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九、垃圾治理是治已废与治未废的统一 垃圾治理要建设“源头减量与排放控制、综合利用、填埋处置”三位一体的垃圾治理体系[42]，既治已废也治未废，推动垃圾“分级处理，逐级减量”[43]；要正确理解源头减量[44]，提高垃圾产量弹性[45]，降低城市生产总值增长所引起的垃圾增量[46]，尽可能控制和降低单位生产总值的垃圾产量[47]；要推进垃圾综合利用高质量发展[48]，尤其要推动垃圾梯级利用，提高垃圾的利用厚生效益[49]；要结合实际提出填埋处置控制目标，最大限度地减少填埋处置的垃圾量[50]。当前，要加强大宗垃圾的源头减量和垃圾的物质利用。 [42]垃圾处理体系是一个有机体，要打通垃圾处理产业链，推动垃圾源头减量与排放控制、物质回收利用、能量回收利用和填埋处置的均衡发展，不能非此即彼和厚此薄彼。非此即彼和厚此薄彼地选择垃圾处理方法，不仅破坏垃圾处理体系，更导致垃圾处理低效率。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,p.27。熊孟清.垃圾治理之道[M].化学工业出版社,2021年,pp50-51。 回到辩证看待处理体系和处理方法的关系的正轨，是垃圾处理体系建设必须跨过的门槛。处理体系和处理方法的关系实际上就是整体与个体的关系。实践上要着眼于处理体系建设，用“多措并举，综合处理”的体系建设代替某种处理方法一枝独秀的设施建设，寻求处理体系的最优目标，同时，充分发挥各种处理方法的作用，促进各种处理方法有机配置，实现体系的整体功能最佳。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,pp6-9。 垃圾治理必须跳出填埋或填埋加混合垃圾焚烧等粗放型处理模式，强调源头减量、物质利用、能量利用和填埋处置并举，把作业重点放到垃圾排放控制和有用垃圾回收利用，不仅需要重视末端作业，更要从产品规划、设计、生产、分配和消费等全过程来设计垃圾处理的各个环节。有3点必须强调:一是促进清洁生产，实现源头垃圾减量；二是发展循环经济，保护资源环境；三是依法治理，确保垃圾处理产业有序推进。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,p.24。 [44]源头垃圾减量的意义源头垃圾减量是指源头垃圾产生者通过减少资源消耗和采取分类回收甚至采取发酵处理部分易腐物质的方法，尽量减少垃圾产生量。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,p.45。垃圾源头减量应促成废物产量的增长率小于城市生产总值的增长率，降低城市生产总值增长所引起的垃圾增量，而不是非得减少单位GDP的垃圾产量不可；实际上，垃圾产量一般随生产总值的增大而相应地增大。有些地方把“源头减量”理解为“产废无增长”，这是不准确的；如果把源头减量理解为废物产量绝对减小，此时，源头减量就意味着要减城市生产总值，显然是不可取的；废物源头减量不能减生产。熊孟清.既治“未废”也治“已废”，稳步推进“无废城市”建设[N].广州日报,2022-3-29。 垃圾是消费的产物，同时也是生产过程的产物。生产者将不能消费的物质附加到产品上，经由消费者丢弃，形成产品废弃物。应提倡清洁生产，减少产品废弃物；改进规划和设计，使用清洁能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，改善管理，推行综合利用等，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中垃圾的产生和排放，从源头实现垃圾减量。一句话，应将垃圾减量和排放控制措施应用到产品规划、设计、制造、包装、运输、交换、消费和报废处理等环节，节约和保护资源环节。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,p.24。 完善源头需求侧管理体制和机制，调动企事业单位、政府组织、社会组织、社区、家庭和公民的参与积极性，促进社会自治，推动源头减量和排放控制，为后续无害化（包括低碳化）、资源化、集约化处理创造有利条件。熊孟清.垃圾治理之道[M].化学工业出版社,2021年,p.14。 创新商业模式，发挥行业协会作用，落实生产者责任延伸制度。鼓励生产者从销售物质产品向销售产品的使用价值（功能）转变，促进生产者负责快递包装垃圾、废旧动力电池等大宗垃圾的源头减量和回收利用责任。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,p.168。功能销售模式有利于强化垃圾的回收利用。熊孟清.功能销售模式有利于强化垃圾回收利用[OL].无知一熊公众号,2021-6-10。 源头需求侧管理存在一些内在问题，如利益矛盾、不合作占优博弈、垃圾治理供求不确定性等问题，值得关注。熊孟清.垃圾治理之道[M].化学工业出版社,2021年,pp67-71。 社会参与生活垃圾源头减量和预处理的积极性不高。公众普遍认为享受生活垃圾处理服务是天经地义的事，但生活垃圾处理却是政府的事，存在认知偏差，难以与政府推动源头减量、分类回收的努力形成合力。熊孟清.生活垃圾处理存在的主要问题与建议[OL].无知一熊360doc个人图书馆,2012-03-30。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,pp169-170。 源头减量是一种妥善处理方法，但再怎么减量，总有垃圾排放。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,p.7。 [45]所谓废物产量弹性是城市生产总值的增长率与废物产量的增长率之比，反映城市生产总值对废物产量变化的敏感程度；源头减量应促成废物产量弹性大于1，即城市生产总值的较大增长只引起废物产量较小的增大，而且，这种效果随废物产量弹性增大越加显著。熊孟清.精准把握“无废城市”建设内涵和垃圾治理规律[N].中国环境报,2022-3-28。 [46]源头减量要降低城市生产总值增长所引起的垃圾增量（垃圾产量的增量/城市生产总值的增量），即降低垃圾产量的增大速度；主要办法是推进绿色生产生活方式，利用大数据、人工智能技术赋能城市发展和建设，创新生产生活的应用场景、技术、工艺、设备和产品，推广增材制造方式，提高人民群众的绿色生产生活意识，发展新业态、新生态链和经济生态圈，提高全域“无废城市”建设与生产过程的管理水平、规模效应和科技水平。熊孟清.精准把握“无废城市”建设内涵和垃圾治理规律[N].中国环境报,2022-3-28。 [47]降低单位生产总值的垃圾产量（废物总产量/城市生产总值）的主要办法是提高原材料的利用标准和产品的使用寿命，避免生产过程中原材料以边角料形式直接变成垃圾和以过度包装物等形式不必要地附加在产品上以产品废物形式转移给消费者，避免生活过程中产品因人为缩短使用寿命而过早地变成垃圾。熊孟清.精准把握“无废城市”建设内涵和垃圾治理规律[N].中国环境报,2022-3-28。 [48]垃圾综合利用是垃圾的物质利用与能量利用的组合；最简单的垃圾综合利用方式，即基本的物质利用与能量利用组合方式，是一种物质利用方式与一种能量利用方式的串联或并联。垃圾综合利用是垃圾处理路线，是垃圾处理的强力工具，也是垃圾治理行业的高频词，出现在固废法（2020年第二次修订）中的次数高达18次之多，足见其重要性和紧迫性；任何单位和个人都应当采取措施促进垃圾综合利用。熊孟清.垃圾综合利用需要技术及其应用创新[OL].无知一熊公众号,2021-12-18 [49]资源回收利用方面应坚持“物质回收利用先于能量回收利用”的原则，优先开展物质回收利用，而且，物质利用应遵守先物质重复使用和再造使用（再利用）再二次原料开发利用（物质再生利用）顺序。熊孟清.对垃圾处理讨论的再认识[N].广州日报,2009-12-21。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,pp19-21。 韩国以物质利用为核心，均衡发展各种垃圾处理方式，虽然开始需要花大力气广泛发动群众参与且效果不会很快显现，但经过不懈努力，树立和培养了公众“自觉、自治、循环”的资源环境保护理念与习惯，建成了多种方式共生共辅的垃圾综合治理体系，不仅提高了垃圾的资源价值，而且降低了垃圾处理费用。相反，日本以焚烧处理为核心，虽然迅速解决了垃圾处理的问题，成效显著；但是，过度推广焚烧处理却限制了其他处理方式的发展，不利于最大化垃圾处理的综合效益。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,pp33-34。 [50]一般而言，随着城市经济社会的发展，垃圾填埋量随生产总值不断增长的变化呈现填埋量增大至填埋达峰再至填埋量减小的规律。经济欠发达地区的垃圾填埋量可能处于快速增大阶段，其填埋处置控制目标以“填埋达峰”为宜；经济较发展地区的垃圾填埋量可能已越过填埋达峰进入填埋量减小阶段，其填埋处置控制目标应设置为原生垃圾零填埋；像广州市这类经济发达地区已接近原生垃圾零填埋水平，应聚力推进垃圾综合利用的高质量发展，促使填埋处置控制目标向零填埋迈进。熊孟清.精准把握“无废城市”建设内涵和垃圾治理规律[N].中国环境报,2022-3-28。 [51]垃圾治理要分析各类垃圾的源头减量与排放控制、物质利用、能量利用和填埋处置的市场化指数和事业化指数，指导政府、社会正确使用市场“看不见的手”，把市场能胜任的垃圾处理环节与事务交给市场，次之按企业化标准管理，优化资源配置，提高垃圾治理效率；同时，不夸大市场力量，不减免政府、社会的责任，该政府主导的就政府主导（包括政府掌控、严加监督和强力引导），该社会自治的就社会自治，维护社会公益、正义与公平。政府、社会、市场要权利清晰、责任明确、义无反顾、渡人渡己、和谐与共。熊孟清.垃圾治理之道[M].化学工业出版社,2021年,p.9。 垃圾治理运作方式是一种政府运作、政府督导企业运作和市场化运作并存的混合体，应坚持政府主导、市场导向和企业化运作。熊孟清.垃圾治理之道[M].化学工业出版社,2021年,pp17-19。 [52]垃圾治理应善用经济手段、法律手段、行政手段和科技手段，因地制宜，多措并举，综合处理，加强垃圾源头需求侧管理，提高资源的回收利用率（回收利用的某类垃圾量占该类垃圾总量的比率），提高垃圾的资源化利用率（资源化处理的垃圾量占垃圾总量的比率），推进多元全程评价监督，提高垃圾处理效率与环境、社会、经济的综合效益，保障生命、生产、生活、生态“4生”安全。熊孟清.垃圾治理之道[M].化学工业出版社,2021年,p.22。 垃圾处理产业化就是以市场为导向，找到一种有效方案，把政府统管的公益性行为转变成政府引导与监督参与和企业运营的企业行为，把被分割成源头、中间和末端的垃圾处理产业链整合成一个完整的产业体系。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,pp63-67。 [53]垃圾治理不仅存在市场失灵与社会失灵，因政府体制及其运行机制缺陷，也存在政府行为的负内部性、负外部性、信息不完全与不对称、政府被企业俘获等“政府失灵”问题。政府应引导社会遵循市场导向，遏制市场失灵与社会失灵，同时，社会应监督政府避免政府失灵。熊孟清,隋军.固体废弃物治理理论与实践研究[M].中国轻工业出版社,2015年,p.16。 所谓政府失灵系指政府管制不能够遏制市场失灵或社会失灵，甚至加剧原有失灵或引发新的失灵，导致更高的社会成本和社会福利损失。垃圾治理存在政府的内部性、外部性、政府特许经营、信息不完全和不对称、政府被企业俘获等政府失灵问题。所谓社会失灵即社会正义与社会自治力的缺失，固体废弃物治理存在责任分散效应（旁观者效应）、搭便车效应、邻避效应、不值得定律等社会失灵问题。所谓市场失灵系指资源配置不当，损失社会各利益相关方的利益与社会福利，存在帕累托改进余地。治理存在不完全竞争、外部性、公共物品、信息不对称等市场失灵问题。熊孟清,隋军.固体废弃物治理理论与实践研究[M].中国轻工业出版社,2015年,p.53-65。 [54]在垃圾治理体制机制方面，各地各自为政、画地为牢的情况依然存在。一些地方垃圾治理的管理职能﹑治理链条割裂，阻碍跨域治理和跨行业治理，阻碍全流程一体化治理。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,p.2。垃圾治理行业需要从推动跨域合作、跨行业同质垃圾协同处理、开放地方市场和发展循环经济增强垃圾治理行业的造血功能等方面着力构建全国统一的大市场。熊孟清.垃圾治理行业如何构建全国统一的大市场[OL].无知一熊公众号,2022-4-15。 [55]垃圾处理企业之间、垃圾处理企业与垃圾产生者之间、垃圾物质利用与能量利用之间、政府与企业之间、政府与社会之间以及行业之间、地方之间存在的很多不对等关系，均源于资源错配和价格扭曲。只有从根本上理顺垃圾“资源”配置机制、建立公平合理的垃圾治理服务价格，兼顾社会秩序、效率、公平、正义，才能消除企业之间的恶性竞争，理顺垃圾治理供应关系，形成绿色垃圾治理体系，提高垃圾治理行业的吸引力和竞争力，从而形成垃圾治理产业。熊孟清.促进垃圾治理低碳化智慧化[N].中国环境报,2022-2-28。违背价格机制导致资源错配。熊孟清.城乡垃圾及人居环境治理[M].化学工业出版社,2020年,p.279。 |
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