片区开发项目中的政府隐性债务（三）

5月26日直播

适度超前背景下的“土地和片区开发融资”课程要点：

1.政府举债和基建投资新逻辑

2.土地片区开发中的实务问题及解决

3.片区开发（含城市更新）融资35种模式

4.片区开发投融资模式设计

5.片区“ABO+'及”投资+EPC“的合规及整改

【博主讲堂】已在全国开讲80余期，广受好评。5月26-27日视频直播，请提前预约办理手续（见文末）

根据我们在《片区项目中的隐债识别》（一）链接 (二）链接 中的分析，判断某个片区项目是否形成了政府隐性债务，大概要看这几个因素：

政府对于项目资金来源是否具有支付责任？

一

这种支付责任最终将会导致政府财政资金的流出。

例如，有确切的以政府名义与企业（一般是乙方）签署的协议，即：防范化解隐债最高层级文件中说的：

• 地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

这里面列举了设立政府投资基金、开展PPP、政府购买服务等几种形式，是在当时的情况下，有那几种形式，不代表只有那几种形式会形成隐债，其他的就不是隐债。

比如，在BT协议项下政府的回购责任，在垫资施工的合同中，政府延期支付工程款的责任，以及其他形式。

目前在现实中，为了避免被认定为隐债，一般不采取由政府向项目支付的方式，而采用”政府---政府平台公司---合资项目公司“，由政府向平台公司支付资金（不明示用于项目），再由平台公司向（平台与建筑企业的）合资项目公司支付。以此避免政府对于项目资金的支付义务。

这就需要我们再看：

项目形成的资产是否为公益性资产？

二

有关公益性资产的定义，薄著老师在《公益性资产、公益性项目和政府隐性债务》已有论述，这里我们再说明一下。

2017年财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》指出：“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司”---这里明确将储备土地与公益性资产归为同一种性质。

2018年《国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金194号）要求：“严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产”

在2018年最高层级防范化解隐债的文件中，也明确规定：严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产注入国有企业，不得将储备土地作为资产注入国有企业，不得将预期土地出让收入作为国有企业偿债资金来源。

上述文件中，公益性资产的定义和列举非常清晰，并且都把储备土地与公益性资产并列。

我们可以采取以公益性资产界定项目性质的方法。如一个片区项目，实际的开发建设内容是公益性资产或储备土地，则该项目为政府有支出责任的纯公益性项目，也是《政府投资条例》里的明确的应以财政拨款方式（直接投资）实施的非经营性项目。

这种公益性资产，本身不产生经营收入，不能用于转让变现，也不能计入企业的资产，未来是要移交给政府的。对于这种由政府决策建设的公益性资产，其建设资金的支付责任一定是政府。

为纳税人提供这种公益性资产本就是政府的责任，在由政府决策上马的情况下，当然应由政府买单。如果先由企业融资垫资实施了，就会形成隐性债务。

储备土地也是一样。如果片区开发建设的实际内容只是土地一级开发，企业实施土地征收拆迁、八通一平、公共配套后，土地交由政府出让，土地出让金由政府收取。企业能得到什么？既得不到土地、也没有经营收入。企业能够得到的，也只能是政府的付款资金。

穿透了看，实际建设内容只是土地一级开发的片区项目，实质上是政府采购工程。项目的公益性资产和储备土地都归政府了，储备土地出让的收入也归政府了，我企业实际是给你政府干了活儿，你政府当然得给我付款。

项目能不能实现经营自平衡？

三

对于片区项目合规融资，我们给出的方法是：把非经营性项目与经营性项目打包，成为一个有经营收入、可以自平衡的项目。对于自平衡的项目，政府可以在合理范围内给予补助补贴，国有企业参与实施的，政府还可以给予资本金注入，但是，政府没有对于项目建设开发成本的资金支付义务了。

需要指出的是，这里的平衡是指经营自平衡，就是站在实施项目的企业的视角的，以项目经营收入（含土地二三级开发收入）覆盖整个项目总投资（或至少覆盖项目融资）的经营自平衡。而不是站在政府角度的财政自平衡。

在财政平衡的视角下，其实计算的是片区产生的政府收入（土地出让金、财税）是否足够支付社会投资人的投资资金。这一方面坐实了政府的支出责任，另一方面延期支付会构成政府隐匿举债，还会因为收入的不确定性造成政府的财政风险。

平台公司有无支付能力？

四

在”政府---政府平台公司---合资项目公司“结构下，可能包装为政府平台公司向片区项目公司支付资金，规避由政府支付。这个时候，我们可以看平台公司自身有没有足够的经营性资金。如果平台公司仍然是纯平台公司，其大部分资金仍然来自于政府，则很难信服其有钱向项目公司支付。

平台公司有无合理的支付理由？

五

即使平台公司已经转型为国有企业，有规模较大的自有经营性资金，我们还要看，它为什么要给一个由政府决策实施的、没有经营收入的公益性项目支付资金？它的动机在哪里？符合商业逻辑吗？

以上是我们穿透看一个片区项目是否形成政府隐性债务的五个视角。

片区项目是地方政府最缺钱的项目，因其巨大的带动效应，也是地方政府最热衷的项目和“创新”花样最多的项目。

比如，为了规避政府投资项目的合规要求，现在有“社会投资人+EPC'模式；为了规避政府的支付责任，曲线通过城投母公司向项目公司支付；为了规避刚性支付责任，搞了“增量支付、下不保底”；为了规避中长期支付责任，又搞了“按年增量支付，按效付费、下不保底”等等。

我们分析清楚了以上问题，也就不难分析片区项目中的政府隐债问题---不管它用了什么样花样翻新的包装。同样的，片区开发合规融资的破解之道，也蕴含在上述分析之中。

实际上，对于资质较好（地方政府财力强、土地市场和产业环境好）、确实财政能够自平衡的片区项目，是可以合规规划投融资方案的。或者至少做到在不出现实质性风险的前提下的包容性创新。

而往往是资质较差的片区项目，更乐于采取各种规避合规性风险的“创新”模式。对于此类项目，我们不仅要关注其新增隐债的合规性风险，还要关注其投资回报和融资还款的实质性风险。因为，假如出现了债务违约、开发停滞等情况，会暴露和放大项目的合规性风险。

应该看到，随着市场对于隐债监管理解的深入，倒逼各种”创新“提高门槛，一定程度上也导致了市场化出清。如片区项目采取“增量支付、下不保底”方式下，社会投资人的资金回收没有保障，极少有社会投资人愿意签署这样的协议，大多数资质较差的片区项目将很难实施。这也在某种程度上实现了市场化出清。

工隆建通智库【博主讲堂】

总第86期

土地和片区开发融资

5月26-27日线上直播

主讲人：薄著

【课程内容】

 第1天 上午9:00—12:00 

一、地方政府投融资新逻辑（略讲，约15分钟）

（一）“十四五”规划与政府投融资新理念

（二）重磅政策重塑逻辑 六个逻辑及两个应对

（三）适度超前背景下的基建新特征

二、基建和土地片区开发实务问题

（一）政府投资管理

1.政府如何安排资金用于项目？

2.如何定性政府投资项目？

3.政府以补助补贴支持的项目该如何定性？

4.政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？

5.“投资人+EPC”算不算政府投资项目？

6.如何区分项目主体、建设单位、实施机构、业主、立项单位、代建单位、承接单位、施工单位？

7.委托代建与授权开发有什么不同？

8.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？

9.如何定义垫资？

10.由城投国企融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？

11.施工企业为城投国企垫资违规吗？

12.建筑企业供应链融资可行吗？

 第1天 下午14:00—17:00 

（二）政府预算和债务管理

1.如何判断项目资金已经或者可以列入政府预算？

2.政府的预算只有1年，但资金支付期需要10年，这个问题如何解决？

3.能否签订超过3年的政府支付合同？

4.政府的合规举债方式有哪些？

5.片区开发可发哪些专项债？

6.什么是政府的隐性债务？

7.如何甄别是否构成隐性债务？

8.有预算是否不构成隐债？

9.什么是来自于政府财政资金的收入？

10.政府补贴可否作为还款资金来源？

11.如何以来自政府的补贴收入增强还款能力？

12.政府如何合规把钱给到城投？

13.财政如何给城投合法注资？

（三）土地一级开发

1.土地开发的流程是怎样的？

2.什么是土地储备业务？

3.土地储备的资金是如何管理的？

4.土地出让金返还模式还可行吗？

5.可否以预期土地出让金作为还款来源进行融资？

6.土地出让金如何合规用于项目？

7.城投如何合规介入土地储备业务？

8.政府可否委托（授权）国企城投进行土地开发？是否需要履行政府采购程序？

9.委托代建、政府购买服务、政府采购工程能不能融资？

10.政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？

11.什么是耕地占补平衡指标？能不能融资？

12.什么是城乡建设用地增减挂钩？能不能融资？

13.有的地方的土地指标为什么可以贷款？

（四）片区开发

1.什么是片区？什么是片区开发？

2.片区开发有哪些类型？为什么要这样划分？ 

3.政府授权（设立）片区开发主体，可以给哪些授权？

4.政府授权（设立）片区开发主体需要政府采购确定吗？

5.片区开发主体招引投资商需要公开招标吗？

6.投资商具备施工能力，则工程是否可以“两标并一标”？

7.有的项目为什么政府可以同时授权一二级开发？

8.获得片区土地的开发使用权有哪些途径？

9.土地招拍挂有什么规定？

10.哪些情况下可以不经过招拍挂而获得土地开发权？

11.能否带条件出让土地？

12.如何才能勾到地？

13.银行如何分析片区项目融资的可行性？

14.多大的片区项目便于融资？

15.以房地产租售为主要产出的片区项目如何融资？

16.以产业经营为主要产出的片区项目如何融资？

 第2天 上午9:00—12:00 

三、土地一级开发阶段融资模式

1.传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式

2.土地注入模式 案例

3.做地模式 案例

4.一二级分段+联合模式 案例

5.二级赎买一级模式 案例

6.土地开发如何实现一二级联动 案例

四、城市更新融资模式及难点解决

（一）城市更新定义与政策

1.城市更新与棚改、旧改、房地产开发的关系

2.国家新型城镇化背景下的城市更新

3.住建部叫停大拆大建及其应对

（二）广义城市更新融资模式

1.棚改自求平衡模式 案例

2.二级带一级模式 案例

3.深圳融资地块模式

4.广州“三旧”更新模式  案例

5.上海保留历史风貌+开发权转移模式 案例

6.成都“地随房走”模式

7.南京“划拨+协议出让”模式

8.福州“协议搬迁”模式

（三）各地城市更新政策分析

（四）城市更新难点问题解决

1.城市更新项目开发权的取得

2.土地二级开发权的获得

3.当地没有打通一二级开发的政策怎么办？

4.项目不能自平衡怎么办？

5.城市更新基金怎么用？

(五）征地拆迁资金如何解决？

五、片区综合开发自平衡模式

1.未来社区模式 案例

2.TOD模式 案例

3.EOD模式 案例

4.矿山生态修复自平衡模式 案例

5.产业转型M0模式 案例

6.砂石资源自平衡模式 案例

7.土地综合收益自平衡模式 案例

 第2天 下午14:00—17:00 

六、片区开发结构化合作模式

1.开发性PPP模式 案例

2.片区特许开发模式 案例

3.园区全流程PPP模式 案例

4.专项债+土地模式 案例

5.专项债+市场化融资模式 案例

6.专项债+PPP模式 案例

七、片区“授权+投资+EPC”模式

1.京投ABO模式 案例

2.片区ABO+模式 案例

3.F+EPC模式 案例

4.投资人+EPC模式 案例

5.投资合作+EPC模式 案例

6.参股+施工模式 案例

7.认购基金+施工模式 案例

8.节点购买模式 案例

八、通过片区开发做大做强城投模式

1.园区运营商模式 案例

2.经营性项目城投委托代建模式 案例

3.授权开发+做大做强城投模式 案例

4.片区综合开发市场化融资模式 案例

5.园区“授权+封闭运行”模式 案例

九、片区开发投融资总论

1.片区项目开发条件分析

2.片区项目资金平衡分析 案例

3.片区开发投融资模式选择 案例

4.片区公益性项目和土地整理资金的解决

十、片区融资难模式的整改

1.片区综合开发市场化融资 案例

2.部分优化法

3.快进快出法

4.建企垫资型“投资+EPC”模式的整改

5.片区”ABO+投资+EPC'项目的融资实现 案例

十一、现场交流、实操演练