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2019年1月，中央一号文件提出，按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制“多规合一”的实用性村庄规划。 同年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立分级分类的国土空间规划体系，包括总体规划、详细规划和专项规划三类规划。在城镇开发边界内编制详细规划，在城镇开发边界外的乡村地区，以实用性的村庄规划作为详细规划。 6月，自然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划编制促进乡村振兴》的通知，为此，各省、市积极推进村庄规划的编制工作。鉴于国家尚未出台正式的技术规定，很多省、市基于本地实际情况出台了村庄规划编制技术指南，以指导本地村庄规划编制试点工作。 相较于以往的村庄规划，新的村庄规划最核心的变革是如何在村域土地用途管制方面实现详细规划的技术定位。从各省、市出台的指导意见来看，都强调了“多规合一”的技术路径和村域土地用途管控全覆盖的工作要求，在工作深度和管控体系上借鉴原城镇地区控制性详细规划的一般做法，使之成为各项土地利用和建设管理的许可依据，但各地在用途分区分类、管控方式、管控体系等方面实现详细规划工作定位的做法不一。 本文拟就村庄规划在村域层面如何实现用途管控的全覆盖和可操作，在总结、借鉴以往村庄规划经验的基础上，梳理出目前已出台的各省、市村庄规划编制技术要求以及部分村庄规划试点编制成果，提出未来即将大面积开展的村庄规划在村域土地利用管控方面的策略和重点，为有效发挥村庄规划的详细规划作用提供技术支撑。 近四十年前借鉴欧美区划法而诞生的控制性详细规划（简称“控规”），顺应了我国由计划经济向社会主义市场经济转型的历史进程，在中国规划事业发展进程中具有划时代意义。在原先的城乡规划体系中，控规发挥了承上启下的关键作用。它通过将各类上位规划和专项规划的要求、相关规划标准、公共政策的导向等约束性和引导性因素加以整合，形成一揽子的规划控制要求和指标，进而为土地使用和建设工程规划许可提供法定依据，其在城镇建设地区的规划管理中所发挥的有效作用已被广泛接受。但也存在不足，即控规主要是针对城镇建设用地，基本上不涉及农村建设用地。 我国改革开放以来的村庄规划，虽然在不同时期侧重点有所不同，但主要还是针对村庄居民点建设的用地布局和村庄建设整治进行引导。村庄规划作为城镇开发边界之外法定的详细规划，可学习、借鉴北美国家的区划和英国的地方规划经验，在图纸比例、用地分类及规划控制要素设定等方面留有一定灵活性，以契合密集建设区及乡村等地区的不同规划对象。 城镇地区的控制性详细规划，其规划对象是拟进行开发的集中建设用地，建设用地密度较大，大部分用地的开发强度也较大，相邻建筑之间、建筑和道路交通之间有着复杂且紧密的联系。为确保一定质量的人居环境和城市运行秩序，需要对各类开发建设地块的建筑高度和容积率、周边道路退让、出入口设置等提出控制引导要求。但村庄规划的对象既包含耕地、林地、草地、水面等非建设空间，也包含村庄、区域性交通和市政设施、点状开发项目等建设空间如南京市六合区马鞍街道河王湖村（图1）。
图1 南京市六合区马鞍街道河王湖村 山、水、林、田、湖、草现状图 虽然人口、经济和交通的密度低，但是仍要对村庄和点状开发设施进行类似于城镇详细规划深度的规划控制引导，也要对耕地、林地、水面等以保护控制为导向的空间进行详细安排，明确耕地、林地、水面保护的面积和详细用地布局，提出需要实施土地整治、生态修复等的空间布局。针对不同类型的国土空间，村庄规划应在图纸比例、用地分类、管控要素方面采取差异化对策。 就地域形态来说，作为空间范畴的村庄是以农业和生态空间为主的生态开敞空间，是一种大尺度的大地景观，即使有村落和点状设施建设，相较于广大地域和城镇来说，也是低密度、低强度的建设行为，人类的开发建设和干扰活动并不激烈，总体上是生态型、旷野型的空间特征（图2、图3）。
图2 城市地区空间景观（南京市）
图3 乡村地区空间景观 不同于对城镇地区高密度、较大强度的开发控制引导，乡村地区对村落和零星建设行为的详细规划引导，重点是限制建设空间密度，加强对地块开发密实度、建筑体量、建筑退让、乡土风貌塑造等方面的控制，引导村落有机融入大自然的形态，确保新建点状设施不对生态开敞空间的景观特征造成干扰和破坏。 一般城镇地区的详细规划是面向新增建设用地的增量规划，或是针对现状建设用地更新的存量规划。根据我国和国际城市化的经验，农村人口的逐步减少是客观趋势，农村居民点的有序萎缩或退出是客观规律，村庄规划作为新规划体系中最基础的规划，要适应和引导这样的客观趋势。 不同区位、不同资源特征和发展基础的村庄，应在注重落实生态保护红线和永久基本农田布局基本任务的基础上，确保其土地用途规划的重点和管控措施有所不同。 对于如北京、上海等超大城市的部分郊区村庄，因其面临着整治分散的村庄工业用地、引导其向城镇集聚的问题，需要实行城乡建设用地减量发展模式；村庄土地规划的重点是对存量建设用地尤其是工业用地进行绩效评价；村庄新增的功能主要是通过存量空间的置换升级来实现，并提出针对存量空间功能完善的用途管制和管控指标体系。 对于特大城市周边具有复合型功能需求的村庄，要强调对自然资源和旅游休闲资源的梳理，结合现代农业布局，提出一、二、三产融合发展的项目定位和用地布局；研究需要独立占地的休闲设施、与农业空间兼容的休闲设施布局，提出适应旅游设施引导需求的用途管制要求。 对于其他大量以农业和农民居住为主导功能的乡村地区，要提出村庄有序撤并的时序和方案，重点就规划发展村落的功能完善和人居环境的提升，提出相应的村庄住宅、公共设施建设的形态和强度管控要求。 村庄地区基本为村集体土地，但也会存在不少已征用、转用形成的国有建设用地。从土地利用状态来说，还存在低效土地和空（闲）置用地需要关注。规划需要针对不同产权状况、利用情况提出不同的规划利用方案。比如对于国有建设用地，开发建设不需要重新履行用地征、转用程序，村庄规划中缺失的公共设施、服务乡村振兴和提升集体经济实力的产业用地，可以优先利用国有存量土地；对于存量闲置的集体公共设施用地，比如关停的小学、幼儿园、撤并后的村委会用地，尽可能优先用于补充缺失的文化、养老等公共服务配套设施。 在进行耕地布局和农田基础设施规划时，应考虑承包地流转的需要，对碎片化、不规则的农地提出重整、重划的引导要求，提高耕地的集中连片度。经营性集体建设用地在符合规划要求的前提下可以进入建设用地市场，对其用途管控要相应细化。宅基地正在探索所有权、资格权、使用权三权分离改革，应详细调查宅基地和建筑利用现状，提出闲置宅基地盘活利用的思路和用途功能调整的建议。 根据乡村地区自然地理和空间发展的特征、支撑建设用地和工程设施许可的详细规划定位，未来村庄规划的土地用途分区和管控应突出乡村地区的特点，在用地分类上做到有针对性，在编制过程中做到“多规合一”，强化以发展研究和功能策划来支撑用地规划布局。 村域土地利用特点不同于城镇地区，用地分类既要关注城镇空间很少涉及的农业空间和生态空间，又要根据村庄建设用地特征制定不同于城镇地区的土地用途分类标准。由于村庄居民点主要为居住功能，用地主要细分到农村宅基地和配套设施用地二级类即可，由于体量小、占地面积不大，保留型村庄可以不细分出独立的配套设施用地。村庄居民点外的分散建设用地类型相对独立，与周边用地关系相对比较简单、清晰，比如工业、仓储、商业服务用地一般细分到二级类即可满足管控要求。 首先，村域土地利用现状要以“三调”为现状底图的基础，但由于“三调”工作分类不同于现状和规划用途分类，很多地类调查不足以支撑详细规划深度的要求，需要做细化和补充调查。比如作为详细规划重点控制的公共设施类用地，在“三调”中仅合并为科教文卫用地，必须做进一步调查，细分为图书与展览用地、文化活动用地等文化用地，高等、中小学等教育用地，以及体育用地、医疗卫生用地等。类似的，“三调”现状中的公用设施用地，要进一步调查，细化到供水、排水、供电等各类市政设施用地；特殊用地、城镇住宅用地等都要进一步细分为更小的地类。 其次，“三调”分类与现状规划分类不尽一致，需要进行转换。如“三调”湿地大类中的盐田转化为工矿用地，种植园用地转换为园地，水工建筑用地转换为公用设施用地。 最后，要以“三调” 为基础，结合年度土地利用现状变更调查、农村建设用地调查进行补充校核。 此外，还要详细调查建设用地或设施的空置或者闲置情况，以及已批未征、已征未供、已供未建等存量建设用地的情况。村域层面工作使用的比例尺一般为1:1000至1:2000，对集聚提升型、城郊结合型村庄和独立的建设用地，要进行更大比例尺的细化调查，以1:500地形图作为工作底图，但最终成果图纸要以GIS格式绘制，便于上图入库和实施监督。 村庄规划作为国家规划体系中最基础和兜底的详细规划，需要对各级各类上位规划的要求在村域层面进行整合落实。由于规划编制和审批周期问题，目前开展的村庄规划一般缺乏上位规划中一些关于耕地保有量、永久基本农田保护区面积、生态保护红线面积、建设用地规模等约束性指标的指导。 按照目前国家的工作安排，市县国土空间总体规划获批要到2022年，下一层级的乡镇国土空间规划形成基本成果才有关键指标的分解传导到村庄层面。 目前，正在开展市县层面永久基本农田的划定工作，主要是以长期稳定可利用的耕地为基础，结合现行永久基本农田规划布局和城镇开发边界方案需求进行统筹划定。 在永久基本农田新的调整优化方案没有出台前，目前一般的做法是根据现行的乡镇土地利用总体规划中关键指标的面积进行控制落实，在永久基本农田面积、村庄建设用地面积等核心指标维持不变的情况下，对村域各类用地布局进行落实。 按照“扬弃”的原则，在新的上位国土空间规划形成成果之前，把以往涉及本村庄的生态保护规划、乡（镇）总体规划、镇村布局规划、村庄规划、土地利用总体规划以及特色田园乡村规划等相关规划中涉及空间管制和土地利用的要求，落到一张现状图和规划图上，以进行对比分析，确认共同点，查找差异，提出协调矛盾的办法，详细安排各类空间的布局和土地用途，实现村级尺度的“多规”融合。 梳理市县和乡镇总体规划中有关区域性交通市政、军事、防灾减灾设施，以及村庄交通、市政、防灾、公共设施规划以及独立建设项目的需求，作为村庄区域性设施布局和村庄交通基础设施规划的参考依据。 规划都是面向未来的谋划。富民是乡村振兴的最终目标，在生态文明时代，不是不注重发展，发展仍然是中国尤其是农村的工作中心，不过是发展的方式和理念发生了重大变化，发展是生态保护优先理念下的发展，是高质量的发展，是城乡一体化的发展。 村域土地利用是村庄各项功能需求的空间反映，编制村庄规划要对村庄发展策划和产业定位给予足够重视。在耕地保护和生态优先基础上促进村庄发展的村域土地利用布局，必须以科学和前瞻的村庄发展定位和产业策划为基础。 要基于村庄的自然山水环境、资源条件、人文基础、交通区位和周边地区的产业发展特征，结合最新的乡村振兴规划和“十四五”规划，提出未来村庄发展的目标和主导产业定位，作为引导村域土地用途布局的功能导向和需求的基础。基于村庄的区位、自然环境、资源条件和经济发展基础，我国村庄的发展导向基本上分为三类。 第一类以北京、上海为代表，这些超大城市的部分郊区村庄面临着村庄工业用地减量向城镇集聚的问题。这类城市的村庄实行城乡建设用地总量锁定下的减量发展模式，主要是利用存量建设用地发展清洁工业和乡村旅游配套服务。 第二类是特大城市都市圈周边功能多元发展的村庄。这类地区的城市对都市休闲产业有着旺盛的需求，需要在保持农业为主导功能的基础上鼓励休闲游憩和新经济产业的发展。 第三类为以农业和农民居住为主导功能的乡村地区，这是我国绝大部分村庄的发展导向。这类村庄的主要策略是提升农业效益和提升人居环境。 具有不同产业定位导向的村庄，其土地利用的导向各有侧重，土地用途管制面临的问题也不同，土地利用管制重点和技术深度、成果表达也应有所差异。 长期以来，非建设空间并未被纳入城乡规划许可，耕地、林地、草地、水域等空间的许可制度，也未有具体的管控细则。非建设空间除土地用途外，在土地治理、生态修复、配套设施建设、功能管控、准入项目类型等方面始终缺乏行之有效的规划管理、监督工具。 以往城乡规划体系下的村庄规划、示范村规划、美丽乡村规划等，在规划研究范围和对象上虽然也关注整个村域，但关注的重点还是村庄聚落的建设空间，对其他空间的规划引导并不关注，相关的管控政策也不清晰。 根据2019年以来农业农村部和自然资源部的相关要求，村庄规划以全域详细规划作为基本定位，按照“把每一寸土地都规划得清清楚楚”的要求，村域土地用途管制要更加注重生态空间和农业空间的用途管制。 要落实上级规划生态保护红线、永久基本农田保护区等控制线和耕地保有量的要求，根据耕地、林地、草地、园地、水域现状分布和资源等级（质量），明确各类生态用地、农业空间的用途布局，对村域村庄建设用地、区域性交通公用设施用地、零星城镇建设用地、村庄道路和市政基础设施等各类建设用地落实用地布局，系统解决村域范围内的生态保护，农业生产，城乡建设，一、二、三产融合发展项目，区域交通和公用设施等空间布局问题。同时，根据村庄的特征和管理需要，适当细化居住、商业旅游、公共设施等的用地布局，并提出相应的建设总量、开发强度和特色风貌方面的控制引导要求。 改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，我国陆续设定了针对特殊保护要素的区域管控政策，如永久基本农田保护区、主体功能区划、生态红线保护区制度，基于某种主导功能对某些特定空间实行特殊保护，设定了更为严格的建设占用条件和审批程序。 不同于城镇集中建设区，乡村地区的主体是农业空间、生态空间，建设空间占比很小，为加强上、下位规划的传导衔接，有必要延续和落实市县国土空间总体规划中关于特定功能区保护管控的制度，细化落实生态保护红线、永久基本农田保护区等作为村域用途须严格控制的区域（图4、图5），并根据国家有关要求进行特殊管控。
图4 南京市六合区马鞍街道河王湖村土地利用现状图
图5 南京市六合区马鞍街道河王湖村土地利用规划图 与此同时，各地也可以根据规划管控的需要，增加管控区类型，比如广东、安徽等省要求对具有重要历史文化资源的村庄划定乡村历史文化保护线，河北等缺水地区要求划定村域内江、河、湖、库、渠、湿地等地表水体保护和控制的地域界线。基于土地规划实施管控和保留一定管理弹性的需要，可将规划撤并的村庄以及规划确定复垦的工矿用地划定为建设控制区，在规划期内实行建设管控，留待后续管理中逐步实施撤并和复垦。 要素管控，就是对规划期内村域中各种用途空间进行预测和布局落实，作为未来用途管控和行政许可的依据。对于村庄规划来说，根据国家用地用海现状和规划分类以及详细规划工作定位，把生态空间对应的原生林、公益林、水面、湿地等用地细分到用地斑块边界，把农业空间对应的耕地、园地、草地、商品林地的布局也细化到图斑，明确包括农村宅基地、商业、公共服务、交通、市政用地和区域性交通、市政、特殊用地等在内的各类建设用地的用地范围、用地性质等控制要求，并作为村域国土空间保护修复和开发利用的用途管制依据。 对各类建设地块的管控，要关注土地用地性质、用地布局、开发容量、交通出入口和设施统筹等要求；对公共设施和具有景观标志作用的零星建设项目，要对建筑空间的退后、间距、尺度、公共开放空间、建筑风格风貌的塑造等进行深入引导。 作为详细规划，对用地类别划分较细，对用地高度、强度等指标规定很细，便于规划实施管理，但也存在规划科学性的不足导致对市场需求的适应性差、管控过死的问题。为此，原控制性详细规划在刚性与弹性机制结合上做了一些创新和改革，主要做法是对基于公共利益的部分进行更强的刚性控制，对于市场化属性较强、不确定性较大的业态功能和控制指标预留了一定的弹性，把开发容量放大到街区层面或编单元层面进行平衡，允许地块之间的开发容量在街区范围内“腾挪”。 不同于城市地区开发建设的计划性强，乡村地区开发体量小，受市场波动和政策影响都很大，简单地套用城镇地区的规划思路，把规划期内所有建设需求都预想清楚，并予以精准落地和提出控制指标，具有巨大的挑战性。 对于县（市）、乡镇国土空间规划明确的非村庄类零星建设用地的规划要求，可在村庄规划中结合产业发展策划和社会资本投资需求，对零星建设用地的布局进行优化，提出地块开发强度的控制引导要求。 对于一些近期内难以明确项目功能和具体布局的独立用地和休闲设施需求，可以在不突破规划建设用地规模、不占用永久基本农田和不突破生态保护红线的前提下，规划预留一定比例的建设用地机动指标（不超过5%），用于农村公共和公益设施及一、二、三产融合项目使用。 机动指标以台账方式管理，既可以采用不落地、不明确具体布局的控制形式，也可以采取明确项目布局、规模但不明确具体用地形态的“点位”控制形式，只是应在规划指标表中体现。 为适度提高村庄规划管理的灵活性，在符合约束性指标的前提下，对规划期内确定使用但暂时无法明确具体规划用途的建设用地，可采取“留白”的方式进行处理，暂不确定具体规划用地性质的（即图上表达为“留白用地”），可作为未来布局优化、项目落地的预留空间。 村域空间主体上为农业和生态空间，村落居民点占空间很小，大部分村庄的建设整治需求局限在村落居民点，村落之外的建设用地需求较少，建设功能也较为单纯，建设强度和体量也不大，对相应的交通市政设施的支撑要求也很简单，因而对于大部分村庄，可以采用类似于城镇地区控制性详细规划总则层面的控制引导来满足空间管控的要求，主要是明确用地功能、开发强度、周边退让等一般管控要求，形成覆盖村域的管控通则（图6）。
图6 南京市六合区马鞍街道河王湖村土地用途管控通则 在此基础上，对于村庄功能较为复杂，村域中独立的旅游休闲用地，一、二、三产融合发展的项目用地，市政民生设施较多的村庄，可以在通则的基础上编制村落、建设项目所在地块的地块图则，较为详细地规定开发强度、四周退让、交通出入口、建筑风貌、绿地率、公共设施和市政设施配套等方面的管控要求，以确保建设项目符合村庄规划的总体意图，以及功能提升、品质塑造的要求（图7）。
图7 南京市六合区马鞍街道河王湖村重点片区规划管控图则 也可以在通则的基础上，后续根据建设时序和管控需要，针对村域有建设需求的集聚提升村、城郊接合村、分散独立建设用地，逐步编制地块图则进行管控，从而实现对村庄全域分层次、差异化的管控。 通则可以针对村域不同空间的主导功能和控制意图，划分为若干个控制分区，借鉴城镇地区控制性详细规划街区（规划管理单元）的控详形式，规定各控制分区的主导功能、各项设施配套的点位和规模、可以兼容的用地功能和建设总规模，以及允许的建筑高度、密度、容积率等核心控制指标，形成片区性单元管控通则。 开发总量可以允许在控制分区内不同地块之间“腾挪”，配套设施布局可以根据需要在片区内进行微调。对于规划新增的旅游休闲和其他一、二、三产融合项目的点状建设用地，可以参照城镇地区地块详细规划深度，适当细化用地分类，便于土地“招拍挂”运作，增强控制指标的针对性。 针对村庄建设空间的规划引导，有些地区采取类似以往修建性详细规划的做法，比如明确将一、二、三产融合项目用地，单独选址项目用地和农民安置房片区等作为重点区域，在符合村庄土地利用规划的基础上，按照修建性详细规划的深度，明确重点区域内宅基地、建筑、道路交通、绿化和各项配套设施等空间的布局及相应的规划控制指标，作为规划审批的依据。 在资源紧约束时代，我国的村庄规划应贯彻盘活存量、优化用地结构、提升质量效益的指导思想。要实现农村的高质量发展，不仅要基于国家战略，保护好耕地和永久基本农田，保护好生态空间，控制无序建设，还要把村庄规划的土地用途管控从简单的建设行为管控，扩展到国土空间整治和生态修复管控，以实现乡村国土空间的生态功能提升、农业发展潜力增强、建设空间集约高效的目标。 根据村庄所在市县（区）和乡镇（街道）土地整治规划提出的高标准农田建设要求、耕地质量提升计划、生态保护和修复规划，以及村庄规划提出的村庄撤并、建设用地复垦要求，明确村庄国土空间综合整治布局。 一是在划定永久基本农田保护区的基础上，根据用地质量和潜力，划定村庄永久基本农田储备区，为不得已的建设占用储备好永久基本农田补划空间。结合基本农田建设、中低产田改造、农田水利建设等明确农用地整治布局，制定明确的耕地质量提升措施，按照“田成方、树成行、路相通、旱能灌、涝能排”的原则，推动高标准、高质量农田集中连片布局。 二是明确生态修复区。根据当前生态保护区的功能状况和“病损”状况，针对山、水、林等要素的生态问题，划定不同对策的生态修复区，制定相应的生态修复措施，引导未来的生态工程建设。有关生态修复的工程和相关技术要求，可以在制定相关片区的控制图则中予以明确。 三是划定建设用地整治区和工矿用地修复区。村庄规划不仅要明确各类土地用途，还要就土地利用中存在的闲置、低效、不当利用建设用地等现象提出整治复垦措施和时序。详细调查和评估低效建设用地的现状和存在的问题，划定村域村庄整治、工矿用地整治、废弃建设用地分布区，制定详细整治措施，提高建设用地集约利用水平，切实提高国土空间利用效率和质量（图8）。
图8 南京市六合区马鞍街道河王湖村国土综合整治规划图 根据目前的管理政策，在村庄规划土地整治引导要求的指导下，还需要制定土地整治和高标准农田建设实施方案（或全域土地综合整治方案），经批准同意后开展土地整治和高标准农田建设工作，整治成果经验收通过后方可享受有关奖励政策。 村庄规划作为法定的详细规划，是开展国土空间开发保护修复活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。 本文结合南京市村庄规划编制技术标准制定研究和部分试点村庄规划的经验，围绕村庄规划改革的核心内容—村域土地用途管制，提出了落实上位规划和综合相关规划的思路，梳理、总结了我国已经建立有效制度的城镇地区控制性详细规划的经验、教训，提出了村庄规划要采用因地制宜的土地用途管制分类体系，采用确定性和不确定弹性控制的土地用途和强度管控方式，针对不同的空间层次，采用通则和地块图则相结合的管控方式，针对不同的用地功能，采取各有侧重的图则管控内容和成果表达方式，以适应不同地区、不同类型村域土地用途管制的需要。 因各地村庄规划编制试点工作刚刚开始，经验的总结和问题的揭示还有个过程，不同地区试点的进度不一，村庄规划的技术内容和工作深度还有待进一步总结；加之各地对于村庄地区国有建设用地和集体经营性建设用地的入市和管理制度还没有细化明确，有关村庄农民建房的方式各不相同，导致了各地村庄规划编制的技术内容和深度要求并不相同。 村域土地用途分区和管制作为村庄规划的核心内容，必将随着村庄规划的编制和管理的实践不断推进并逐步产生新的认识，在用途分区、管控方式、控制内容体系等方面建立起符合其作用定位的框架体系和技术标准。 文章作者：程茂吉，南京市规划设计研究院有限责任公司院长，研究员级高级规划师 |
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