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八、审理规则 52.全面审查原则 （2018）最高法行再128号：行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。 53.法院可主动对基础民事争议一并审理 （2017）最高法行申6349号：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将与被诉行政行为相关联的民事争议一并进行审查，并对该民事争议作出裁断，以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。这种审理方式符合新修订的行政诉讼法第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，既可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益。 54.裁判基准时 （2017）最高法行申121号：行政行为作出、被诉请人民法院审查、人民法院对其合法性作出裁判，必然存在时间间隔，以上述不同时间作为裁判基准时，将可能对行政行为合法性得出不同结论。一般而言，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行政行为合法抑或违法。否则，将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力。当然，基于行政行为性质的不同，行政诉讼的裁判基准时也相应有所区别。但是，对行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的，该行政行为的合法性要件就仅与处分时的事实、证据和法律有关，而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律，作为认定原行政行为违法的依据。 55.法律溯及力 （2016）最高法行申415号：《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。该规定是有关法的溯及力的规定，它确定了新法对其生效以前发生的事件和行为一般不适用，而应当适用当时的法律。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。 56.其他规范性文件能作为审查的依据 （2018）最高法行申4810号：根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。也就是说，合法、有效并合理、适当的其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。 57.必要共同诉讼原则上应当作为一案受理，合并审理 （2017）最高法行申6972号：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。人民法院既要充分保护当事人诉权的行使，也要遵循诉讼经济原则，尽量减少当事人诉累。对于应当作为一案受理、合并审理的案件，不宜分案受理，使案件数量虚增。 57.是否一并审理是法院的裁量权 （2017）最高法行申2799号：虽然一行为一诉是行政诉讼立案受理的基本原则，但是并非强制性规定，司法实践中亦不排除在同一诉讼中审理多个行政行为，行政诉讼法也规定了合并审理制度。如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，要求一并审理，人民法院作为一个案件予以受理，可以减少当事人的诉累，以达到实质性解决纠纷的目的，并不违反法律规定。但是，是否一并审理属于人民法院的裁量权，如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同的主体作出，或者一个主体作出的数个行为之间不具有关联性，或者存在其他不宜一并审理的情况，则可以不予一并审理。在立案阶段人民法院应当对当事人给予指导和释明，要求其调整诉讼请求，指引当事人分别提起诉讼。如果已经立案，则人民法院应向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后，对该项诉讼请求继续审理；如果当事人坚持不明确其诉讼请求，则应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回起诉。 58.二审可以不开庭审理及开庭的条件 （2016）最高法行申2907号：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。”但该条同时规定：“经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”按照本条的规定，行政诉讼的第二审程序并非完全是“以新的一审代替原一审”，第二审程序中实行言词审理，主要限于“提出新的事实、证据或者理由”的情形，而且，在第二审程序中提出“新的证据”也并非不加任何限制，主要应当限于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的三种证据，即：在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。而本案并不存在以上情形。因此，二审法院在认为不符合开庭审理的条件时采用书面审理的方式，并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，再审申请人主张“二审不应进行书面审理”“二审程序严重违法”，依法不能成立。 （2018）最高法行申2398号：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。二审对本案组织听证并进行书面审理，并不违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。回避权是当事人的法定权利，并不受是否开庭审理影响。 59.原告逾期提供证据的处理 （2018）最高法行申5679号：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。但是，该司法解释对于当事人逾期举证的证据能否作为新证据使用并未作出具体规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。根据2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条第二款的规定，当事人逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，人民法院根据不同情形可以不予采纳该证据，或者采纳该证据但予以训诫、罚款。也就是说，在民事诉讼的司法实践中，对当事人逾期提供证据的行为法律不采取严苛的限制。如果当事人在二审阶段提交一审已经存在但未能提交的证据，且该证据与案件基本事实有关的，只要说明逾期提交的正当理由，人民法院经审查理由成立的，可以采纳该证据，并对当事人不予处罚；若当事人未能说明逾期提供证据的理由，或者经人民法院审查其逾期提交证据的理由明显不能成立的，则应对当事人作出训诫或者处罚。一般情况下，作为行政行为的相对人或者利害关系人的原告处于相对弱势的地位，在提起行政诉讼时，可能由于法律知识或诉讼能力的欠缺而未能及时提交相应的重要证据，其在二审、再审审查阶段提交原来已经存在但未能提交的证据，且该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当在考虑当事人未在行政程序中提交该证据的原因及过错程度、该证据对双方当事人合法权益的影响以及行政诉讼的救济价值的基础上，进行综合审查评判。 （2018）最高法行再204号：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第一款规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。”第四十二条规定：“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。”根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第三项的规定，按照第二审程序和审判监督程序审理的案件，当事人依法提供的“新的证据”包括原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据等。上述司法解释规定了当事人提交证据的期限、逾期提交证据的处理、证据采纳的标准以及新证据的界定。在行政诉讼中，较之行政机关，行政相对人或者利害关系人处于相对弱势地位，可能由于法律知识欠缺或诉讼能力不足而在举证期限内未能提交相应的重要证据，其在二审、再审审查、再审审理阶段提交起诉前已经存在但未能提交的证据，且该证据足以推翻原判决的，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条第一款、第二款规定，人民法院应当在考虑当事人未在原审诉讼程序中提交该证据的原因及过错程度、该证据对双方当事人合法权益的影响以及行政诉讼权利保障价值的基础上，进行综合审查评判。 60.复制件并非完全没有证明效力 （2017）最高法行申6214号：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十条和第七十一条第五项的规定，无法与原件核对的复制件并非完全没有证明效力，只是不能单独作为定案依据。 61.前置行政行为作为证据审查 （2018）最高法行申4613号：一般情况下，对前置颁证行为的审查都是以证据的标准来审查，即是否符合证据的三性，是否能够达到其证明目的，从而决定是否可以在案件中予以采信。但不能简单地认为，只要前置颁证行为没有被撤销或者确认违法，在后续的颁证行为案件中就可以作为土地权属来源的合法性证据从而采信，并以此作为认定后续颁证行为合法性的依据和基础。当前置登记发证行为存在重大明显违法时，就可以排除该证据的效力，即后续的登记发证行为没有依据。尤其是在当事人对前置登记发证起诉可能已经超过法定起诉期限的情况下，要求当事人另行对前置发证行为起诉，不在本案中进行实体审查，也不利于行政争议的实质性化解。 62.鉴定意见应当进行证据审查 （2017）最高法行再40号：评估报告是行政诉讼证据中的鉴定意见，是人民法院认定事实的证据材料之一。评估报告存在严重违反评估程序、评估结论没有事实依据，或者评估机构、人员不具有相应评估资质的，该评估报告不具有证明效力，不能作为认定案件事实的证据。 63.为达成调解协议对相关事实的认可，不能作为作出行政决定的根据 （2017）最高法行申6051号：调解协议仅仅是双方为解决纠纷达成的协议，并非国家机关公文。双方反悔，则调解协议不发生法律效力。同时，在行政程序中，为解决纠纷，双方经协商妥协达成的、未最终执行的调解协议，并非当事人双方对争议事实的认可，也不能作为行政机关作出行政决定的根据。 64.综合分析全部证据材料的基础上作出事实认定 （2017）最高法行申6059号：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。也就是说，人民法院对证据进行分析判断时，既要注重对单个证据证明力的判断，更要综合分析全部证据材料，运用逻辑推理和生活经验，对争议事实作出客观、公正的认定。 65.行政机关有权自我纠错，但应谨慎 （2018）最高法行申2218号：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。根据该条规定，在行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。推而广之，在行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。 （2018）最高法行再65号：行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。 （2018）最高法行再201号：国务院发布的国发［2014］10号《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关依法行政必须遵守诚实守信原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史、符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，来回“翻烧饼”。撤销已经生效的行政决定，必须遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩意见，查明案件事实，依法作出撤销决定。 66.“被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的理解 （2019）最高法行再115号：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。所谓“同一事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同，从而造成重新作出的行政行为直接与人民法院的生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。如果生效判决仅仅是以事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为，行政机关重新作出行政行为时，依据新的证据，补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同的行政行为的情形。 67.代理人提供虚假证明材料，应予以处罚 （2017）最高法行申8568号：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项规定，诉讼参与人伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处以一万元以下的罚款，十五日以下的拘留。申请人提供的证据明显不符合常理，属于虚假夸大的证明材料，应予以相应处罚。如若申请人对行政诉讼法相关规定缺乏了解，并且夸大的事项确因行政行为引起，可以不予处罚。但有过诉讼经验的代理人，应当引导当事人依法行使行政诉权。若根据生活经验常识能推定当事人在虚假证明材料的提供中起到了主要作用，则属于滥用诉权、恶意诉讼的行为。其行为既挤占司法资源，也影响当事人诉权的正常行使，不利于被代理人合法权益的保护。应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，对代理人予以处罚。 68.伪证的责任 （2018）最高法行再204号：人民法院的公正裁判必须以事实为根据，以法律为准绳，必须以当事人和其他诉讼参与人向法庭提供真实证据，向法庭如实陈述为基础。诉讼参与人必须遵循诚信诉讼义务，保证所提交的证据和发表的意见的客观真实性，否则将被依法追究诉讼失信的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款、第二款的规定，作为诉讼参与人的单位伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，可以根据情节轻重，对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。 69.民事裁判错误指引行政诉讼，如何处理 （2017）最高法行再4号：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”本案中，（2014）葫民一终字第00027号生效民事裁定认为，绥中县政府制定赔偿款发放标准、绥中县渔业局发放赔偿款的行为，是依附在行政权力之下的职权行为，与赔偿请求人之间的主体地位不平等，不属于民事案件受案范围，据此驳回李某提起的民事诉讼。李某根据生效的民事裁定，提起本案行政诉讼。在生效民事裁定已经将绥中县政府、绥中县渔业局的行为定性为行政行为，驳回李某的民事诉讼起诉，生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下，一、二审又以“本案不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回李某的起诉，与生效的民事裁定相抵触。即便本案一、二审认为李某请求绥中县政府、绥中县渔业局发放赔偿款的诉讼应当属于民事诉讼的理由成立，也应当中止本案审理，通过审判监督程序，撤销生效民事裁定后，才能裁定驳回李某的起诉。一、二审裁定违反司法解释规定，审判程序违法，依法应予纠正。 九、裁判方式 70.起诉明显属于滥诉的，可以以通知方式不予受理 （2019）最高法行申3244号：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款规定，起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当对起诉人给予指导和释明，明确告知其起诉不符合起诉条件，退回诉状并记录在册；起诉人坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。针对当前行政诉讼滥诉问题突出的现状，对于明显不属于行政诉讼受案范围，或者明显超过起诉期限等不符合法定起诉条件，起诉人的起诉显然属于滥诉情形的，为防止因滥诉浪费司法资源，人民法院可以通知的方式不予受理，不给予其上诉和申请再审的权利。 71.显无正当理由的，可迳行裁定驳回起诉 （2018）最高法行申7447号：人民法院审理行政案件原则上应当公开进行，但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须经过公开开庭审理程序。为节约司法成本，减轻当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人之诉请，在法律上显无理由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论，直接不予支持。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款以及《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》的相关规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，对于二审行政案件，没有提出新的事实证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 72.履职之诉中被告明显无职责，可迳行驳回起诉 （2016）最高法行申1820号：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的起诉，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。因此，针对原告以上级行政机关或者同级人民政府为被告而提起的不履行法定职责违法之诉或者要求履行法定职责之诉，人民法院如无需实体审查即能得出被告明显不具有诉请履行法定职责的，可以迳行裁定驳回起诉，而无需进入实体审理后再作出驳回其诉讼请求的实体判决，以保障各方权益，减轻司法成本，引导诉讼权利正确行使。 73.人民法院不得作出维持判决 （2019）最高法行申5492号：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2015年5月1日修改后的行政诉讼法实施后，驳回原告诉讼请求判决已经取代1989年行政诉讼法第五十四条第一项维持判决，在被诉行政行为合法的情形下，人民法院应当判决驳回原告诉讼请求，而不是判决维持被诉行政行为。本案中，二审判决撤销一审判决，未引用对被诉行政行为作出实体判决的法律依据，且判决主文表述为“维持被诉7号处理决定和64号复议决定”不妥，本院予以指正。鉴于判决结果并未损害卢某社的合法权益，再审本案徒增诉累，没有实际意义，本案不予再审。 74.只有行政行为完全合法，方可作出驳回诉讼请求的判决 （2019）最高法行申3692号：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。也就是说，人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查，只有在被告作出的行政行为完全合法的情形下，人民法院才能判决驳回原告的诉讼请求。被诉行政行为结果正确，认定事实错误、适用法律不当的，人民法院不能判决驳回原告诉讼请求。人民法院审理行政案件，应当遵循司法谦抑原则，尊重行政机关的裁量权，不应以不同于被诉行政行为的事实和法律适用，在肯定被诉行政行为结果的正确性后，判决驳回原告的诉讼请求。 75.程序轻微违法，也需确认违法 （2017）最高法行申6054号：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，即便是被诉行政行为存在轻微程序违法的，为严格监督行政机关依法行政，人民法院也要判决确认被诉行政行为违法，不能驳回原告诉讼请求。 76.情况判决 （2016）最高法行再2号：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，在被诉行政行为违法，但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法，而不撤销行政行为。社会公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。情况判决的适用条件中除涉及国家利益或社会公共利益外，还包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。该司法解释明确规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了房屋登记案件中第三人善意取得可以阻止撤销登记的裁判规则。本案虽为土地登记案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。 77.指令一审法院受理或审理，必须以起诉条件全部具备为条件 （2018）最高法行申1618.1619号：对于一审裁定不予立案或者驳回起诉的案件，人民法院在二审程序中，应当对起诉条件进行全面审查，只有当原告（起诉人）的起诉符合行政诉讼法规定的全部起诉条件时，才可指令一审法院受理或审理。 78.既有程序性裁定又有实体判决的，作行政判决 （2017）最高法行申6897号：人民法院将原告对多个相互关联的行政行为提出的诉讼合并一案立案审理，并在审理和裁判中对每一个被诉行政行为分别作出相应的实体判决和程序性驳回起诉裁定，不违反法律规定。但是，在裁判文书中既有程序性裁定，又有实体判决的情形下，人民法院应以“行政判决书”作为裁判文书的名称。 79.确认违法也有否定法律效力的情形 （2018）最高法行申1191号：该判决确认违法的依据为《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项，即被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容。结合司法解释全文来看，确认行政行为违法的判决方式分为两种情况，一种是第五十八条规定的确认违法保留效力，即被诉行政行为违法，但撤销会给国家或公共利益造成重大损失的，法院作出确认违法的判决，但是行政行为继续有效，也就是所谓的情势判决。另一种则是第五十七条第二款规定的三种情形，包括行政行为违法但不具有可撤销内容的，实际上这种判决方式仍然是否定行政行为的效力。根据51号行政判决的论述和引用的条款，该判决确认违法的结果并非保留该证的效力，001788号土地证已经不具备法律效力。因此，海口市政府2008年的换证行为也不存在权属来源的基础。 十、行政复议 80.行政复议申请人资格 （2017）最高法行再94号：《中华人民共和国行政复议法》（2009修正）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”这里的利害关系，是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系，这里只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性就足够，至于是否受到侵害则是在审查中需要解决的问题。对申请人合法权益的影响，通常情况下应当是一种不利的影响，而是否产生不利的影响则要结合具体的行政行为及该行为的具体效果进行综合分析与判断。行政行为导致申请人的权益受到减损，可以认为申请人的权益受到不利影响。这种减损应当是一种综合考量的标准，既包括当事人实际权益的直接减少或消除，也包括当事人实际权益的相对减少。 （2018）最高法行申6881号：根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条则规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。也就是说，可以申请行政复议的具体行政行为，是指行政主体在行使行政职权过程中，针对特定的行政相对人就特定的事项作出的、能够对行政相对人的权利义务产生法律效果的行为。 （2017）最高法行申2802号：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，申请行政复议的公民、法人或者其他组织应当与被申请的行政行为具有利害关系。在行政复议受理审查阶段，只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用，即能够证明其与被申请的行政行为可能具有事实上或者法律上的利害关系即可，复议机关依法应当予以受理。这里所讲的“利害关系”应当以“可能性”为标准，并非要求申请人有充分的证据证明其申请复议的主张能够得到支持，这与进入实体审查阶段时的证据认定标准是有区别的。 81.举报人的复议申请人资格 （2018）最高法行申5854、5857号：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人与被申请复议的行政行为有利害关系，是行政复议机关受理申请人行政复议申请的法定条件之一。该条例第四十八条第一款第二项规定，复议机关受理行政复议申请后，发现申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回申请人的行政复议申请。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。也就是说，消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体，为了自身合法权益，对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。反过来说，如果举报人仅仅是以公民身份，行使宪法、法律赋予的检举控告权利，举报经营单位的违法行为，并非为了自身利益举报的，与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。 （2018）最高法行申6603号：《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。具体到投诉举报，投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。对于投诉举报事项能否申请行政复议，应当结合前述法律法规以及关于投诉举报事项的具体法律、法规或者规章的规定进行综合评判，在法律、法规或者规章规定了投诉举报的请求权，且该请求权的规范目的在于保障投诉举报人自身合法权益的情况下，相关行政机关对举报投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责的，举报投诉人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，是根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，对举报人与行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为是否具有利害关系，进而对举报人是否具有行政复议申请人资格进行的界定。该答复明确规定，举报人是否具有行政复议申请人资格，取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。 （2018）最高法行申4563号：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的，复议机关应当依照行政复议法的规定受理行政复议申请、作出行政复议决定。第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。也就是说，公民、法人或者其他组织只有对可能侵犯其合法权益的行政行为不服申请行政复议的，才属于行政复议的受理范围；对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，则不属于行政复议的受理范围。单某向龙岗监管局举报前，并未在裕铭科技实际进行消费，其投诉举报并非基于维护自身合法权益的目的，不属于为维护自身合法权益向行政机关投诉的情形，其与申请复议的行政行为缺乏利害关系。 （2018）最高法行申3935号：《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。也就是说，消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体，为了自身合法权益，对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。反过来说，如果举报人仅仅是以公民身份，行使宪法、法律赋予的检举控告权利，举报经营单位的违法行为，并非为了自身利益举报的，与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。信访事项不可诉，原因在于行政机关曾经就同一事项已经作出过处理，当事人通过信访途径请求再次处理，行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见，未改变原先的处理，属于重复处理行为，对当事人的权利义务没有产生新的实际影响，所以不可诉。但是，当事人举报他人的违法行为，享有法定职权的行政机关，具有依法予以查处的法定义务。行政机关查处后不予处理的行为，对当事人的权利义务可能会产生不利影响，属于行政复议的受案范围。 82.未告知复议权利或申请期限，参照行政诉讼法及司法解释确定申请期限 （2018）最高法行申4646号：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。行政复议法虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定在行政机关作出行政行为时未告知申请复议权利及申请期限的，应当如何确定行政复议申请期限。为了更好地保护公民、法人或者其他组织申请复议的权利，强化行政机关作出行政行为时的教示义务，对行政机关作出涉及当事人重大权益的行政行为，未告知申请复议权利和申请复议期限且公民、法人或者其他组织的确不知道申请复议权利和申请期限又无其他救济渠道的，应当坚持有利于保护行政复议申请权的原则。此时应当兼顾行政复议和行政诉讼的衔接，参照行政行为发生时行政诉讼法及司法解释的相关规定来确定行政复议的申请期限。根据本案被诉行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。在行政机关未告知申请复议权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。其中，二年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过二年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。 （2016）最高法行申1859号：公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以在法定期限内向行政复议机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，提出行政复议申请的期限为知道该行政行为之日起六十日内。该条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。而为了更好地保护公民、法人或者其他组织申请复议的权利，强化行政机关作出行政行为时的教示义务，对行政机关作出涉及当事人重大权益的行政行为，未告知申请复议权利和申请复议期限且公民、法人或者其他组织的确不知道申请复议权利和申请期限又无其他救济渠道的，应当坚持有利于保护行政复议申请权的原则，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议权或者申请复议期限之日起计算六十日申请期限，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。 （2017）最高法行申114号：《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作出明确规定。为满足稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限，可参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于最长起诉期限的规定。该条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。” 十一、行政赔偿 来源：《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》 |
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