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监察指定管辖应注意什么

2022-05-14  hzhujian


来源:中央纪委国家监委网站 翟元梅

网友“小卢”问:监察指定管辖应注意什么?

答:监察法第十七条第一款规定,“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖,也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”这在法律层面规定了监察机关指定管辖权。监察法实施条例第四十八条进一步细化了指定管辖案件类型、指定关系的审批和报备程序,同时明确了“双审理”等工作要求,但对于指定管辖案件查办在操作层面没有作出细化规定。笔者立足现有规定及精神要求并结合工作实践,对监察指定管辖案件相关问题予以梳理,以期为查办监察指定管辖案件提供参考。

监察指定管辖的类型。从指定原因看,监察法实施条例第四十八条已经有明确规定,即管辖有争议的、指定管辖有利于案件公正处理的、下级监察机关报请指定管辖的以及其他有必要指定管辖的,内容明确具体,没有争议。从指定内容看,监察指定管辖可以分为两类:一是政务单指定,即只将被调查人涉嫌职务违法、职务犯罪的问题指定其他监察机关管辖,涉嫌违纪问题仍按照纪检机关监督权限管辖;二是党纪政务双指定,即将被审查调查人涉嫌违纪、职务违法和职务犯罪的问题全部指定其他纪检监察机关管辖。

监察指定管辖案件的审查调查模式。根据指定管辖的内容不同,指定管辖案件的审查调查模式也有所不同。党纪政务双指定案件审查调查主体只有被指定单位一个,责任不会产生争议。政务单指定案件的审查调查工作,涉及原管辖单位(审查违纪问题)和被指定单位(调查职务违法、职务犯罪问题),这类案件的审查调查模式主要有两种。一是分别调查,即原管辖单位审查违纪问题,被指定单位调查职务违法、职务犯罪问题,互相不交叉。此种模式分工具体,责任明确,但在实践中,很多违纪问题其实也涉嫌职务违法,只是评价的角度和依据不同,如果两个单位同时审查调查,会有重复劳动,浪费办案资源,不是最佳的办案模式。二是联合审查调查。由原管辖单位、被指定单位共同派员成立联合审查调查组,同时开展纪律审查和监察调查工作,最终形成一份报告,这样可以实现资源共享、优势互补,达到事半功倍的效果,这也是实践中采用比较多的方式。

监察指定管辖案件的审理。监察法实施条例第一百九十九条规定,被指定单位对案件进行审理后,有管辖权的单位在作出政务处分前应当进行审理,这就是所谓的“双审理”。在监察法实施条例提出“双审理”的工作要求后,对于原管辖单位的第二次审理是实体审还是程序审,存在不同意见。一种意见认为原管辖单位没有参与调查工作,没有与被调查人接触过,如果直接依据被指定单位移交的材料给予被调查人处分,存在案件质量隐患,因此原管辖单位需要对全案再次进行实体审理,通过阅卷、审理谈话,室务会讨论,再提出处置意见上会研究。另一种意见认为,被指定单位的第一次审理是严格按规定执行的,如果原管辖单位的第二次审理再次全面审核,相对于被指定单位的审理工作就属于一次重复劳动,不仅耗时较长,又浪费办案资源,降低了案件的综合效果。笔者赞同第二种观点,原管辖单位的第二次审理更多的应该是程序审,一审办案过程中有无程序违规,如应当报批而未报批的;二审处分档次是否恰当,审核被指定单位提出的处置建议是否与本地、本部门的政治生态相适应,在本地、本部门是否能够达到量纪平衡,实现“三个效果”的统一。

需要说明的是,如果原管辖单位在案件材料中能够明显看出被调查人对认定事实有不同意见,且有一定证据支持,但被指定单位在调查过程中没有给予说明的,原管辖单位首先需要与被指定单位进行沟通,了解更多案件情况,如果经沟通后认为确有必要的,原管辖单位应当对案件进行实体审理,全面审核事实证据,确保案件质量过硬。

其他需要研究的问题。1、如何中止党员权利。党纪处分条例第三十条规定,党员被依法留置、逮捕的,党组织应当按照管理权限中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利。但如何中止党员权利,没有具体细化的工作规范,各地做法不尽相同。对于非指定管辖案件,一般是在纪检监察机关报请同级党委批准采取留置措施时,同时报请批准中止党员权利。但对于指定管辖案件,被指定单位与被留置人的主管单位党组织之间没有直接的关系,无法履行请示手续。对此类案件如何中止党员权利,笔者认为有两种方式,一是自上而下指定管辖的案件,可以由被指定单位向上级纪检监察机关提出中止党员权利的建议,上级纪检监察机关报请同级党委批准后,作出中止党员权利的决定;另一种是管辖权平行转移的案件,可以由被指定单位向原管辖的纪检监察机关提出中止党员权利的建议,由原管辖单位报同级党委批准后,作出中止党员权利的决定。

2、同案人员如何处理。根据监察法第二十二条第二款规定,对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以采取留置措施。在指定管辖案件中,被指定单位对于关联人员是否可以直接立案调查并采取留置措施,同样存在分歧,一种意见认为,监察法第二十二条并没有明确是自办案件还是指定管辖案件,那么此规定就应该适用于全部案件,被指定单位对涉案人员可以直接立案调查并采取留置措施;另一种意见认为,指定管辖案件的调查权来源于指定机关,并不天然赋予被指定单位对其他涉案人员的调查权,因此对于涉案人员需要立案调查时,需要报请指定机关重新指定管辖。笔者认为,在指定管辖案件中,对于涉案人员的调查权应当区分不同人员,采取不同的方式处理。如果涉案人员是非公职人员,笔者认为可以依照监察法第二十二条规定,由被指定单位直接立案调查并采取留置措施;如果涉案人员是公职人员,如被指定机关无监察管辖权,应当报请指定机关进行指定管辖,待批准后,方可对涉案人员立案调查并采取留置措施。

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