于描述政治责任、行政责任在政府部门中的分配困境，即政府决策是受不同主体影响产生的，当政府决策出现偏差时，政府往往陷入责任归属困境，无法精准界定各主体应该为政府决策失误负多大的责任。［1］ “多手问题”往往产生于科层制中，因此，其出现主要是科层制的组织结构造成的。首先，集体议事。不管是在西方还是在中国，政府决策通常都会以集体议事形式进行，每个领导班子成员都能够对相关决策发表意见、产生影响。从这个角度来说，政府决策是“公共”影响的产物，因此，当决策出现问题时，每个领导班子成员都不会认为自己应单独为决策失误承担责任。其次，网状运行。一把手负责制的假设前提是科层制运行严格遵循着“命令—服从”关系，但实际上，组织运行并非时刻呈现出层级特征，上下级之间往往相互影响，不同层级之间更像是一种相互交织的网络关系，一把手负责制、集体负责制都未对领导班子成员的具体责任进行清晰界定，由此产生“多手问题”。 “多手问题”的产生根源在于领导班子成员的社会性。领导班子成员不仅是整个社会网络中的节点，也是领导集体、科层制网络中的节点，各节点之间处于一种相互影响、相互连接的状态，每个节点的行为与决策都会受到其他节点的影响，即使一把手决策也是如此。这种社会性影响与网络连接虽然增加了责任界定的难度，但并不意味着平均分责、集体担责、一人担责是合理公正的。为此，应积极寻求“多手问题”困境的突破点，实现领导班子成员责任分配的公平公正，通过责任的清晰界定提升领导班子成员的担当与作为意识，从而进一步提升政府科学决策与积极作为的能力。 二、领导班子“多手问题”的现实困境与消极影响 （一）“多手问题”的现实困境 1.责任场景复原困境。政府决策失误或者出现各种问题，需要领导班子对事件负责，如果能够把每个领导班子成员在决策过程中的话语、态度等转变为具体的影响数值，并按照从高到低的顺序进行排列，那责任界定就会一目了然。但决策责任的场景复原是极为困难的，对此学术界存在着两种观点：一种观点是不可复原论，认为政府决策是一种集体责任，不能简单地将其划分或者对应为个体责任；另外一种观点是可复原论，认为集体中的个体应该对相关问题负责。本研究比较认同后一种观点，即领导班子成员应该为政府决策失误负责。但接下来的问题是：领导班子全体成员都要为决策失误负责，还是支持决策的应该负责、反对决策的不应负责？正是难以区分与界定这一问题，才出现了领导班子“多手问题”。这就又回到了本段开头所论述的决策责任场景复原问题。一方面，领导班子成员的态度或者影响难以数据化；另一方面，各成员之间包含的隐性人际关系也是很难描述的，而这又是影响决策的重要因素。这些都增加了责任场景复原与责任清晰界定的难度。 2.事件问责追究困境。在责任难以界定后，随之而来的就是责任难以追究。问责是对领导干部失职行为的有效约束与惩罚，但制度的生命力在于执行，当问责追究无法落地时，再优越的制度、机制也会失去效用。“多手问题”从本质上来说是一种责任模糊状态，在这种情况下，领导干部问责也就具有同样特征，当地方政府出现了决策失误问题时，虽然一把手会承担相应责任，但其他领导班子成员的责任担当往往是缺乏的。一把手负责与相关领导干部被严格问责一般是由于上级的高度重视，是一种政治压力作用下的“运动式”问责，当上级压力较弱时，问责机制本身会由于责任界定模糊而出现运行不畅的状况，使得领导班子成员的责任追究相对滞后甚至缺失。当然，这个过程中不能忽视一把手的作用，一把手对领导班子成员的决策影响力更为了解，通过一把手能够更好地进行责任追究。但需要指出的是，一把手的主观性以及领导班子网络关系的复杂性会使其很难完全界定每个领导班子成员的责任，很有可能出现问责的“漏网之鱼”。 （二）“多手问题”的消极影响 1.诱发领导班子成员责任推脱。对于领导班子成员来说，承担责任也就意味着接受惩罚，比如降职、减薪甚至开除等，会直接造成自我利益受损。因此，领导班子成员会有强烈的意愿去规避责任。政府决策时，领导班子成员各有分工，比如，A负责事前调研与数据搜寻、B负责方案制订、C负责决策执行等。但当出现问题时，A和B可能会将责任推给C，认为是C执行不力；A和C有可能将责任推给B，将问题归于方案不科学；B和C有可能将责任推给A，指责A事前调研不全面。领导班子成员越多，责任推脱的现象也就越常见，其直接影响就是问责机制难以落实，并且造成领导班子成员之间的关系恶化，不利于政府科学决策与科学管理。如果领导班子成员推脱责任形成一种习惯或者氛围，就会严重削弱领导班子成员的担当意识、作为意识，不利于政府治理健康发展。 2.损害责任担当的公平正义性。责任界定、责任追究在某种意义上就是维护公平正义的重要环节，有功则赏、有过则罚能够保障领导班子成员在规定框架内有序完成职责与使命，但“多手问题”所产生的责任模糊性往往使得这种公平正义性被削弱。责任具有不灭性，也就是说，当事件发生后，引发事件的责任不会自动消失。这就意味着，对于领导班子来说，分配责任、责任归因是一项客观要求必须完成的任务，这就出现了领导班子集体责任不可推卸与领导班子成员个人责任相互推脱的矛盾，而要解决这一矛盾，则需要大量的时间与精力，也就是面临着较高的成本。因此，上级政府往往采取退而求其次的做法，或者将责任归结为个人，或者由领导班子集体承担责任，以一种看似有效的方式解决上述问题。但这种做法是有失公允的，只是一种追求效率的解决方式，并不能从根本上解决问题，也不能防止类似现象的发生。这种做法很有可能造成两种结果：一是理应承担主要责任的领导干部，其责任被平摊；二是不应承担责任的领导干部分摊了他人的责任。这都是对公平正义的损害。 三、“多手问题”治理与责任机制优化 鉴于“多手问题”所造成的现实困境与消极影响，应不断强化责任机制，加强“多手问题”治理，为领导班子精准履责、科学管理、团结协作奠定良好基础。 （一）责任主体：提升领导干部的责任担当意识，树立客观性理念 领导班子成员之间的责任推脱是解决“多手问题”的难点所在，因此，强化领导班子成员的担当意识、责任意识，转变领导班子成员行为，是治理“多手问题”的基本遵循。归责于己意识缺失是导致领导班子成员责任推脱的主要原因，为此，需加强对领导干部归责于己意识的培养，使得“多手问题”实现内部消化。首先，上级政府要加强对下级政府领导班子成员的思想政治教育，使得领导干部增强相关意识。上级政府要充分利用党校、高校以及行政学院的教育功能，对领导干部进行定期培训，不断提升其政治意识、政治觉悟，帮其树立科学的政绩观，使其将公共利益、集体利益置于自身利益之上。其次，领导干部要树立客观性理念，增强自我归因意识。当因决策失误而造成不良工作后果时，领导干部最为了解自身工作质量、责任履行情况与问题之间的因果关系，如果意识到是自身工作失职、责任履行不当而造成的决策失误，就要主动承担责任。再次，领导干部要提升自身的工作能力与专业知识，减少决策失误，在一定程度上规避“多手问题”。 （二）责任制度：完善责任界定与责任追究机制，保障精准问责 领导班子是一个集体，个体行为与集体结果之间并不必然存在正相关性。也就是说，领导干部个人的良性行为具有局部性，领导班子集体的善行除了要求个人积极表现，还需要良好的制度予以支撑。因此，要完善领导班子责任界定与问责制度，从根本上对“多手问题”进行治理。首先，责任界定制度的完善。相关行政责任法律法规要对地方政府领导班子的责任界定做出更为详细的规定，为地方政府进行责任追究提供明确的法律依据。地方政府一把手要制定本行政区内的责任界定制度，对决策、事件、问题等方面的领导干部责任归属做出明文规定，增强领导班子成员行为与责任担当之间的相符性，降低责任界定成本，同时也为领导班子成员责任追究奠定基础。其次，责任追究制度的完善。责任界定与责任追究是问责机制的前后两个阶段，在精准界定责任的基础上，要加大责任追究力度，促进问责机制能够有效落地。责任追究也就是对决策失误相关责任主体进行惩罚，其标准应为责任大小与惩罚轻重相匹配，即实施与责任界定相配套的责任追究与惩罚措施，保证责任分配与追究客观公正。 （三）责任监督：强化监察部门的监督权力，减少领导班子成员责任推脱现象 对于领导班子的行政决策及其他行政行为，监察部门应强化监督。监察部门的优势在于独立于行政系统之外，避免了行政利益的干扰，能够保持一种“无立场”的客观态度。“多手问题”往往产生于复杂情境，影响范围广泛并涉及多元主体，这些都要求监察部门的独立性，从而有效规避利益偏袒导致的公平缺失。监察部门要对地方政府领导班子的决策过程进行全面监督，对存在问题的环节提出疑问并要求地方政府领导班子进行整改。监察部门的监督过程本身就是对地方政府领导班子成员的一种无形压力，能够使其主动规范行为，减少权力滥用和责任推脱，提升决策科学性。在出现问题后，监察部门也能够根据对领导班子成员、领导班子集体的全过程监督进行精准的责任认定，从外界对相关领导干部的责任进行明确，使其能够第一时间认识错误、承认错误，保障责任追究有效落实。 （四）责任开放：引入社会监督主体，以开放决策治理“多手问题” 造成领导班子“多手问题”的一个重要原因就是决策信息不对称，因此，提升决策公开透明度是治理“多手问题”的有效手段，同时也为领导班子成员的责任分配提供了依据。实现地方政府领导班子决策公开透明，需要从两个方面着力。首先，要建立领导班子决策旁听机制。在处理涉及大部分公民利益的决策时，政府可邀请公民代表、专家学者、新闻媒体、第三方机构等社会主体进行旁听，并鼓励社会主体发表意见。通过这种形式，一方面可以对领导班子成员的行为与态度进行监督，使其认真履行自身职责；另一方面也能够听取和吸纳各个社会群体的意见，保障领导班子决策的科学性与民主性。其次，要完善政府决策信息记录工作。对于不宜对外公开且关系重大的决策，应如实、详细地做好相关记录，建立领导班子决策记账机制，即设置专门人员对领导班子成员的支持或反对态度、佐证依据、发言情况等关键性信息进行记录，并连同领导班子成员的相关工作记录一起存档，确保问题出现时可通过查账的形式进行责任界定与分配，减少“多手问题”、责任推脱现象。［2］ 参考文献： ［1］THOMPSON D F. Moral Responsibility and Public Officials：The Problem of Many Hands ［J］. The American Political Science Review，1980， 74（4）：905-916. ［2］荆珊，王珏.工程共同体“多手问题”及其伦理超越［J］.东北大学学报（社会科学版），2020（6）：17-23. （选自《领导科学》2022年第2期） 责编：岑霜 |
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