农村宅基地管理政策沿革

农村宅基地管理政策沿革

我国农村宅基地制度的历史变迁和法律沿革梳理：

农村集体土地从用地类型上分为三大类，即建设用地、农用地和未利用地，其中建设用地多处于地势平缓、交通便利的区域，且拿地成本相对较低，宅基地绝对要算农村建设用地当中的“主力军”。所以下面带你看看我国农村宅基地制度的历史变迂和法律沿革。

这些法律和政策根据国家对宅基地的把控而适时调整。自1949年新中国成立以来，根据宅基地取得主体以及所有权性质的不同，可以将其分为四个阶段。

第一阶段（1949年至1961年）：宅基地归农民所有。

新中国成立后，我党及时兑现革命时做出的“居者有其屋、耕者有其田”的承诺，农村开始了轰轰烈烈的土改运动。

1950年6月28日通过的《土地改革法》規定：把从地主处没收得来的土地分配给贫苦农民所有（第10条），明确了农民享有土地的所有权。

1954年9月20日新中国第一部《宪法》诞生，其第八条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。土地改革完成后，虽然农民拥有了自己的土地，但分散、脆弱的农业个体经济既不能满足工业发展对农产品的需求，又存在着两极分化的危险。

1956年6月30日通过的《高级农业生产合作社示范章程》，对农业生产合作社的试点经验予以了总结和推广，其规定：入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有（第13条）；但社员原有的房屋地基不在入社范围，仍由个人所有（第16条）。

在第一阶段，宅基地以及地上所建房屋均属于农民个人所有，其所有权和使用权是合二为一的，宅基地可以买卖、出租、继承、流转，国家及时对宅基地和房屋颁发土地房产所有权证书。

第二阶段（1962年至1981年）：宅基地归生产队所有为了向更离形态的共产主义迈进，中央决定自1962年开始在农村实施人民公社制度。

1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》规定：宅基地的所有权和使用权相分离，之前农民对宅基地享有的所有权转化成为使用权，宅基地的所有权收归生产队所有（第21条）：宅基地不允许出租和买卖，但社员仍保留买实或者租赁房屋的权利（第15条）。但是由于《农村人民公社工作条例修正草案》的规定比较笼统，这就导致了各地在执行“将宅基地所有权收归生产队所有”这一规定上产生了偏差。

为此，1963年3月20日中央专门就此问题下发了《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》,除了再三重申不论是否有建筑物，社员的宅基地都归生产队集体所有（第1条）之外，该通知首次提出了“宅基地按户享有使用权”（第1条）、“房带地”（第2条）、“免费申请、需经审批”（第3条）等概念，进一步加快了宅基地收归生产队所有的进程。上述关于农村土地和宅基地的规定均被1975年宪法和1978年宪法所承认，这两部宪法均规定个人只能对房屋享有所有权，对宅基地只有使用权，同时国家可以依照法律规定对农村土地进行征用或者征收。在第二阶段，宅基地所有权和使用权相分离，宅基地的所有权归生产队所有，且宅基地不允许买卖和出相。农民只亨有宅基地的使用权和所盖房屋的所有权，如果将房屋出卖后，宅基地的使用权随即转移给新房主。

宅基地可依社员申请，并经生产队同意后，无偿、长期使用。但这一阶段，对于农民宅基地使用权不子登记，相关房屋也无房屋产权证书，这也为今后房地纠纷埋下了矛盾的导火索。

第三阶段（1982年至1996年）宅基地集体所有随着改革开放步伐的迈进、分田到户政策的落实，农村经济形势开始好转，但由于许多地方对农村建房缺乏全面的规划和必要的管理，致使农村建房乱占耕地的現象相当严重。

为此，1982年2月13日国务院印发了《村镇建房用地管理条例》，这在宅基地的管理历史上具有跨时代意义，它不仅确立了＂申请一审查一批准＂的宅基地使用流程（第5更首次确定了村庄、集镇规划的制作主体和制作程序（第8条），明确了农民如果出卖、出租房屋后不得再申请宅基地的原则（第15条），此外，农民申请宅基地也有了＂规划”和“标准＂两条红线（第9、13条）。

1982年12月4日现行有效《中华人民共和国宪法》规定宅基地所有权归农民集体所有（第10条）。1984年8月30日《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》规定：买卖农村房屋并不必然带动宅基地使用权的转移，宅基地使用权转让需要履行相应的审批程序（第60条）；城市居民即便依法取得宅基地使用权之后，如想翻建房屋时，扔需按规定办理相应手续，否则将视为违法（第64条）。

1986年6月25日（土地管理法》发布，随后于1988年12月29日进行了第一次修订，作为我国第一部土地专项法律，《土地管理法》确定了土地所有权由县级人民政府登记造册，核发证书（第9条），如宅基地不占用耕地，由乡级人民政府批准（第38条）；城镇居民在宅基地上建住宅的，必须经县级人民政府批准（第41条）等多项原则。

在第三阶段，中央一改此前对宅基地管理的宽松政策，切实加大了对宅基地和农民建房的管控力度，具体变化有以下四点。

变化一：宅基地需经“申请一审查一批准”的特定程序能取得，即由农民向村委会进行申请，并由乡（镇）政府批准；如使用耕地的，则雷要由县级政府批准。

变化二：宅基地必须符合“规划”和“标准”两条红线，即必须符合村庄规划和集镇規划，必须符合省级、县级政府制定的宅基地面积标准。

变化三：“房”带不动“地”了。购买宅基地上的房屋并不必然取得宅基地使用权，依法购买房屋后还需要履行审批程序，否则将不受法律保护。

变化四：出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。

第四阶段（1997年至今）：宅基地集体所有。

随后，《土地管理法》分别于1998年8月29日和2004年8月28日被修订，新增規定包括：实行一户一宅制度（第62条第1款）；将宅基地的审批权限统一定为县级人民政府（第62条第3款）；删除原来＂城镇非农业户口居民申请宅基地”的规定，从此宅基地使用权只可由农户原始取得。

1998年11月4日《村民委员会组织法》规定：宅基地的使用方案必须提请村民会议讨论决定（第19条）。

1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次提出农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅（第2条）。从此，城市居民不得购买农村宅基地房屋。

2004年11月2日，国土资源部印发了《关于加强农村宅基地管理的意见》，首次提出将宅基地新增面积按年度打包报送省级政府批准的工作流程（第2.4条），并首次提出“腾退”概念（第2.10条）。

2008年1月3日国务院发布了《关于促进节约集约用地的通知），第二次提出了“腾退”概念（第17条）。

2010年3月2日国土资源部发布的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》对宅基地审批提出了新的工作流程，其规定：城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配（第2.5条）；边界外的村庄，使用村内原有建设用地的，由村中报、乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户（第2.6条）。

2014年12月2日中央发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,标志着宅基地制度改革工作正式启动，改革总体方向是赋予村民自治组织更大的民主管理权利。

2016年1月1日国土资源部发布的《不动产登记暂行条例实施细则》，对宅基地使用权及房屋所有权如何登记进行了规范。

2016年9月29日国土资源部发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出：允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地（第2.5条）。

在这一阶段，宅基地具有极强的身份属性，只有农村集体组织的成员才能申请或者使用；一户只能享有一处宅基地；宅基地审批权统一收归县级政府所有；国家会及时对宅基地使用权和房屋所有权进行登记。

2019年8月26日全国人民代表大会常务委员会修改《土地管理法》，第六十二条，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；农业农村主管部门负责农村宅基地改革和管理有关工作。

2019年9月11日，中央农村工作领导小组办公室和农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。

2019年12月12日，农业农村部 自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》。严格用地建房全过程管理：申请审查、审核批准、完工验收、不动产登记。